渐进式民主背景下我国民主发展的“内卷化”及其突破研究

郑曙村，禚明亮

(1．曲阜师范大学 政治与公共管理学院，山东日照276826;2．中国人民公安大学 人文社科教研部，北京100038)

一、“渐进式民主”语境下我国民主发展的“内卷化”趋势

改革开放后，中国民主发展道路的探索一直受到左、右极端政治主张的干扰，但自20世纪90年代后期以来，我国的民主发展道路开始摆脱左的教条派(主张民主祸国殃民论)和右的激进自由派(主张全盘西化论)的困扰，确立了渐进式民主的主导发展理念。渐进式民主或渐进民主是有别于政治变革上的激进改革的所谓“休克疗法”的一种策略路径选择，它强调民主推进的平稳性、有序性、可控性和可持续性，具体说，就是由易到难、由基层到高层、由局部向全局、由外围向中心逐步推进的方式。渐进式民主的另一种表述就是“增量民主”，是指在不损害公民原有政治利益(存量)的前提下，通过推动改革，创造新的政治增量来全面推进民主进程，从整体上增加人民群众的政治权益。［1］虽然“增量民主”论也强调与“渐进民主”之不同。但并无根本区别，都属于改良性质的政治渐进主义。

在中国这样一个既没有民主传统，也缺乏民主实践操作经验的超大型发展中国家，民主建设的条件和准备并不充分，受此制约，民主建设难以一蹴而就。急于求成、过急过快的推进会超越条件所提供的可能性，给国家和社会带来动荡和分裂的风险，唯有循序渐进，平稳推进，才能减少社会大震荡的风险，实现民主建设的“软着陆”。通过持续的增量改革，不断积累民主因素，就可积小胜为大胜，最终使民主水到渠成。

从总体上说，渐进式民主是符合我国的历史和现实国情的正确选择。它使我们的政治发展实现了民主与秩序的兼容，走上了稳定型民主的道路。沿着渐进民主的路径，改革开放36年来，我国的民主政治建设取得了长足的进步，同时又有效地规避了社会震荡的风险，可谓以较少代价换取了较大的民主发展，基本上实现了以民主化为主要目标政治改革的帕累托最优。

我们在肯定渐进民主道路的正确性和有效性的同时，也得实事求是地承认，目前我国渐进式民主也面临着发展上的困境。这个困境集中体现在民主发展逐渐陷入了一种“内卷化”趋势。谈到民主政治的发展，人们总是不自觉地与经济发展作对比。改革开放以来，我国的民主政治虽然也在不断地进步，但与经济发展的奇迹比较，相对缓慢，或者说距离人们的心理预期有较大的落差。实际上，这些年来，我国民主政治的渐进发展缺乏量变中的质变，在原有的民主“存量”基础上新突破、新增长越来越少，民主发展的边际效应逐渐降低，民主的运行多是民主存量的简单重复，如同东北二人转，走一步退一步，看起来手舞足蹈，手忙脚乱，其实是在原地踏步，动态停滞。这种现象可称之为民主发展的“内卷化”现象。

“内卷化”的概念是美国人类学家吉尔茨提出的，他用这个概念来描述一类社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象，取而代之的是不断地在内部变得更加复杂。①杜赞奇:《文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村》，南京:江苏人民出版社，1994。内卷化类似于经济学上边际效益递减的方式，称为没有发展的增长。也就是一个社会或组织长期以来，只是在一个简单层次上自我重复，就像进入“锁定”状态，成为不良的路径依赖。民主发展的内卷化是指长期以来“民主发展既没有出现突变式的质变性发展，也没有呈现渐进量变基础上的增量化发展，而是陷入了低水平简单重复的一种发展状态”［2］。我国的民主建设在经过改革开放以后一个时期较快的发展后，逐渐出现创新力下降，可持续发展力递减的趋向，民主的运转陷入了低水平简单重复的发展状态。在民主的一些主要领域，民主的内卷化都程度不同地出现了。

首先，代议制民主陷入了“内卷化”。迄今，作为人民当家作主最高实现形式的人民代表大会制度已运转60年了，期间也在不断发展，特别是改革开放36年来，人大制度的改革取得了一定的效果，但改革基本上是对“人大”传统体制的坚持和强化，人大初始制度选择带有的弊端未得到根本改善。宪法规定的人大“最高国家权力机关”的地位至今未解决，缺乏独立性和权威性仍是其软肋;人大组织的结构性缺陷仍在;人大代表的选举缺乏实际的民主和公正一直未得到根本改善;人大代表直接选举的层次停留在县级裹足不前。带着这些问题运转的人大难以实现从“橡皮图章”向“钢印”的转化，制约着我国的代议民主向更高级的形态发展。

其次，基层民主“内卷化”明显。改革开放之初，我国基层民主发展出现重大的制度创新，那就是实行城乡基层组织自治，大大推动了我国基层民主的大发展。之后，基层民主的发展逐步乏力，新的增长逐渐减少，基层自治逐渐陷入低水平运转。期间虽然也有民主的存量增加，“只是有些地方所增加的零星民主存量，伴随着巨大的旧体制惯性，以及民主活动的主体自身素质的制约，始终难以走出可持续发展的困境，进而也使得所谓的增量民主逐渐变成了一个个历史的碎片，最终为人们所遗忘殆尽”［3］。基层自治内卷化一是表现在村民自治上。在农村基层组织改革中，国家名义上给予了村民委员会“自治”地位，但事实上，村民自治无法改变既定制度格局的安排，村民自治的实质权力有限，村委会没法把主要时间和精力用于本村的自治村务，更多的是忙于完成乡镇政府下达的各项行政管理事务，这导致自治组织的行政化。村民自治中“政府可以借‘坚持党和政府的领导’这种‘排他性权力’来对抗‘村民自治性’，结果是政府加强了对村庄的控制，陷入了内卷化处境。因此，虽然村民自治法颁布已经有20年了，但只是在表面上得到了‘贯彻’，事实上它被架空了，成为了一种形式上的制度”［4］。二是表现在城市基层自治上。“居委会组织变革的内卷化指的是，虽然新的组织形式要素 (例如社区代表大会、居委会委员的直选等)已经产生，但居委会组织变革真正要指向的组织性质和实际运作机制却没有根本改变;甚至在某种意义上，原有的居委会组织性质还得到了加强。”［5］

再次，党内民主建设上面临“内卷化”的困境。“目前党内民主发展中新的内卷化倾向已经出现，并在很大程度上影响了党内民主的整体发展质量与水平。”［6］党内民主“内卷化”主要表现在虽经过长期的党内民主建设，但全党的民主意识和观念没有养成，没有成为信仰;民主的组织行为没有形成习惯，民主的制度化创新缓慢。“内卷化造成党内民主发展的原地踏步甚至‘进一步、退两步’，无疑会稀释党内民主发展的成就。”［2］

最后，法治建设“内卷化”出现。法治是民主的保障，民主的法治化是民主发展的重要标识。法治的状况诠释着民主的状况。目前我国的法治建设也面临着内卷化的困境，表现在法治建设进程中，主要依赖硬件“法规”创建，忽视软件法律意识的培育，“‘有法而无治、有法而无序’的尴尬现象并没有因为法律条文的增加而附随改善。这样就出现了一幅吊诡性的图景:法律数量近年不断扩容，但却没能真正地达致法律规则之治”［6］。

二、“渐进式民主”的“空洞化”是民主内卷化的重要内在原因

渐进式民主的“内卷化”现象，是多方面因素造成，就渐进民主本身看，其自身的缺陷是重要的原因。具体说就是渐进式民主的空洞化是造成民主内卷化的主要内在原因。改革开放以来，在探索我国民主政治发展道路问题上，经过一段摸索，我们逐步形成了渐进式发展的理念共识，但问题是我们未把这一理念化作明确的具体的实施规划、推进程序。“树立了增量政治体制改革和增量民主建设的观念之后，下一步的工作就是设计增量政治体制改革和增量民主的程序。”［7］由于没有具体而明确的渐进式民主推进步骤和程序，渐进式民主方式不免因笼统、抽象而陷入“空洞化”“模糊化”。一些学者敏锐地认识到了这点，并提醒，“在现实中，公民政治参与的‘有序’有被空洞化的危险。因为现在没有提供这样一个‘序’，起码对这‘序’阐述得不够清楚。这种空洞化不利于改革的发展”［8］。

这种启发式的教学遵循了小学体育教育的初衷“充分调动学生思维的积极性使其在听课时大脑动起来”，让学生身心都得到了全面发展，达到了体育教学的预期效果。

“渐进式民主”的“空洞化”主要表现在:

(1)“渐进式民主”的目标模式定位模糊。我国的现代化建设有明确的奋斗目标，包括长远目标和阶段性目标。这个目标定位是宏观的，而且侧重于经济指标定位，而对于民主政治建设的目标定位则远没有经济建设目标定位清晰、明确。可以说，在我国民主政治建设的目标定位上存在着长远目标缺失、阶段性目标过于抽象的问题。

从长远目标上看，到本世纪中叶我们完成现代化的目标，中华民族伟大复兴的“中国梦”实现，那时社会主义民主建设领域的“民主梦”是什么，达到什么目标，这个问题并没有一个清晰的设计和描述。我国民主政治建设的实践主要是“摸着石头过河”，正如康晓光所认为的，中国的改革模式是一种“摸着石头过河”的渐进式改革，这种改革没有明确的方向和目标，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机做出的应急性反应。［9］民主建设尤其如此。目前在发展什么样的民主上，学界众说纷纭，缺乏共识。选举民主论、自由民主论、法制民主论、协商民主论、精英民主论、多元民主模式、民主社会主义模式论等不一而足。党和国家曾经提出，选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式，就是说这两种民主都要推进，但对两种民主的地位、选举民主的目标等问题缺乏进一步的说明，比如，两种民主形式是同等重要还是有主有辅?推进选举民主，是否以全民普选为最终目标?如果是，中国特色的竞争性普选应是怎样的体制安排?这些内容都不甚明了。由于发展民主的目标和内容的定位不清，导致前行的动力不足，导致在这些问题上争论不休，特别是在选举民主问题上，有的把普选排除在我国民主目标之外，进而强调我们发展民主主要以协商民主为主。

从阶段性目标看，党和国家在设计我国现代化发展的不同阶段的目标时，也相应地描述了该阶段政治建设的目标，这些目标也自然包含了民主发展方面的目标。比如党的十八大规定了“全面建成小康社会”的政治建设目标:到2020年，实现人民民主不断扩大，民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。显然，这些规定仍然显得过于笼统、抽象，且缺乏具体路径安排，缺乏实际的操作性。

(2)“渐进式民主”没有明确的推进规划和“路线图”。民主政治发展推进应该渐进、有序推进已经获得相当高度的认同，但“有序”推进，这个“序”到底怎么个“序”法，没有实质性安排。比如民主进程大致分几步走，阶段性目标和任务是什么，推进的策略是怎样的，都缺乏统筹的规划。在没有具体而明确的渐进性的发展规划引导的情况下，民主建设必然处在一种“自发”的发展状态。根据事物发展变化的规律，凡是自发的过程或反应均是使系统向着能量降低的方向进行。这正是这些年来，民主发展进展缓慢，边际效用下降的重要原因。

(3)“渐进式民主”缺乏刚性的“时间表”。我国的“渐进式民主”的发展主要是“摸着石头过河”，摸到哪里算哪里，没有明确的“时间表”，这样，在规定的时间内完成规定的任务的压力和动力就没了。没有压力和动力，一些政治改革的目标任务很容易拖下去，特别是政治改革的一些难题，久拖不决。“没有明确的时间表，把本来经过努力可以实现的政治改革目标一再拖延，一拖十年二十年，让社会和经济的问题日益积累，延误本来可以改革的时机。”［10］这是造成民主建设内卷化的重要原因。

指出渐进民主的问题所在，并不是怀疑或否定渐进民主的必要性和正确性，而是为更好地坚持渐进民主找到优化对策。实际上，认识到渐进民主存在的问题，就为解决问题创造了前提。因为问题本身已包含着解决问题的办法和思路。既然渐进民主存在的空洞化的问题导致民主内卷化，要扭转和防止民主的“内卷化”，当务之急就是尽快提出一个明确的渐进民主发展的思路或规划，并在民主发展规划图的导引下，有序、有目标、有预期地推进民主建设，就如同在经济社会发展规划指导下进行经济社会建设一样，从而尽快使民主建设走出“自发”状态。当然，民主发展规划图不是想当然的，而应该在深入认识和研究民主发展的规律性的基础上，进行科学的顶层设计，统筹全局、合理规划，进而提出适合国情的科学的推进民主路线图。

三、确立“基础工程—上层建筑工程”的“阶段性民主”规划

当代中国的“渐进式民主”要走出“内卷化”，亟需进行科学的顶层设计，提出一个清晰的“渐进民主”的具体推进规划。笔者在此提出一个分阶段推进民主的“阶段性民主”规划。该规划与我国实现现代化的总目标的时间是一致的，即到本世纪中叶，实现现代化。同时，政治建设上也应完成民主化的任务，梦圆“民主梦”。概言之，“阶段性民主”建设的规划是:当代中国的民主建设可分为两步走，第一步:打地基阶段;第二步:构筑上层建筑阶段。通过先打牢固基础，再搭建上层建筑，逐步推进，最终建起“民主大厦”，建立起稳定成熟的民主制度和体系。

通常一个规划的内容主要涉及到目标、实施步骤等内容。民主建设的“路线图”最主要的就是明确民主发展具体目标，然后围绕目标，提出实施的步骤。然后就可以在这个规划框架内活动，按计划推动民主的发展。

首先需要明确民主建设的具体目标。笔者认为中国民主发展的目标模式不应是单一民主形式，而应是“复合民主”模式，“中国民主政治发展的目标模式应当是建立混合民主政体”［11］。它至少应是选举民主、协商民主、自由民主、法制民主的复合体。其中，各种民主的地位是不同的，选举民主应是基础和核心。选举民主是当今解决授权合法性的最具权威性的形式，“在当今几乎整个立法生活中，选举已被公认为权力移交的唯一合法手段”［12］(P1)。明确选举民主的核心目标定位对于我国的民主发展至关重要。发展社会主义民主，各项民主都要推进，但必须以如何实现普遍、公平、自由的竞争性选举为根本考量。从时间上说，到本世纪中叶，随着我国现代化目标的实现，以选举民主为核心的民主体系都应健全起来。由于选举民主有一个程度的问题，所以我国选举民主发展的最高目标是实现广泛的全国性公民直接选举(普选)，所有各级人民代表大会的代表，所有各级行政部门的首席负责首长、所有政党(执政党、参政党)的首席领导人都由相应的选民直接选出。选举民主的普及也应在本世纪中叶前完成。

其次，在“渐进式民主”的推进步骤和过程控制上，分“基础工程”“上层建筑工程”两大阶段分步实施。提出分两个阶段推进民主的设计的主要依据是，其一，它符合“工程学”上施工的一般规律。如果我们把民主建设看成是建造一座“大厦”的话，“民主工程”的必然顺序是先打好地基，再搭建上层建筑，只有按照这个逻辑才有可能建起稳定成熟的高质量的“民主大厦”。其二，是由民主的条件性所决定的。民主的实现是有条件的，特别是大众参与的开放和选举的实施，都需要一些“基础”条件的约束，没有这些基本条件，民主化带来的不仅不是正能量，反而是负能量，是破坏性力量。其三，世界民主化的实践证明，能否做到先进行“基础工程”再进行“上层建筑工程”，决定着民主化的成功与否。从民主发展史看，西方国家的民主发展是沿着先打基础，再搭建上层建筑顺序进行的，有了良好的制度基础，西方才形成了稳定型民主，相反，许多“后发国家”的民主化多在制度基础不具备或不足的情况下，就匆忙搭建民主的上层建筑，由于基础不牢，这些国家的民主化必然会地动山摇，陷入动荡的泥潭，民主建设也就成了“豆腐渣工程”。

分两个阶段实现“渐进式民主”目标的具体设计是:

第一阶段:基础工程阶段(现在—本世纪30年代)。这一阶段民主建设的主要任务有三个:着力解决和治理可能带来民主风险的一些突出的社会问题和矛盾;推动存量民主体系的发展，实现新增长、新突破;持续不断地进行现代国家制度建设。

(1)着力集中解决可能带来民主化风险的经济政治社会问题和突出矛盾。民主健康稳定发展需要具备良好的经济政治和社会条件，社会问题和矛盾严重的国家和地区民主化风险极大，通常直接影响民主化健康发展的问题有贫富分化、腐败和民生问题。当前我国面临着较严重的两极分化、腐败和民生问题。这些问题都易引发普通民众的怨言和不满，并使民主化的风险加大，借政治动员扩大之机极易引发出极端民粹主义。所以，当前应高度重视这些问题，并集中加以治理。应加大力度整治腐败，力争用三五年的时间先抑制住腐败高发态势，以后随着各项现代国家制度的建立，到本世纪30年代，使腐败现象得到基本控制，呈偶发、低发状态。财富分化的治理可尽快地用5年左右的时间，先建立起基本社会保障制度，同时按照财富分配大众化、均衡化、社会化、分散化的方向持续不断地进行各项均富制度的健全，到本世纪30年代，基本形成低度财富分化，以强大的、有产的劳动阶层为主导的社会，从而为我国稳定型民主打下稳固的经济社会基础。

(2)加大推进民主建设的力度，使民主发展有新的突破，形成看得见、摸得着的新的增长。推动民主新发展，可重点进行存量改革，对我国原有的民主的主要形式进行优化和完善。中国现有民主政治的主要制度形态是人民代表大会、政治协商、基层民主、党内民主。针对制约这些民主制度发展的瓶颈，有针对性采取相应的措施加以完善，就可以直接推进我国民主前行一大步，这对克服民主发展的内卷化将大有裨益。

人民代表大会制度具有很大民主弹性和空间，推进我国的民主，最重要的是首先释放人大民主。此项改革可分近期和长远逐步完成。在近期任务上，基于人大的许多“民主”还处于“休眠”状态，释放其民主可以考虑从立即激活一些“休眠”状态的民主形式入手，把一些很少使用甚至未曾使用或只是停留在文本形态的民主形式启用起来，比如当前单是把人大的任免权、决定权和监督权实质性地落实起来，就能有效地推动人大民主的发展。从长远任务看，还需要更深层次的改革。包括对人大选举制度改革，对人大组织的结构性缺陷问题的解决，对人大与党委、政府、政协之间关系的理顺等。这方面改革都应通盘考虑进行，并在2030年前基本完成这些长远改革任务。

协商民主的推进主要是推动广泛多层制度化发展，建立覆盖国家层面和社会层面的包括立法协商、行政协商、民主协商、社会协商在内的各方面的协商民主体系。

基层民主的推进首先要实质性地提高基层自治的程度。行政机构应尊重基层自治组织的独立自主性，减少过多的干预，让基层民众真正成为“自治”的主角。其次，切实保障和维护好民众的权益。这是发展基层民主的重要体现。保障民众的权益需要相应的利益诉求表达、协调和保障机制，这需要建立健全相关权益诉求表达机制、利益协调机制和权益保障机制等。再次，培育和发展社会组织，扩大基层群众自治新空域。应充分发挥农村的行业协会和合作组织、城市中的业主委员会等新兴社会组织在基层自治中的作用，扩大其自主权、参与权，鼓励民众积极参与这些组织，扩展自治范围。最后，适时推进基层民众直接选举的层次。在现有选举的基础上逐级向上扩展直选层次，是基层民主实现突破性发展的重要标志。目前应考虑立即进行乡镇一级政府的直选试点和推行，这个任务可在10年左右的时间完成，之后再用10年左右的时间推到县市级，到2030年直接选举推广到省市层级;人大代表的选举也在2030年推到省市级。在2030年实现地方直选，就可以为第二阶段全国性普选打下基础。

深化党内民主是我国民主发展的关键。党内民主的发展目前可以以实行党内竞争性选举和强化民主监督为着力点，逐步实现党的各级领导真正由党员或党员代表选举产生，并对自己所领导的党员和人民群众负责。

(3)大力进行现代国家制度建设，为公民权利的普遍开放和普选的实施搭建好现代制度平台。“渐进民主”的推进是由低度向高度逐步扩展的，最终要建立起充分的高度的民主，比如公民权利充分开放，选举民主竞争性大大提高，实现全国性普选。但在全面开放公民参与和实施普选前，必须建立健全支撑这些民主形式良性运作的制度。这些支撑选举民主等良性运转的制度被称为现代国家制度。有了现代国家制度的平台，民主才有可能在这个平台上稳定运转，没有这个平台或平台残缺，民主很难健康运转。

现代国家制度涉及到现代政治、经济、社会、文化制度等，保障民主良好运转的现代制度也涉及到这几个方面。经济上:主要是建立起市场经济下的现代均富制度和社会保障制度。政治上:主要建设法治社会、公民社会、权力制约与监督制度、政府能力及其制度、独立的司法制度、有效的政党制度、廉政公开制度建设等。文化上:确立现代舆论制度、现代新闻制度、现代教育制度等。社会层面上:形成自由、宽容、妥协的民间社会;破解城乡二元结构，建设城乡一体化社会发展体系;建立平等、开放、文明的现代城市治理制度、现代农村自治制度、现代城乡社区制度等。当上述现代国家制度建设基本到位后，公民权利的全面开放、选举民主的普及才能有良好的基础。从某种意义上说，这些制度基础搭建的牢固程度决定了我国“民主大厦”的高度和稳定性。

第二阶段:上层建筑工程阶段(本世纪30年代—50年代)。该阶段民主建设的主要任务是在民主地基铺设好的基础上，搭建“民主上层建筑”，建立起中国特色的稳固“民主大厦”，实现中国的“民主梦”。

民主的上层建筑工程阶段是我国民主政治建设的高级阶段，该阶段的民主建设主要是推动民主的广泛化和普及化，人民充分当家做主，实现社会主义高度民主的目标。实现广泛、普及的高度民主说到底就是使政治过程向全体人民开放，政治参与大众化。主要标志有两点，一是公民自由普遍放开，宪法规定的公民言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由权利得到充分实施。二是所有公民都有权参与公共事务管理，特别是作为政治参与重要形式的选举达到高级形态——普选。这两个问题前者是个自由问题，后者是个民主问题，尤其是选举民主问题。为了稳步推进大众民主，实现大众民主的“软着陆”，两项内容的建设不要同步推开，同步推进对现行体制的压力大、阻力大，风险性高，而应分步实施，平稳过渡。怎样分步实施，这实际上是涉及到怎样合理安排二者的顺序问题。在此问题上，笔者主张按自由先行、普选后行的顺序进行。大致在2030年至2040年的十年，民主建设以主要放开自由权利为主，2040年到2050年的后十年，主要是实行全国性普选，党的领导人、人大代表、各级政府的首脑都应推行普选。到本世纪中叶，随着整个国家现代化目标的实现，政治领域的各项民主制度健全起来，法治国家目标实现，人民享有完全的宪法自由权利，普选实现，高度民主的目标基本实现，中国的“民主梦”实现。

需要说明的是，我国民主建设的“上层建筑工程”阶段的规划还仅是一个远景规划和原则性的构想。只有在完成“基础工程”阶段任务的基础上，才能逐步完成“上层建筑工程”阶段的任务。

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