转变观念 履职尽责 积极推进财政预算监管

●薛鑫堂

转变观念 履职尽责 积极推进财政预算监管

●薛鑫堂

2014年10月，财政部发布了《财政部内部控制基本制度（试行）》和《关于专员办加强财政预算监管工作的通知》，并就贯彻落实工作分别召开会议进行动员部署。这是部党组立足全局、着眼长远，对专员办职能进行的一次系统重构，成为专员办成立以来最重大的一次职能转变和业务创新。按照财政部党组的要求，专员办要提高认识，转变观念，内抓学习培训、机构调整、流程再造和制度建设，外抓宣传报道、主动对接、沟通协调、审核监管，尽快使专员办业务嵌入财政主体业务，切实履行好财政预算监管职能。

一、转变观念，主动承担财政预算监管工作

从加强财政预算管理的客观需求出发，明确专员办加强财政预算监管工作目标是将专员办嵌入预算编制、预算执行、预算管理等财政主体业务中，实现从检查业务为主向财政管理为主的转变，从事后检查为主向事前事中监管为主的转变，进一步提高中央财政预算管理的科学性和有效性。为此，专员办应牢固确立六种意识：

一是大局意识。专员办加强财政预算监管是深化财税体制改革和预算管理制度改革的应有之义，不仅要站在专员办业务工作转型角度，更要站在建立现代财政制度和推进国家治理体系现代化的高度，充分认识加强财政预算监管的重要意义并尽快转换监管角色，调整工作方式，确保履职尽责。二是法治意识。自觉将法治原则作为预算监管的准则，积极运用法治思维和法治方式解决预算监管中存在的问题，真正做到监管有据、程序规范、透明高效。三是主动意识。主动对接部内各司局，加强联系报告、沟通协调，积极承接各项监管业务，切实做到超前谋划、认真细致、优质高效。四是系统意识。着眼于财政预算管理的系统性和整体性，将原有的点状思维模式转变为着眼于全局性的系统思维模式，注重对预算编制、预算执行以及决算编制等全过程的监管。五是服务意识。监管就是服务。要理顺内部工作程序，充分利用信息化手段，不断提高工作效率和服务质量。摒弃就事论事、简单核查的方式，既要发现并纠正预算管理中存在的问题，促进中央财政预算资金安全、规范、有效；又要善于分析问题成因，帮助被监管单位完善制度、改进管理；还要针对体制性障碍和制度性缺陷及时向财政部提出政策建议。六是风险意识。财政部赋予专员办加强财政预算监管十项职能，既是权力，也是责任，更是风险。要牢固树立“权责对等，有权必有责”理念，时刻警惕权力异化的风险，重点防控法律风险、预算编制审核风险、预算执行审核风险、决算编制审核风险、机关运转风险、岗位利益风险。

二、梳理职责，全面落实岗位责任制

专员办要按照“因事设岗、职责相称、权责一致、责任明确、落实到人、便于考核”的原则，尽快将加强财政预算监管的职能分解落实到内部各处室，科学合理地配置人员力量。从各处室的角度来看，应重点做好三项工作：一是梳理事项。即对明确到本处室的重要职责进行认真梳理，做到心中有数。通过梳理明确传统业务和新增业务、已完成的工作和待完成的工作、部里的重点。二是分解任务。对梳理出来的所有事项分解落实到具体岗位，并拟定《岗位说明书》，说明工作人员岗位、职责任务、工作标准、工作流程、完成时限等。三是落实岗位。因事设岗，因岗定人，实行AB岗制。在此基础上层层签订《岗位目标责任书》，实现人岗匹配、权责统一。

三、再造流程，加快推进内控制度建设

按照“分事行权、分岗设权、分级授权、强化流程控制、依法合规运行”的总体要求，分三步建立和实施内部控制。

第一步，找准监管风险点。一是在履行岗位职责过程中可能出现的因私人利益与公共利益发生抵触或矛盾，导致权力滥用、权力寻租、以权谋私等岗位利益冲突风险；二是工作不认真、马虎疏忽以及拖拉、推诿、“慢作为”而导致的履职不到位风险；三是由于政策制度不明晰和不明细，或者执行者理解不全面、不深刻、走样等，使具体工作缺乏可操作性和可控性而带来的制度性风险。

第二步，细化风险防控措施。对照排查出来的风险点，结合业务工作流程，运用不同的方法进行有针对性的风险控制。一是对不相容岗位（职责）采取分离控制。如日常审核工作采取受理初审、复审、终审“三分开”办法；现场核查采取两人同行审核、法规部门复核、办领导审定“三分离”办法。二是流程控制。将内控管理嵌入业务流程之中，对流程执行进行持续的监督、评价和优化，形成顺向互相支撑、有效制衡，逆向真实反馈、有效监督的完整体系。三是信息系统管理控制。通过部 “金财工程”，将专员办业务工作、控制活动、控制措施等嵌入信息系统，最大限度减少人为操作的因素。

第三步，构建财政预算监管流程。综合运用风险梳理成果和防控措施，按照《专员办财政预算监管工作程序》，结合实际，梳理和构建本办业务工作流程。主要包括预算编制审核流程、预算执行审核流程、决算编制审核流程、中央对地方转移支付审核流程、地方政府债务监督流程以及机关内部行政管理流程等。相关流程供全办人员共同遵守使用，形成事事有规则、人人守规则的良好局面。

四、夯实基础，推进预算监管长效机制建设

预算监管具有经常性、连续性特点。健全预算监管长效机制迫切需要有扎实的基础工作。就目前来讲，专员办推进预算监管亟须完善 “基础信息库”、“财政法规库” 和 “监督案例库”（以下简称三库）建设。一方面，遵照先急后缓、先易后难和先近后远的原则，统筹推进三库建设。以基础信息库为基础，采用数据库链接的方式，向前拓展，可建立相关财政管理事项适用的法律法规数据库；向后拓展，构建相关财政管理事项调查、审核审批、备案清算、现场核查等财政案例库。另一方面，按照有效实用的原则，科学设计三库的架构。就“基础信息库”而言，其资料大部分来源于专员办外部，可按“转移支付监管基础信息库”、“预算单位监管基础信息库”、“收入监管基础信息库”、“地方政府存量债务信息库”、“会计监管基础信息库”等子库进行建设。就“财政法规库”而言，其资料大部分来源于专员办外部，可按财税政策、财政支出（含部门预决算）、国库支付（含银行账户）、项目管理、财务管理、会计核算、资产管理、税收征管、非税收入、内部控制、监督检查等设计架构。就“监管案例库”而言，其资料大部分来源于专员办内部，是专员办工作成果的集中体现。经过对案例的整理、加工和分析，揭示和反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，保障中央财政和财务会计政策的有效落实，促进中央预算资金和项目的安全、规范和有效。

五、强化考评，不断提高财政预算监管成效

在专员办业务工作转型以及内控制度有效实施的情况下，应十分重视对履职情况和内控实施情况的考核与评价，充分发挥其管理职能和防控作用，促进专员办科学发展。

一是强化对财政预算监管工作的考评。要强化对具体工作内部考核评价，建立健全财政预算管理全过程的考评制度，形成每项职责任务单独考核、处室综合目标全面考核、办领导班子突击抽查相结合的动态考核机制。同时，要在考核环节的设计中，增加持续改进的内容，如同类问题屡查屡犯的，要加大问责力度。

二是强化对内控制度实施情况的考评。定期或不定期对执行内部控制操作规程进行全面监督检查，及时报告内部控制体系运行情况，客观公正地提出考评意见，并将处室和个人的考评意见纳入其考核指标体系。实行风险事件“一票否决制”，对发生风险事件的处室或个人一律不得评优，并视情况及影响程度依法依规追究责任。同时要对已发生的风险事件进行重点调查，深入分析其产生问题的原因，提出解决问题的方案，并对相关环节进行改良，督促相关部门进行落实。要建立双向激励机制，强化考评结果的运用，对内控工作做得好的处室和个人予以表扬，对内控工作不力的处室和个人予以批评。

三是强化对内部控制制度本身的考核。共性的问题必定与制度本身设计有关。日常工作中，应注重对内控的实施进度、效率与效果等方面的分析评价，及时发现制度本身存在的不科学、不全面以及操作性不强等问题。在综合考评的基础上，通过对风险点的“集体议”和“重新评”，不断完善相应的防控措施，实现对内控薄弱环节的自我修复、自我完善，从而保障内部控制的持续性和科学性。

（作者单位：财政部驻江苏专员办）