聚焦养老金并轨

聚焦养老金并轨

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

王光俊：《财政监督》杂志编辑

话题嘉宾

叶青：第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，湖北省政协常委，人口资源环境委员会副主任，中南财经政法大学博士生导师

张明：西南财经大学财政税务学院教授，硕士研究生导师，主要研究和教授领域为国家预算、项目预算与管理最新实务、预算技术与理论运用等

于洪：上海财经大学公共经济与管理学院副教授，主要研究与教学方向为社会保障、公共经济学、财税理论与政策，出版专著《社会保障筹资机制研究》等

背景材料：

王 飞：河南省驻马店市财政局纪检监察干部，高级经济师

近日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（下称《决定》），决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。自此，近4000万机关事业单位工作人员要和企业职工一样参保缴费，意味着退休养老金正式并轨。

《决定》重点从九个方面推动养老保险“双轨制”改革：一是统账结合，二是实行单位和个人缴费，三是改革基本养老金计发办法，四是衔接改革前后待遇水平，五是改革基本养老金待遇调整办法，六是严格基金管理和监督，七是改革养老保险关系转续，八是建立企业年金，九是加强经办服务。

同时，养老保险改革并不是简简单单地由“双轨”并为单轨，国务院副总理马凯在第十二届全国人大常委会第十二次会议中指出，除了建立统一的养老金制度和机制，即“一个统一”外，改革还应实现“五个同步”：机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立、养老保险制度改革与完善工资制度同步推进、待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

不过，由于这次改革具有根本性、制度性特点，而不是局部的政策调整，牵动面很大，涉及各方利益，因而政策的实施仍面临巨大挑战。比如，2014年11月，黑龙江发生多起教师罢课事件，虽与事业单位养老保险改革试点单兵突进所带来的不公平有关，但也反映了改革中矛盾的突出性和危害性，因此，如何贯彻落实养老金并轨还需进一步细化政策措施。

养老金并轨是贯彻党中央全面深化改革、全面推进依法治国的决策在社会保障领域的具体实践，是我国养老保险体系建设的一项重大突破，也是统筹城乡社会保障体系建设，建立更加公平、可持续的养老保险制度的关键环节。《决定》一经发布，立即引进社会各界的广泛讨论。双轨制的历史成因是什么？为什么现在推出养老金并轨？并轨后，机关事业单位的待遇是否会下降，有什么社会影响？养老金制度改革会遇到哪些阻力？如何全面贯彻落实养老金制度变革？本期监督沙龙以《决定》的发布为契机，对养老金并轨改革进行相关探讨。

养老保险破除“双轨制”

主持人：我国机关事业单位退休制度建于1955年，60年来，对保障退休人员基本生活、稳定干部队伍发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的发展，企业职工实行养老保险制度，而机关事业单位一直实行原来的退休制度，“双轨制”引发的矛盾愈益凸显，饱受诟病。您怎么看“双轨制”？养老金并轨意义何在？

叶青：养老“双轨制”，一是带有明显的不公平。执行的结果就是企业人员的养老金过低，而行政事业单位的养老金过高，成为不公平的一种表现与推力。二是社会保障制度不全面。没有实现社会保障的全覆盖。没有全覆盖就会有不公平的缝隙。因此，任何“双轨制”都有“浪费与短缺并存”这种痼疾，下一个改革重点是医疗保险，浪费可能是最大的。

在经济发展与财政增长的情况下，取消养老“双轨制”是必然的，也是2013年起进行的全面深化改革的必然选择。养老金并轨之后，意义重大，一是形成一个公平的社会保障的制度环境。任何不公平，首先都是制度上的不公平，制度公平之后还出现不公平，那就是在执行过程中形成的不公平了。二是有利于从制度上避免政府及其政府官员的各类待遇特殊化的问题。如果公务人员长期不涨工资，而社会上的退休金水平又在逐年提高，那么对公务员来说也不是一件好事。现在，大家普遍认识到，适当提高工资、提高退休金，有利于扩大消费，通过扩大消费，又可以拉动经济增长，近几年电商蓬蓬勃勃地发展起来，说明通过电商降低消费品成本与价格，是可以拉动消费的。三是把养老金的资金池做大做实。“新人”参与只会增加养老金的来源，而“老人”“中人”有过渡性的办法，不会侵蚀社会上原有的养老金。

张明：新中国建立后，出现的各类“双轨制”应当说主要是国有制和计划经济的产物。这是我国“二元社会”、“二元经济”和“二元结构”的主要表现和具体内容，企业养老保险和机关事业单位退休制度“双轨制”只是其中的部分内容，其他如地域的“城市”与“乡村”、行业的“工业”与“农业”、行业或城市中的“国有”与“非国有”、国有中的“企业”与“机关事业单位”等。当时作此区分，主要目的是在农业国的现实基础上实现我国现代工业的优化发展，事实表明这一目的无疑是实现了。但随着我国经济、社会体制向市场化转变，这种“二元社会”、“二元经济”和“二元结构”的“双轨制”的不适宜，造成矛盾与问题等愈渐突出明显，愈有必要与时俱进地予以改革。自改革以来，我国“二元结构”的各类“双轨制”已逐步并轨，“二元结构”状态已基本改善。在全国社会保障制度健全完善的条件下，“二元结构”的“双轨制”最后堡垒，或许就只剩下企业与机关事业单位养老制度了。因此，企业与机关事业单位养老金并轨的意义，也许就是解决我国“二元结构”和“双轨制”的最后问题。

唐云锋：养老“双轨制”是城乡二元社会体制下，计划经济时代产生的诸多不同属性的机关与企业等单位，及其单位养老的产物，但随着计划的转轨，原来在机关与事业单位及各种属性的企业，所形成的条条块块归属不一，起点不一导致养老金地区与部门间的千差万别。在计划经济时代，由于社会财富分配结果差距相对小，单位养老困难也相对较小，但随着市场经济的推行，社会中的“单位”利益差距与社会贫富分化的加快，养老 “双轨制”的结果，一方面效应差的诸多国企难以维持，同时在信息时代，信息相对公开的背景下也刺激社会尤其是诸多弱势群体的神经，使养老的困难问题不但表现为一个经济问题，更上升为一个社会正义与政治层面的问题。所以，从这个意义上来说，养老金并轨不但是社会经济发展的需要，更是社会转型甚至是政治文明发展的需要。

于洪：具体讲,双轨制的问题主要是在1997年企业职工建立城镇企业职工基本养老保险制度之后凸显出来的，因为机关事业单位没有纳入基本养老保险“统账结合”的模式，即统筹账户+个人账户，企业和职工个人按照20%和8%的比例进行缴纳。此次并轨意在解决这个问题。

王飞：养老金“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，同等学历，同等职称，同等职务，同等技能，同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，企业比政府机关和事业单位的养老金低两三倍。养老金并轨既是构建和谐社会、实现科学发展的现实需求，同时也是实现共同富裕、消弭社会隔阂的有效举措。

主持人：如背景材料所述，养老保险改革试点过程中，出现了教师罢课事件等问题。您认为事件产生的根源是什么？养老金并轨历程曲折，压力主要来自哪些方面？

叶青：出现教师罢课的事件，主要是由于当地财政困难，教师的福利待遇未能及时到位，或者说没有调节好财政分配的资金流。养老金并轨改革的压力来自于多个方面，一是来自于地方财政紧张的压力。原来的行政事业单位的退休工资的发放是在退休之后，现在的地方财政则要“两线作战”，一方面，现有的退休干部要继续发放退休工资，另一方面，又要开始为在职公务人员交养老保险，如果车改与“老改”同步进行，财政负担颇重。二是来自于公务员队伍。原来的退休工资制度不仅“旱涝保收”，而且退休收入水平也会与在职人员同步，有提高的空间。三是来自于社会上已经交了医疗保险的人群。现有的领取养老金的队伍十分庞大，而且每年养老金都在以10%左右的水平在提高，公务人员进入这个队伍，会不会侵蚀原来的养老金？大众普遍有这个担心。官方已经做了解释。四是广大农村的养老水平极低，把公务人员的医疗保险纳入，会不会造成更大的养老水平的巨大差距呢？这无疑是一个问题。

张明：2014年11月黑龙江多地教师对缴纳养老保险颇有异议，原因是国家层面的机关事业单位和企业养老保险并轨迟迟未推开，而黑龙江部分地区已先行先试近十年，并认为在本来待遇就不高的情况下，每月还要扣除养老保险这不公平。可见，该事件产生的根源就是企业与机关事业单位养老金并轨未统一实施问题。个人以为，国家层面的企业与机关事业单位养老金并轨迟迟未推行，其压力主要源自财政资金及其管理问题，一是公务员系列工资水平偏低，迄今为止的所有向国际惯例靠拢的改革中，唯独缺乏“公务员薪酬向国际惯例靠拢”的改革，要公务员缴纳社会保障费，必先要理顺公务员薪酬，这样就会增加不少财政支出；二是增加机关事业单位为其人员的社会保障缴费，将直接增加机关事业单位财政支出；三是如何解决现行体制下公务员系列分部门享有的较高 “软福利”问题，即如何在公务员系列工资增加后，通过体制建设剥除“潜规则”的部门利益带给公务员尤其是官员各种灰色收入，让公务员回归到收入主要靠工资的正常状态。

王飞：1994年颁布的《教师法》明确规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。实际上，教师的待遇问题一直没有得到根本解决。教师在工资待遇低的情况下还要缴纳养老保险，觉得利益受损。另一方面，黑龙江只有部分地区针对学校等事业单位推行养老保险制度改革，许多地方没有执行，而且这些地方老师交了十来年养老保险后，当地养老保险改革却迟迟未动，这势必令教师们感到不公平。教师的合法合理诉求，长期得不到解决，迫使老师采取停课等方式维护自己的基本权利。教师罢课事件警示我们：事业单位养老改革，要注意保护处于基层的教师等弱势群体的利益，不能因为他们缺少话语权，就牺牲他们的利益。另外，养老并轨的改革，不能一味让事业单边推进，作为政府机关，理当成为改革的先锋和表率。养老金并轨的阻力主要来自于：双轨养老金巨大差距如何填补；既得利益壁垒如何破除；双轨合一如何顺畅衔接等。

唐云锋：事件的细节本人没有关注过，但大体知道，教师罢课事件不单单是因为养老金问题，养老金只是其中因素之一，部门与行业的工资等收入差距问题应该是更大的诱因，说到底是社会收入分配中的公正性遭受质疑所引发的社会事件。养老金并轨的压力，跟其他社会改革一样，自然主要来自历史中形成的既得利益者的阻碍。

于洪：材料中所提到的教师罢课事件主要与事业单位工作人员的以下两个方面顾虑有关系：首先，担心事业单位先行改革，而机关并不同时推进，从而在改革过程中利益受损；其次，担心，因并轨造成退休时养老金待遇水平明显下降。但我们从马凯副总理的讲话中看到，在改革过程中，将保证机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，这就是对上述顾虑的一个回应。

透视养老金并轨

主持人：您怎么看待《决定》的发布？您认为养老金并轨最重要的内容是什么？对事业单位工作人员和企业职工有什么影响？

叶青：此次养老金“双轨制”的破除，可以说是“兵贵神速”，而且提前到从2014年10月1日起执行。这是少有的。也说明了成熟一件改革一件的总方针的正确性。说明了“酝酿——讨论——修改——实施”是一个必要的改革路径。

养老金并轨最为宝贵的内容，就是党政事业单位的养老保险制度与职工养老保险制度基本一致，还有几个十分重要的“同步”。不论什么改革，只要充分地做到以民为本，就可以得到人民的支持。符合社会的人民的整体利益的改革才是健康的。而公务人员又要时时刻刻把人民的利益放在心里。有的官员时时刻刻把自身的利益放在优先考虑的位置，就会有纠结于 “车补太少不出差”“养老金太低不开心”等问题。想一想社会上的中低收入者，公务人员应该学会知足常乐。养老金并轨，总体上对事业单位工作人员和企业职工影响不大。

张明：国务院《决定》的发布，对规范和理顺我国市场经济下公务员系列工资，缓解社会一直热炒的 “养老保障缺口”问题，以及完善我国社会保障制度等都有十分重要的实际价值。个人以为，从国家层面讲养老金并轨最重要的内容是：今后每年国家财政将为4500(在职3000、离退休1500)多万人的统筹账户支付至少4000亿元 (《21世纪经济报道》已作估计：按目前3000万职工，2013年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资51474元的20%算，单位每年缴纳的基本养老保险费和职业年金达4000多亿)，个人账户至少收缴数百亿甚至上千亿元，这两笔资金显然会成为我国社保基金的重要来源。因此，人们已开始关注其如何运作，人社部官方也已对此作出相应说明。从社会层面讲养老金并轨最重要的内容：一是将公务员系列工资纳入社会范围统筹考虑，有利促进社会公平；二是促进社会养老保障制度统一、公平、规范；三是促进公务员系列收入规范化管理，开启积弊深厚的部门利益“潜规则”的破冰改革。从个人角度讲，就是机关事业单位人员与企业职工有了趋于同工同酬、同缴费同待遇的公平养老条件。同时这也构成养老金并轨对机关事业单位人员和企业职工的影响，即机关事业单位人员因养老制度并轨引起的调整工资，是使两类在职人员的工资水平及其养老待遇差异更小还是更大。从网上已有相关信息看，工资水平差异总体趋于缩小，而养老待遇则基本趋同。

唐云锋：对细则内容没有系统关注，但整体上看来感觉还是个过度中的方案，能否有效实施还有待观察。要说并轨的最重要内容，简单点说，应该是社会分配的社会公平性。具体点说为两方面，一是纵向的代际间的公平，二是横向的行业与部门间公平。对事业单位与企业职工整体来说，整体上可能企业受益大点，但具体要看是什么性质与行业的企业，也要看具体什么年龄的层次情况，并轨结果的影响自然“因人而异”，不好简单作出结论。

于洪：此次并轨中最重要的内容有两个，一个是实行与企业职工统一的“统账结合”模式，单位和个人共同缴费。实际上，在一些经济发达省市，这种模式已经在实践中运行了，例如，上海，公务员和事业单位职员都是要进行缴费，当然，在待遇水平确定时存在差异。但全国的情况不尽相同，很多省市这两类人员工资单上是不会进行养老保险的扣除的。现在并轨的同时明确了机关事业单位的基本养老保险的制度模式。二是建立职业年金制度。这可以在一定程度上解决退休后待遇水平和替代率的问题。按照现行工资计费基础，实施该改革方案后，机关事业单位职员退休后可能会面临待遇水平的下降，针对这一问题，可以采取提高在职基本工资水平和建立补充养老保险，即职业年金的办法。这也是我们看到的最近政府出台包括公务员加薪在内的一系列相关配套改革的原因。当然，制度转轨过程还需要考虑不同人群的具体操作办法。

主持人：背景材料中提到，养老保险改革并不是简简单单地由 “双轨”并为单轨，而是一个循序渐进的过程。您如何理解这次改革“一个统一、五个同步”的基本思路？

叶青：任何触动利益重组的改革都是有难度的。所以，要有充分的思想准备。“一个统一、五个同步”，就是强调大的方向不能变，全国一致不能变，小的部分可以灵活。比如，分为“老人、中人、新人”，区别对待。这样可以降低改革的冲击力，减少改革的阻力。“统一、同步”还可以提高公平的层次，尽量消除原来制度中的一些不公平因素。比如，机关事业单位工作人员个人不缴费而享受较高水平的退休费，权利与义务不对应，成为近年来社会热议的焦点矛盾之一。改革后机关事业单位与企业实行相同的养老保险基本制度模式和政策，可以逐步化解同类人员待遇差距拉大的矛盾，更好地体现制度公平和规则公平。

张明：“一统一、五同步”的改革措施，表明此次机关事业单位养老保障制度改革，不仅是公务员系列系统的、整体的薪酬及其代际赡养制度建设，而且还是公务员系列纳入社会群体一并统筹考虑的社会代际赡养制度建设，其中包含着十分具体细致的社会关怀和缜密的民利思考与处理。如“一统一”指机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，都实行单位和个人缴费，以及与缴费相挂钩的养老待遇计发，从制度机制上解决了“双轨制”问题。“五同步”中机关与事业单位同步改革，实现了由财政承担薪酬的公务员系列的统筹优化实施，避免不必要的人为分割。职业年金与基本养老保险制度同步建立，表明公务员系列主辅养老保险制度体系一并健全完善，不遗留问题；同时通过职业年金的补充养老保险方式，解决基本养老保险和原公务员系列退休费间存在的待遇差。养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，按现有企业职工养老保险做法，实行机关事业单位养老保险，首先就涉及单位和个人缴费问题，因此，实施机关事业单位养老保险改革的前提，是解决现有公务员系列工资结构不太合理、工资水平较低等问题。待遇调整机制与计发办法同步改革，目的是确保改革后机关事业单位人员退休，就可以享受与企业基本养老保险制度一样的统一计发的待遇标准。改革在全国范围同步实施，表明顶层设计充分考虑养老保障是个人的利益问题，全国统一实施，有利实现全国范围内的公平、公正，避免以前出现过的类似问题。

唐云锋：这次改革作为一次并轨的尝试，是个过渡性的方案，整体上看，主要是考虑技术上的可行，为后续改革进一步推进做好技术铺垫，如账户与养老关系的地区间转续等，但离社会分配的公平性目标差距还相当的大，作为渐进性的改革，思路还不错，但实施效果如何还要受诸多因素制约。

于洪：一个统一前面已经讲过，五个同步：机关与事业单位同步改革，消除事业单位先行改革担心利益受损的顾虑；职业年金与基本养老保险制度同步建立、养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，避免出现养老金待遇水平大幅降低的情况；待遇调整机制与计发办法同步改革，实行待遇水平与经济发展、在职职工工资水平相适应的动态调整，将其科学化、常态化；改革在全国范围同步实施，避免出现不同地区在具体方案实施时从自身利益出发造成利益分配不公的情况。

主持人：“五个同步”反映出养老金制度改革并不是孤立的，与之相配套的还有退休制度改革、工资制度改革等。延迟退休是并轨后的必然选择吗？工资制度的改革走向是什么？谈谈您的见解。

叶青：工资制度改革是一个配套性措施，但是，延迟退休不是目前可以考虑的问题。工资制度改革的方向，应该是提高基本工资，降低津补贴的比重。基本工资反映基本的工作能力与工作强度。公务员收入分配体系中存在的缺陷，主要是各地区建立大量名目各异的津贴补贴造成的。正如全国人大常委会专题调研组《关于公务员法实施情况的调研报告》所指出的，目前基本工资占公务员收入比重仅为三分之一左右，津贴补贴占比过大，而津贴补贴标准取决于地方财政状况。这是各地公务员收入悬殊的根本原因。

张明：十分欣赏沙龙主持人的专业敏锐力，提出机关事业单位养老保险改革与延迟退休的关联性问题。因为，养老保险制度核心就是人类代际赡养筹资问题。机关事业单位养老保险改革与延迟退休，是机关事业单位人员代际赡养筹资问题的两个方面。一是机关事业单位实施养老保险制度，实质上是国家财政通过机关事业单位人员养老渠道，向国家养老金统筹账户注入资金，同时3000多万机关事业单位在职人员也向国家养老金个人账户缴入个人部分。二是延迟退休显然是既增加养老保险缴费年限，又减少个人养老待遇计发年限，这对解决国家养老金账户缺口非常有效。不过，退休年限是人类发展历程中随科学技术发展、生活水平和健康提高、寿命延长的变数，延迟退休或许是未来人类发展的大趋势，但目前世界上并无国家完全因解决养老金账户缺口而实施延迟退休。个人以为，我国机关事业单位工资问题，或许是改革以来唯一未提出“市场化改革”或“向国际惯例靠拢”的政府领域问题。因此，可以认为我国机关事业单位工资制度改革走向，就是适应我国市场经济发展，在国情基础上借鉴参照成熟市场经济国家做法，使机关事业单位工资逐步合理归位，同时逐步取消、杜绝部门“潜规则”带来的“软福利”。但实际中本问题在我国政务领域一直比较敏感和讳莫如深，也是我国政务改革的深水区，现实究竟如何发展只能拭目以待。

唐云锋：是的，养老金改革只是社会分配朝公平性目标推进的一个举措，这是个系统工程，而工资与退休制度是主要内容，鉴于当前社会的老龄化趋势，延迟退休可能也是个趋势，但是不是必然选择可能还要看社会经济的发展情况与政府财政状况与可持续性。工资制度的改革走向当然是朝向社会分配公正，但也要具体看，工资的并轨主要应该体现在机关与事业单位及其国企，也就是说工资制度的公平性主要表现为追求社会分配中，不应该简单包括收入的市场分配部分。

于洪：中国目前的法定退休年龄偏低，今后延迟退休这一改革方向已经明确了，只是在等待适当的时机和更加科学合理的操作方案。这个和并轨本身并没有太大的关系。是和人口老龄化的大背景相关联的。工资制度机关和事业单位的前面谈到了，企业的应该还是会由市场机制来决定。

主持人：养老金并轨后，机关事业单位需要像企业一样，为其工作人员缴纳养老保险等费用。《决定》规定，建立健全基本养老保险基金省级统筹；暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。您认为这种做法对中央和地方财政将会产生何种影响？

叶青：再经过15年的努力，养老金才能够正式并轨。到那个时候，财政负担才会真正减轻。即使完全并轨之后，也是统一与相对独立的结合。《决定》提出，建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资增长和物价变动等情况，统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金调整，逐步建立兼顾各类人员的养老保险待遇正常调整机制，分享经济社会发展成果，保障退休人员基本生活。另外，机关事业单位基本养老保险基金又单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。基金实行严格的预算管理，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。依法加强基金监管，确保基金安全。这既有利于明确各级财政的责任，又可以保证资金的安全。

张明：提出本问题仍然是沙龙主持人的专业敏锐高度的体现。机关事业单位养老保险基金按现行制度实施省级统筹或省级调剂，会造成中央在各省的机关事业单位人员的养老保险缴费，缴入地方财政专户，造成各地的中央机关事业单位养老保险基金，划归相关省级地方财政管理的格局。这样地方财政的支出责任、支出比重可能会更大。《决定》规定基金实行严格预算管理，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，这样自然会加大地方财政的监管职责和工作量。另外值得注意的是，中央在各省的机关事业单位人员统筹账户和个人账户的养老保险缴费，分别按单位工资总额和个人缴费工资计缴，而退休养老金月标准则是以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数计发，如果缴费与待遇计发存在差异，就会出现中央补贴地方或地方补贴中央的问题。个人经验判断，国情条件下本制度实施结果，大约主要会逐渐形成中央财政补贴地方财政的发展趋势。

唐云锋：一般说来，机关事业单位省级统筹，各级地方政府财政一边负担“老人”的退休金，一边给“中人”和“新人”缴费，自然会加大了地方财政压力。但具体于机关的养老金这块，各地缴纳情况不一致，有些原来就缴纳，有些没有，如果把这块统一由中央财政承担，则中央财政压力也相应增加。

于洪：这种并轨实际上从资金收支角度来讲对财政的影响不是很大，因为公务员本身就是由财政来进行负担的，由公共财政支出进行支付，这也是国际上同行的做法。目前以企业职工为主体的基本养老保险也是要求进行省级统筹，下一步还要实现全国统筹。并轨之后，机关事业单位的统筹级次也是这样的。这是显示出中央财政在这一方面事权上移的改革方向。

养老金并轨改革须步步为营

主持人：近期，中国社科院世界社保研究中心发布了 《中国养老金发展报告2014》，报告的主题是“向名义账户制转型”。名义账户制是将缴费确定型的待遇发放机制与现收现付的筹资机制巧妙结合起来的制度创新。如何理解名义账户？对于当前热议的个人账户空转问题您怎么看？在这种机制下如何保障养老金支付的安全？相关部门应发挥什么作用？

叶青：根据社保研究中心的研究，名义账户制的主要特征是用生物收益率（工资增长率与人口增长率之和）作为个人账户的记账利率，就等于将经济增长和社会发展的成果记录到个人账户中，参保人在退休后可以分享到这些成果，利率非常诱人，这是名义账户制的激励性所在。这个制度的财务可持续性要好于一般的现收现付，因为它需要将个人预期余命、社会平均预期寿命、人口结构变化、长期工资增长率等因素考虑进来。

个人养老金账户“空转”从本质上就是个伪问题。社会养老金统筹体制本质上是代际间转移支付，养老金花的并不是自己的钱，而是在岗的养退休的，这一代人养上一代人，几十年后等我们退休了，又是那时候的在岗职工替我们出养老金。养老金账户的结余还在不断增加，所以目前以及未来十几年根本就不会出现养老金赤字问题。相对于通过投资运营实现养老金的保值增值，坐实账户、保证流动性和不发生支付危机显得更为重要。也就是说，养老金不仅存在着贬值的问题，还存在着账户不实、流动性不足、有支付危机的风险。支付危机比较容易理解，既然存在较大缺口，就不可能没有支付危机。而所谓账户不实，主要是指个人账户被“集体”侵占，社会统筹账户“亏欠”了个人账户太多的资金。数据显示，截至2012年，“空账”数额已达2.6万亿。

对养老金安全所面临的问题，必采取强有力的措施加以解决。一是必须加大全国统一力度，加快全国统一步伐，才能将养老金碎片化问题解决好，避免因为养老金管理过于分散而影响其功能作用的发挥；二是要加大养老金征收力度，尤其要加大清理力度，做强社会统筹账户，坐实个人账户；三是加大养老金投资力度，从政策和制度层面给养老金投资更多通道、更多宽松环境，而不要过于机械和教条；四是加大养老金发放的检查力度，杜绝养老金发放环节的漏洞。

张明：按照国际现有做法，名义账户就是无实际资金的缴费记账账户，即账户计入缴费及收益作为未来待遇发放依据。中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2014——向名义账户制转型》，以及所述“个人账户空转”现实问题，第一财经日报及网媒已有报道评述。国务院副总理马凯对我国养老金收支总体状况描述为，从当期看基本养老保险收支运行总体平稳，基金收大于支尚有结余。值得注意的有两个问题：一是地区不平衡，有的省份结余得多，有的省份结余得少，要靠中央财政转移支付补贴之后才能够维持支付；二是最近几年基金收入增长的速度慢于支出增长的速度。而社科院研究报告披露的养老金账户结构及运作状况是，未来可能产生养老金缺口的原因来自两部分，一是待遇确定型现收现付制的社会统筹账户，隐形债务在转制时未被支付；二是应专款专用的缴费确定性的个人账户基金被挪用形成空账。可见，个人账户空转是现行总体平稳下的结构问题。该问题之所以被热炒原因在于“做实个人账户”的制度及实践，报道说辽宁试点困境，促使楼继伟从关注积累制的智利模式，转向以瑞典为代表的名义账户制；楼部长表示做实个人账户已无法持续，名义个人账户是下一步完善养老保险个人账户可选择模式，楼部长以学者身份“力挺”名义账户制，更是加重了名义账户制在养老保险顶层设计中的权重等。其实20多年前西欧国家的高福利养老就已被披露难以为继(国内《参考消息》曾刊载)，当时就明确指出幸福养老应采用社会保障、商业保险、个人储蓄多种方式，以分别满足退休后的基本生活、治病健康、保健养身、旅游娱乐等多层次需求。现有历史表明，人类社会从贫穷向温饱、富裕舒适幸福发展，人口生育率呈下降规律。因此，发达国家普遍都存在代际赡养差异或缺口。从这点看，无论实际个人账户制还是名义个人账户制，都不能保障高待遇养老金的可持续发展。在现有统账结合的养老筹资制度下，需要涉及养老金监管的人社、财政、人大等相关部门协同发挥作用，才能保障养老金支付安全。如人社加强养老参保人数、待遇人数、保费缴纳、待遇计发等真实性审查及其标准核实，避免参保遗漏、虚报、冒领等；财政部门严格社保基金预算编制管理，加强社保基金专户控制，确保专款专用，严格养老基金收存付执行流程监管等；人大组织专委会依法实行社保基金预算严格审查批准，监督养老基金预算执行，严格养老金决算审批等。

唐云锋：名义账户理解主要从两方面看，从融资的方式来看,“名义账户”制是建立在现收现付制的基础之上，即社会缴费直接用于支付当前的退休者，建立的个人账户只是“名义上”和“模拟的”，不是真正意义上即“资本化”的积累制，可以说事实上是“非积累制”。这种“名义账户”制的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式，而不需实际存入缴费。从养老金给付的条件和规则来看，虽然个人账户中的资产是“名义”性质的，但在退休时却变得具有真正的实际意义，成为记发标准的根本原则。就是说，在领取养老金的时候个人账户中的“名义资产”即刻便被年金化了。

个人账户“空账”是由于1951年颁布的《劳动保险条例》与1998年建立的“社会统筹+个人账户”相结合的制度转轨的历史原因造成的。这种现象应该由国家来买单，如智利的养老金制度转轨造成的空账就是通过政府发行债券来实现的。我国空账总额估计在6万亿元左右，而“名义账户”制从本质上讲提供了一个事实上不必对其个人账户“做实”的“模拟运行”模式。

一般来说，养老金给付的标准主要取决于个人账户缴费的积累、“名义资产”的投资增值、“名义资产”转成退休年金的计算公式、退休给付指数化的公式等。任何一个人都可以根据自己的缴费比例等相关公式计算出自己某个时段或到某个年龄段的账户余额，“名义账户”制度基本可以解决给付过程中出现的种种“失控”行为。“精算型”的给付对给付总额具有明显的财政约束作用，诸如“提前退休”等类似道德风险的欺诈行为也可以得到有效控制。由于全部缴费在理论上可以100%进入中央专有账户用于社会统筹，所以中央养老基金的统一管理与运作根除了地方对基金进行“挤占挪用”等各种违规行为的潜在可能性。

人力资源与社会保障部确定缴费比例，以及个人缴费的连续记录；财政部负责养老金收支预算与财政拨款；全国社保基金理事会负责养老金的调剂与养老金累计结余的投资 （名义账户制下的投资压力不大）；基金管理公司负责受托养老金在资本市场的投资，以达到保值增值。

主持人：您认为养老金并轨改革还可能面临哪些挑战？有何对策建议？谈谈您的观点。

叶青：养老金双轨制还有若干问题需要进一步明确和解决，比如个人账户基金保值增值问题、转轨成本的核算与分解、政府财政责任的明确、职业年金制度的细化、管理服务的优化，待遇差距的缩小，等等。如果把这些问题串联起来，那就是“筹钱、管钱、发钱”的问题。“筹钱”是基础，机关事业单位人员的养老保险虽然以政府责任为主，但不要过度依赖于财政支出，应该采取多元化的筹资方式，拓展筹资渠道，比如可以通过财政预算、国有企业利润转移、专项彩票收益、发行认可债券等多渠道加以解决。还可以专门开辟社会保障税这一税种。“筹钱”还涉及个人责任问题，坚持政府为主、责任共担是本次改革的重要原则。 “管钱”是手段，如何把“钱”管好，让“钱”生“钱”，而不是越来越缩水，是一门艺术。“发钱”是目的，需要综合考虑各类因素。一是要考虑纵向水平的比较，确保待遇水平真正不降低，实现机关事业单位内部的公平分配。二是要考虑横向水平的比较，即不同职业人群之间的待遇水平。尽管制度改革的直接目标不是降低机关事业单位人员的养老金水平，但是，缩小不同人群之间的待遇差距，实现横向公平，是整个养老保险制度和收入分配制度的重要目标。三是要考虑经济和财政承受能力。

唐云锋：至于说改革面临的挑战，由于改革的本质就是利益格局的重构，这个决定了养老金并轨改革跟其他任何改革一样，首要的是来自既得利益的阻碍，因此如何构建一个各方相对能接受的方案就很关键，从人性的基本诉求角度来看，尽量对原来利益受损方逐步通过做加法方法解决自然相对可行。其次是经济与社会发展能否持续健康发展，经济的发展状况直接决定了政府财政能力，这个永远是基础，因此在技术保障的基础上，尽量低水平逐步渐进性提高才相对稳健；而社会关系和谐与稳定当然更是任何改革推进的基本社会条件，这就要求其他配套社会改革措施能够同时有序进行。

养老保险制度的最终目标直接点说，就是尽量保证社会所有个体老有所养，有基本的经济来源；间接点说则是通过养老保险等社会收入分配的制度构建来实现社会公平，并进一步促进社会和谐与稳定。

王飞：每一项改革都是利益的调整。触及利益比触及灵魂还难。养老体制的多轨运行有历史原因,“并轨”难度较大。不过,养老改革关系社会公平,再难也得往前推。这不仅需要勇气和智慧，还需要耐心与妥协。与此同时，要始终坚持用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾，这样才能寻求最大公约数，凝聚社会共识，共同致力于改革的目标。

于洪：养老金并轨改革面临的挑战主要有三个方面：一是不同年龄人群在改革前后待遇水平的变化。这类似于企业职工基本养老保险制度改革时出现的 “老人”、“中人”、“新人”的问题，改革前后参加工作及退休与否会出现待遇计发时的较大差异，因此要合理设计过渡的办法，以保持待遇水平不出现较大的波动。二是职业年金能否发挥作用。这为我国养老保险制度的补充养老保险发展提供了一个机会，具体是否能取得效果要看实际替代率水平的高低。三是不同地区能否统一。特别是对于财政收入较低的经济不发达地区，能否保证机关事业单位人员在在并轨之后工资收入及养老金待遇水平不出现较大差异。这一过程中出现的转轨成本能否有效地消化和解决，可能一定程度上还要取决于中央财政的支持。

张明：国情条件下养老金并轨在解决了公务员系列内部新老待遇差异，以及与企业职工待遇差异后，还可能会面临统筹级次与范围的挑战，因为学界对全国统筹养老或社会保障早有说叨，而顶层设计对此并不明朗。其实全国统筹根本上是缴费与待遇标准、基金收支调剂等的集中统一，并轨改革使原有完全按省级划分的养老制度至少有了各省公务员系列缴费标准的统一，以及相应基金的统一调剂，可为全国统筹积累经验、提供试点条件等。根据我国人多地广的国情，基本规则、制度的统一，具体仍可仿照“分级管理”方式实施。养老保险制度的最终目标是什么？可能人人都能回答是“养老”。但这种回答是笼统概括、缺乏业务水准和技术含量的。因为，养老就是赡养老人的生活，而现有制度界定的老人与非老人的生活通常无更大区别，现制度界定的老人生活也丰富多彩，所谓“最美不过夕阳红”。老人的多层次生活，也是通过社会、政府、市场、个人等多种渠道保障的，并非社会或政府全部担待。不仅1880年代德国俾斯麦政府创立养老保险制度是这样，就是当今发达国家也完全这样。当然国富民富养老亦富，只要是人都应生活得有尊严、体面、幸福安康，但一个国家、一个社会绝不会因养老陷入发展困境。从这点讲，养老保险制度的最终目标仍然脱离不了实现社会可持续发展这一主题。