科技创新背景下高校科研经费管理研究

王绍灵

（东南大学财务处，江苏 南京 210096）

2014年6月，习近平总书记在两院院士大会上把科技创新的战略地位提高到前所未有的高度。习总书记指出，科技创新是推动一个国家和民族向前发展的重要力量，也是推动整个人类社会向前发展的重要力量。面对全球新一轮科技革命与产业变革的重大机遇与挑战，为实现“两个一百年”的奋斗目标，我国必须大力提升科技创新能力。2015年3月，《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（下文简称《意见》）在高校科技创新方面也提出了明确目标，包括完善成果转化激励政策和构建更加高效的科研体系。《意见》指出：“强调尊重知识、尊重创新，充分体现智力劳动价值的分配导向，让科技人员在创新活动中得到合理回报，通过成果应用体现创新价值，通过成果转化创造财富……发挥科学技术研究对创新驱动的引领和支撑作用，遵循规律、强化激励、合理分工、分类改革，增强高等学校、科研院所原始创新能力和转制科研院所的共性技术研发能力。”这一系列目标的确定，为高校科研活动、科研管理指明了方向，同时也提出了更高的要求。但是作为高校科研管理的重要组成部分——科研经费管理，目前还存在不少问题。高校要提高科技创新能力，增强教师对科技创新的欲望［1］，就需要解决这些问题，并按照新的政策要求，适时调整、修订科研经费管理制度，优化科研经费管理，实现对科研经费管理的科学化、专业化、精细化。

一、科研项目及科研经费的分类

随着国家科技创新战略的推进，各级政府对高校的科研投入在逐年增加；另一方面，各类高校为促进自身发展，提升社会知名度和综合排名，也鼓励教师加强与企业的研发合作。在政府与高校的合力推动下，高校的科研项目数日益增多，科研经费的来源也呈现出“纵向多层次、横向多元化”的特点。从科研经费的来源看，我国高校的科研项目主要分为纵向课题与横向课题。

“纵向课题”是指由各级政府部门（如科技部、教育部、国家自然科学基金委员会、国家社科联、省科技厅、省教育厅、省社科联、市科技局、市社科联等）批准立项的各类计划（规划）、基金项目。一般分为国家级课题、省部级课题、厅局级课题等。而纵向科研经费便是由政府部门（或者受政府部门委托）以基金、项目拨款等方式资助科研活动的经费。这类经费虽然不多，但带有一定的指导性，且很难获得。因此，纵向科研项目往往成为衡量高校科研水平的重要指标，在科研评价体系中，其分量要远远大于横向课题，虽然后者的经费往往成倍大于前者。

高校的纵向课题是由上而下发布的，课题的发布者与高校之间的关系是领导与被领导的关系。而横向课题是相对于纵向课题而言的。“横向课题”是各级政府或政府职能部门、企事业单位、社会团体等委托高校研究的课题（已确认为国家级课题、省部级课题、厅局级课题的除外），包括科学研究类、技术攻关类、决策论证类、设计策划类、软件开发类等。而横向科研经费则是高校通过与政府部门、企事业法人、社会组织等签订技术支持、技术服务、科研成果转让等技术合同而获得的项目经费。此类经费的管理以合同为基础，按合同约定的资金用途、支出范围及支出标准来列支科研经费［2］。目前，高校横向科研经费的规模和比重都在不断增大，其经费管理问题也越来越突出。

二、高校纵向与横向科研经费管理存在的问题

（一）高校纵向与横向科研经费管理个性问题

1．在纵向科研经费管理方面存在两个比较突出的问题。其一，现行科研经费管理制度设计不科学。为了加强对纵向科研经费的管理，国家出台了一系列管理规定，直接涉及高校的包括《教育部 财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的若干意见》《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》《国家社会科学基金资助项目资金管理办法》等。这些科研经费管理办法对纵向课题的预算制定、经费支出、年度决算等提出了具体的要求，此类经费管理因而相对比较规范，经费管理也较为严格。但是国家对纵向课题经费列支的范围限制过度，经费支出的科目设计也存在一些问题，科研经费支出没有体现科研项目的全部成本。按现行的科研经费管理制度，纵向课题经费除了支付相关科研工作所需要的材料费、设备费、调研费等基本费用和临时外聘人员（学生）的劳务费、专家咨询费外，作为课题承担者的主要科研人员不得提取劳务费［3］。这种规定将科研项目的劳动力成本排除在外，而事实上没有科研团队大量的脑力与体力付出，仅材料费、设备费、调研费等费用的简单相加，不可能有科研成果的产出。特别是对高校而言，教师的工作任务还有教学，而科研工作基本都在假期和业余时间完成，不考虑教师的科研劳动力成本是不科学的。这也为科研经费的合规使用埋下隐患。纵向科研经费管理的第二个突出问题是经费预算编制不科学，预算与支出不相符。目前，高校纵向课题的经费预算主要由课题负责人填报，由于课题负责人大多是专业教师，没有财务方面的基础知识，这导致其编制的预算容易出现财务方面的问题。与此同时，由于纵向课题在科研评价、职称评定方面具有重要作用，课题负责人为了课题能顺利立项，往往也会有意去迎合课题评审专家，按专家“口味”和申报要求拟定预算，却不考虑研究的实际需要、财务规定和学校的实际情况。而项目立项后，经费支出往往与预算相去甚远，预算执行情况较差。

2．在横向科研经费管理方面存在三个比较突出的问题。其一，横向科研项目合同签订不规范，导致后续的经费管理比较混乱。如前所述，高校横向课题是按合同来确定科研经费的资金用途、支出范围及支出标准，合同是经费管理的指导性文件，合同签订是否规范及是否符合国家财经规定决定着经费管理是否科学、有序。就目前而言，高校为了鼓励教师积极争取横向课题，对课题合同的签订方式、合同的内容不愿管得太死，学院、系、科研团队、个人都可以对外签订横向课题合同。由于没有统一的规定，合同条款常常有不妥之处，简单合同、口头协议也比比皆是。甚至个别教师为了逃避学校财务部门对资金的监管，会与课题委托单位私下交易，利用学校资源搞研究，但不向学校缴纳相应的管理费用。其二，横向课题负责人法律意识淡薄，报账弄虚作假现象比较多。目前，一些横向课题负责人存在一定认知偏差，他们认为课题是自己凭借人脉关系获得的，在学校提取相应的管理费用后，自己可以随意支配课题经费，不用遵守学校的财务、审计规定。而另一方面学校对横向课题费用报销管得也不严。这些都使得横向课题负责人在日常经费报销中弄虚作假，如虚开劳务费、招待费，购买私人物品却以设备费、材料费入账，实为观光旅游却以调研费入账。实际发生的费用与实际的科研活动完全不符，科研经费失去了原有的属性。其三，缺乏社会监督机制，横向科研经费管理不规范。纵向科研经费在国家各级经费管理规定的规范下，使用和管理相对都比较规范，而就横向科研经费管理而言，由于课题委托单位只关心项目的成果，不会过问经费的使用情况，高校也无需提供经费开支报告，因而横向课题经费管理因缺乏有效的社会监督而规范性较差。

（二）高校纵向与横向科研经费管理共性问题

高校纵向与横向科研经费管理共性问题主要表现在三个方面。其一，经费使用不规范。无论是纵向课题还是横向课题，在经费报销时，财务部门尽管会审核票据是否真实，是否符合财务规定，但是并不能完全审核出票据是否与实际的科研活动相对应。这就使得科研人员往往携带一堆票据到财务部门，抱着“能报多少是多少”的心态，钻财务审核的空子，套取科研项目经费［4］。中国科协的一次调查数据显示：科研资金用于项目本身的仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外。其二，经费支出“横纵互换”，调帐现象普遍。在项目评估或审计时，很多科研人员会按照项目申请书中的经费预算进行调账，用虚假发票凑预算金额，纵向经费不能走账的，调到横向经费中冲抵。很多科研人员由于手中握有几个不同类型的科研项目，科研经费的支出比较好调整，他们往往会将购买仪器设备、材料的费用划到纵向科研经费中列支，而餐饮费、交通费、燃油费和虚假的劳务费划到横向科研经费列支。这直接导致了科研腐败。2014 年10月，教育部通报4起科研经费使用违规违纪典型案件，5 名大学老师套取科研经费1 600多万元。2015年某高校发生了68．99万元科研经费购买奥迪A6轿车的事件［5］。其三，普遍存在结题不结账现象。目前，高校普遍存在项目结题与经费结算不同步现象，一些课题负责人长期使用早已结题的科研经费。从理论上讲，科研结余经费应该按项目主管部门经费管理办法的规定处理；而实际上，经费提供者对项目结余经费的处理并不真正按规定执行［6］。科研项目结题不结账，结余的资金不能有效回收，会影响国家后续的科研投入，也会影响科研资源的有效配置。

三、优化高校科研经费管理的对策

（一）科学核算成本，将科研团队的劳动报酬合理地纳入科研预算

科学合理地核算科研项目成本并在此基础上编制预算是科研工作顺利开展的基本保障。目前，国家对纵向课题在经费管理上普遍规定：项目经费不得用于发放在职人员的劳务费、津贴。而科研预算中规定的“劳务费”，仅是指支付给参与课题研究的在校研究生或课题组临时聘用人员的劳务性费用。课题组成员只要有工资收入，就不能获得从事科研活动的劳动报酬，也不能将其划归科研项目的成本。从成本角度看，科研项目的成本应该包括直接成本和间接成本。直接成本包括设备费、材料费、调研费、人员费等；间接成本包括现有仪器设备和房屋的使用费或折旧费、水电费、其他行政管理支出等。科研人员的智力与体力劳动是科研成果产出及质量的决定性因素，而现行的规章制度却忽视了科研人员的劳动力成本。这严重影响了科研人员的科研积极性。在无法获得合理报酬的情况下，科研人员往往就会通过其他手段套取科研经费。相对而言，委托单位对横向课题经费的使用管得相对宽松，科研人员在为委托单位解决实际问题的同时，也能获得较高的劳动报酬。这种做法值得在纵向课题经费管理中推广。在2013年国家“两会”期间，中国科学院院士王光谦委员提出，要提高科研经费中的人员费［3］。为了提高科研人员的待遇与工作积极性，防止科研腐败的发生，课题组成员的劳务费应计入科研成本并纳入科研项目预算。《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》规定：“将职务发明成果转让收益在重要贡献人员、所属单位之间合理分配，对用于奖励科研负责人、骨干技术人员等重要贡献人员和团队的收益比例，可以从现行不低于20%提高到不低于50%。”可见，国家的政策导向还是要让科技人员在创新活动中得到合理回报。因此，适时调整纵向课题经费管理规定，科学计算成本，合理确定课题组成员的劳动报酬，是目前优化科研经费管理的关键所在。

（二）成立专业的科研经费管理部门，严防科研腐败

“科研腐败”是指科研人员通过各种途径申请到科研经费后，不用于对应的科研项目，而是“扩大用途”或“挤占挪用”。前文中报账弄虚作假、经费支出“横纵互换”、套取科研经费等都是科研腐败的具体表现。一方面，我国一直以来都按全额预算管理科研经费，实行统收统支、实报实销。财务管理在高校科研经费管理中只停留在票据审核层面，只要是真发票，能归入科研预算的相应科目，就给予报销，这就使得科研人员有机会钻财务审核的空子。另一方面，科研管理部门只负责课题申报、课题中期检查和结题工作，不参与经费的管理。可见，在科研管理上财务部门和科研部门各负责其中一部分工作，二者缺乏有效的沟通。因此，学校应从财务管理部门、科研管理部门以及资产管理部门抽调专业人员组建专门的科研经费管理机构，全程参与科研经费管理工作，监督每项支出是否真正用于对应的科研项目，从根源上杜绝科研腐败。今后，在国家创新驱动发展战略的实施过程中，高校科研经费将越来越多。成立专业的科研经费管理部门，严防科研腐败，将是优化科研经费管理的基本保障。

（三）落实责任，实现对科研经费的精细化管理

精细化管理是源于发达国家的一种企业管理理念。“精细化管理”指落实管理责任，将管理责任具体化、明确化。它要求每一个管理者都要尽职，第一次就把工作做到位，每天都要对当天的工作情况进行检查，发现问题及时纠正、及时处理等。

对于科研经费预算与实际执行偏差大的问题，首先要明确这个问题的责任在课题负责人。课题负责人在编制预算时，不能凭空想象，不能为迎合评审专家而编制不切实际的预算，其应该在财务人员的指导下，精确计算科研课题的实际成本并按成本编制预算。一旦支出与预算存在较大偏差，应追究课题负责人的责任。而结题不结账的问题，其责任在学校财务部门和科研部门。由于二者沟通不及时，导致有些课题已经在科研部门结题但财务部门并没有同步结账，这个问题在横向课题中表现得更加突出。为了不影响科研人员争取横向课题的积极性，有些学校甚至会对科研经费结余采取长期挂账形式。可见，学校及财务部门都要充分重视课题的结账工作，严格执行有关的经费结余管理规定。横向科研课题合同签订不规范，其主要责任在学校科研管理部门。科研管理部门应根据不同类型横向课题的内容与特点，采用分类指导的原则，明确各类横向合同签订的基本流程，提供规范的合同样本，督促科研人员按要求签订合同，并按合同的规定开展科研活动，合理使用科研经费。落实责任主体，明确各主体的职责，实现对科研经费的精细化管理，是优化科研经费管理的基础性工作。

［1］戴维，周欣，李海霞．江苏省R＆D 经费投入及优化研究［J］．金陵科技学院学报：社会科学版，2013（3）：21－25

［2］吴云飞，毛成银．加强我国高校科研经费管理的对策研究［J］．财会学习，2015（17）：192－193

［3］孙春伟．科研项目从经费管理向成果管理的改革［J］．科技管理研究，2015（15）：43－46

［4］陈霞．高校科研经费管理中的问题及对策探析［J］．会计之友，2015（24）：69－71

［5］王欢欢．国库集中支付制度下的高校科研经费管理研究［J］．中小企业管理与科技，2015（11）：75－76

［6］张绍铭．基于成本视角的高校科研项目经费财务管理研究［J］．经济师，2010（5）：102－103