新常态下县级政府采购路径分析与选择

●王兴念 丁贵明 殷必胜

新常态下县级政府采购路径分析与选择

●王兴念 丁贵明 殷必胜

政府采购连通行政和市场两大领域，体现着政府和市场最直接的关系。正因如此，一直以来政府采购都备受关注。如何深入落实国家积极财政政策，发掘新常态下县级政府采购的实现路径，以更好地服务改革、深化改革、促进发展，是当前县级政府采购部门面临的首要任务。

一、当前县级政府采购实施中存在的困难和问题分析

一直以来，县级政府采购受地域限制，再加上经济基础不牢，市场发育不全，评审专家、中介机构缺乏等原因，采购范围狭窄，项目品种单一，总体规模小、批量少，难以形成规模效应，降低了政府采购的质量与效率，阻碍了政府采购工作的深入开展。产生问题的原因既有主观方面，也有客观方面。从目前新形势分析，主要表现在以下几个方面：

（一）存在认知误区，观念滞后

一些单位和个人对政府采购工作的概念、制度框架、作用和意义不甚了解，对政府采购的重要性和必要性认识不足，在认知上不同程度存在“三个误区”：一是认为资金是自己的，买什么、在哪里买应当自己说了算，存在自主心态。二是认为政府采购法定程序繁多，管制太严，存有抵制心理。三是认为集中采购就是越俎代庖，集中揽权，存有规避思想。具体表现为对政府采购不理解、不支持、不配合，有的还故意刁难，甚至 “先斩后奏”，给政府采购工作带来了阻力。

（二）法制不完善，政策不配套

《政府采购法》虽已颁布十多年，但法的规定只是框架和原则性的，以《政府采购法》为基本法的完整法律法规体系尚未建立，政府采购无论是在结果评价还是活动规范上，都未能达到预期目标。尤其是县级政府采购多是靠红头文件、甚至上级意图来处理业务，采购不依法，随意性大，导致采购质量不高、效率低下，在采购中还存在“豪华采购”、“高价采购”等违规现象，引起社会对政府采购制度的质疑。

（三）采购预算流于形式，执行缺乏计划性

按照政府采购法的要求，必须先预算后采购。而实际工作中，有些部门和单位年初没有制定较为完整的年度采购预算和计划，中途又随机再追加项目，造成政府采购的盲目性和无序性，迟滞了政府采购的全年规划。不按预算执行，计划性不强，不便于降低成本、提高效率，导致了县级采购混乱。

（四）采购范围小，无规模效应

一直以来，县级政府采购仅涉及到货物、服务两大领域，而且货物类的采购基本集中在计算机、空调、小汽车等项目上，服务类的采购项目主要是公务用车的定点加油、维修和保险等项目，而比较敏感的重点工程及劳务类采购尚未全部纳入政府集中采购，尤其是一些关系到农民切身利益的农、林、畜、牧、水等方面的专项采购更是难以实行。采购品种单一，采购范围窄，采购规模小，难以发挥政府采购的整体优势，采购绩效不高。

（五）新制度实施带来新风险

《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）自3月1日正式实施，新制度在不同程度上对现行管理制度与规定进行了修改，在交接执行中，新旧两种管理模式难免会出现一些冲突，这将增加采购协调上的难度与阻力。同时，在新常态下，由于政府采购市场发生了重大变化，供求关系发生根本性改变，政府采购承担的工作量与工作压力将大大增加，政府采购潜在和可控的风险将不断凸现，这严峻考验着政府采购的监管能力和从业人员的业务能力。

（六）办公条件差，人力不够，经费短缺，适应新发展的动力不足

政府采购已进入 “传统政府采购+政府购买服务+政府与社会资本合作（PPP）”时期，这对县级政府采购提出了更多的新任务、新要求。而县级采购硬件不足、软件落后、人员配备少、专业培训少、经费短缺等，无法胜任大型复杂项目的政府采购工作，难以适应采购的新发展趋势。

二、当前县级政府采购形势分析

《条例》的出台实施表明,政府采购的相关法律法规正在逐步完善，采购行为正在逐步规范。这标志着当前政府采购正在朝健康、有序、高效的发展方向稳步推进。作为县级政府采购，如何紧跟形势，与时俱进？笔者认为，要重点把握好“五大趋势”。

（一）加快《政府采购法实施条例》的学习宣传培训实施工作

《条例》将政府采购法的原则规定进一步细化明确、充实完善，规范了操作层面的规则细则，从制度上推进了政府采购的规范化、法制化进程，必将推动政府采购在制度立法与实践执行上迎来新一轮的大发展。县级政府采购要以《条例》实施为契机，认真组织宣传学习与培训，加快加紧实施，积极构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的采购机制。

（二）政府性支出虽收紧，但政府采购力度将加大

中国新一届政府明确提出“约法三章”，要求大力缩减行政开支，对行政及事业管理方面的楼馆、人员和“三公”做出只减不增的硬性规定。可以预期，行政和事业管理性开支将大幅削减，这会导致纯行政性采购资金的总体规模减小。但政府采购的力度还会增强，采购范围还会继续扩大，采购项目、品种的数量将会增加，尤其是用于工程、科研、农业、社保和服务等方面的支出，会不断纳入采购目录，力求“应采尽采”，政府采购工作量将大大增加。

（三）绿色采购将成为采购时尚，采购难度将不断加大

在加大采购力度、扩大采购数量的同时，提升采购质量与效率将被提到更高的地位，以尽量少的钱购买节能、环保、低碳的绿色产品和科技含量高的优质产品将成为采购主流，这就要求采购人员不断更新知识、拓宽领域，采购难度将随之增加。

（四）质量、效率、效益、服务与法制观念不断增强

政府采购质量是其生命所在，提高资金效益是实施政府采购制度改革的重要目标之一，拓展服务领域是政府采购的内在要求，使用法律和经济双重手段是今后政府采购的主要方式方法。保障质量，提升效率、效益与服务水平，增强法制意识，将会得到社会的认同。

（五）依法采购、阳光采购将成为采购主题，源头治腐任务更紧迫

中央新一届领导人特别重视党和政府的廉政建设，提出加快建设廉洁政府。政府采购作为反腐倡廉的一剂良方，是源头治腐的重要屏障，所以依法采购、“阳光采购”只能加强，不能削弱，这就要求政府采购机制更加健全和完善，程序更加清晰和规范，管理更加精细和民主。

三、新常态下县级政府采购的路径选择

针对县级政府采购中存在的问题，要深度把握政府采购的“五大趋势”。笔者认为，当前县级采购要克难奋进，主动作为，积极围绕“五大重点”，确保实现“依法采购、规范采购、高效采购、阳光采购、廉洁采购”五大目标。

（一）要以主动适应依法治国新常态为重点，以法治思维和方式破解采购难题，实现依法采购

依法治国是推进国家治理体系和治理能力的重要依托和必然要求，也是全面深化财税体制改革的根本保障。政府采购制度必须适应改革要求，主动将依法采购置于依法治国大局中去定位、谋划和推动，更多地运用法律法规手段，转变管理方式，进一步从法律上约束政府采购行为，营造法治的采购环境。

（二）要以建立健全政府采购运行机制为重点，对政府采购制度进行必要的梳理和重构，实现规范采购

要着力规范制度建设，不断优化县级政府采购运行机制。一是管理要制度化。进一步健全政采规章制度体系，增进及时性、针对性、有效性，做到用制度管人管事。二是程序要规范化。重点规范采购的适用范围、具体步骤，并制定具体的采购标准，确保政府采购全程透明、程序规范。三是文书要标准化。重点规范招投标、评标文件等文书的标准样本，规范操作行为。四是激励要机制化。实行政府采购人员激励机制，激发其工作的积极性、主动性。

（三）要以推进政府购买服务、PPP项目模式等业务发展为重点，拓宽服务领域，提高治理能力，实现高效采购

牢固树立“政府采购管理就是服务”的治理理念，转变过去倚重行政管理的思维方式，变“管”字当头为“服务”优先，充分借力信息技术手段，拓展服务内容，规范服务标准。一是加强对《条例》的宣传学习，争取社会各界的理解与支持，提高认知水平。二是积极推进政府购买服务改革。健全政府购买服务管理机制，完善购买服务的目录范围、招投标运作、绩效评价、信息公开等，将适合市场化方式提供的公共服务事项，实行PPP融资模式，主动做好采购招标服务工作，推动公共服务主体多样化、政府采购主体多元化。三是要加强队伍建设。要认真执行中央“八项规定”，转变工作作风，着力提升能力素质，改善办公条件，努力打造一支敢于担当、敬业奉献、服务优质、廉洁高效的采购队伍。

(四)以信息化和标准化建设为重点，打造公开平台，推行“七公开三分离”机制，实现“阳光采购”

一是加强软硬件建设，构筑好政府采购信息网、内部管理网、电子商务交易三大平台，实现政府采购的电子化，改进工作手段，提高工作效率。二是按照政务公开要求，继续强力推进采购责任人、政策法规、采购程序、采购结果、采购纪律、服务承诺、采购信息“七公开”与采购、验收、付款“三分离”运作制度，促进政府采购全程公开，实现政府采购“阳光交易”。三是探索建立政府采购结果评价制度。以绩效目标为导向，对政府采购从预算编制到资金支付全过程进行综合、客观的绩效考评，并将绩效评价结果作为预算资金安排、调整的重要依据加以运用，提高采购质量与效益。

(五)以加强预算执行管理和监督检查为重点，强化采购监督，完善监督体系，实现廉洁采购

一是规范政府采购预算管理。实行全口径预算管理，将使用预算管理资金的采购项目全面纳入政府采购范围，做到“应采尽采”。审核政府采购预算安排及计划审批，科学地界定采购资金的规模和范围，做到“先预算后采购，无预算不采购”。二是要强化监督检查工作。实行事前、事中、事后相结合的监督办法，建立常态化的监督检查机制，突出对采购项目的立项、招标、采购、资金拨付等环节的全程监控，约束采购行为。三是要建立违法责任追究机制，坚决查处和纠正各种违反政府采购法律法规的行为，建立责任追究终身问责机制。四是开辟社会监督渠道，如公布投诉、举报电话等，发挥媒体和社会公众的监督作用，提升政府采购的公信力。■

（作者单位：湖北省云梦县财政局）