环保执法亟需利器

文 // 本刊记者 陈向国

新环保法实施半年了。在被称为最严厉的新环保法的支持下，各级地方政府和环保部门对环境违法行为进行了有效地打击，取得了不错的成效。但实践证明，环保执法需要更加强大、无法抵抗的力量，需要新环保法具有可以对任何违法者产生无法抵抗的震慑力，使之束手就擒。否则，就难以解决环保执法软和难的老大难问题。下面以目前舆论纷纷的陕西咸阳环保局天价罚单事件、基层环保执法之难以及严重环境违法入刑难3个层面说明环保执法需要更加强大力量的必要性和紧迫性。

一张令人欢喜鼓舞又让人无耐的天价罚单

自今年年初至今，陕西咸阳环保局对辖区内的违法企业——陕西煤化能源公司（下称陕化能源）依据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，开出了合计1580万元的新环保法实施以来最大的一笔环保罚单。这1580万元的罚单是这样开出的：1月6日，咸阳市环保局对陕化能源开出了20万元的行政处罚罚单，可这家总投资达54亿元的陕西省煤化能源有限公司，并不缴纳罚款，也不执行环保局“停产整治”的决定。4月15日，咸阳市环保局启动新环保法中的按日计罚程序，向陕西能源下达了1月8日至2月13日为期37天按日连续计罚的740万元罚款。5月6日，根据3月27日现场核查情况，再次向该企业下达了2月14日至3月27日为期42天按日连续计罚的840万元罚款，二者合计罚款1580万元。

这样的一张罚单本来是让人欢欣鼓舞的，但这只是此次罚单事件的过去时：罚单开出后，执行却陷入僵局。对此，咸阳市环保局表示，如果该企业3个月内未缴纳罚款，就将向人民法院申请强制执行。为了打破这种僵局，国家环保部西北环境保护督查中心、陕西省环保厅、咸阳市政府、长武县政府相继出面协调。但多方协调并没有使陕化能源对自己的违法行为负起责任，相反，陕化能源于6月10日，对外发出“严正法律声明”称：“已依法提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销按日处罚的决定。”——陕化能源已经将咸阳环保局诉上法庭，要求法院支持其撤销咸阳环保局对其进行“日处罚”的诉求，理由是“行政行为证据不足、适用法律错误、违反法定程序、滥用职权、行为明显不当”。据悉，秦都区人民法院已经正式受理了这一诉讼。

1580万元的环保罚单刚刚摆在企业面前，环保部门刚刚挺起腰杆，却遭遇陕化能源的“倒打一耙”，处罚违法企业不成反成被告，这岂不让环保部门无比无耐？据报道，在咸阳环保局决定在新环保法支持下，对陕化能源这个多年违法生产并长期污染的企业严惩不贷时，一位领导拍了拍桌子大声说“这是最好的一次普法教育，要让所有企业、基层政府和老百姓看到，长出‘牙齿’的新环保法是如何咬下去的。”如今，咬是咬下去了，是咬断违法企业的违法行为还是锛掉了环保部门的牙，只能拭目以待。

基层环保执法亟需无坚不摧的利器

陕化能源长期违法却得不到有效制裁的案例绝不独此一家。6月10日，新华网刊发了一篇题为《“命不好、干环保”？——基层环保执法人员自述“苦辣酸甜”》的报道。报道揭示了在新环保法下基层环保工作者在执法中的酸甜苦辣。

苦：执法靠“奇袭”，取证要“伪装”。在基层环保执法人员的日常工作中，与偷排污染环境的违法分子斗法的情形比比皆是。为了应对违法分子越来越隐秘的“猫鼠游戏”，执法人员常常不分昼夜，经常“奇袭”。多年从事环保执法的河北邢台市环保局一名工作人员说，在执法过程中经常需要爬高、下井等高难度动作。在一个冬日的凌晨，他们突击检查某企业烟囱排放情况，地面小组控制现场，他作为取证小组成员迅速爬到几十米高的地方测量，“冬天穿大衣行动不便，我就只穿着毛衣爬上去，抱着烟囱在上面呆了一个多小时，下来彻底冻僵了。”邢台市环境监察支队一名干部介绍说，为了防止被查企业通风报信，环保执法人员常常采取暗查、突击检查的办法，“有一次为了不惊动企业，我们的执法人员需要隐蔽身份，但怎么隐蔽？想来想去，最后自己花钱搭上送料人的车，进入工厂调查取证”。

辣：执法常遭抗拒。名义是“执法队伍”，但在执法检查中，由于缺乏统一执法服装，使被检查单位企业难辨真伪，既影响执法规范性、严肃性，对违法企业缺乏威慑力，也增加了执法过程中的不安全性。天津市环境监察总队副总队长张祥告诉记者，“有一次在突击检查一座倒卖进口废塑料堆场时，那里的负责人直接上来撕扯执法人员的衣服，说我们都穿便装一定是来捣乱的。”他介绍说，由于环保执法不在认定的执法序列，这种情况发生后，公安机关都不好立案，只能按民事纠纷处理，“企业不给我们环保人员开门是常有的事”。

酸：追责变成被追责，人身安全受威胁。“有时候发现了问题，我们也不能马上让上级环保部门知道，如果上级自己发现了，我们肯定要被问责。”河北某市一名环保工作人员说，之所以这样，是因为新环保法强调了地方政府对环保的责任，并强化了追责制度，但追责在实际操作中，往往是上级环保部门约谈下级地方政府，而地方政府就要把责任压到当地环保部门头上，“导致大部分时候，我们只能替地方领导担着责任，从追责变成了被追责”。邢台市环境监察支队一位干部说，现在企业偷排的手段越来越高明，比如有的企业将排放槽渠分层设置，最上面是一层达标废水，而下面则是未处理废水，还有的企业将渗坑建在厂房内部，极难发现，然而一旦“东窗事发”，当地环保部门肯定要被追责。

基层环保执法者的甜在于与违法者斗智斗勇而获胜，在于在群众支持下将违法者拿下。这在另一方面说明，新的环保法需要给基层执法者更强大的力量。

严重环境违法入刑依然难

6月19日，新华网刊发题为《“环保警察”执法难:好不容易抓了人,怎么又放了?》的报道揭示了环境违法案件入刑难的现状。

案件移送难：1起案件2次开庭至今难判。由于环境污染犯罪是一个新生事物，环保部门在执法的规范性方面还不足，尤其在调查取证能力上与公检法部门要求相比还有较大差距。一些基层环保执法人员表示，目前环保部门就算抓了违法人员，要实施刑事案件移送及行政拘留，还没那么容易。北京市环境监察总队副总队长赵志威讲了近期对一个企业偷倒污泥进行取证的案子。“我们派了3辆车、10多人晚上蹲守，拉污泥的车辆出厂后，因为跟踪不专业，我们很快被对方发现。结果对方车辆绕行环路、几度出入收费站摆脱追踪，跟我们兜了几乎一晚上圈子，最后我们无功而返。”

一些环境监察人员表示，虽然环保与公安部门有行政和刑事的移交机制，但达到“移交”条件比较难。据悉，2014年北京市环保局移交的环境刑事案件只有1起，已经开庭2次，但由于缺乏证据一直判不了。

物证鉴定难：出不起鉴定费，只好抓了又放，日后再抓。实际操作中，污染物鉴定程序多、时间长，往往监测报告还没做出，侦查期限已经截止。河北省沙河市公安环保执法大队大队长陈明慧说：“县里只能做一些常见的污染物鉴定，复杂的必须到省里做，有的一个月都出不来。按规定，刑事拘留一般3到7天，只有多次作案、结伙作案等可延长30天。时间到了，我们只能放人，等证据确定后再网上追逃。”在遇到环保监测部门没有能力鉴定物证的情况，还需委托司法鉴定机构来鉴定。但这类机构非常少，鉴定费用则更高。河北省公安部门侦办一起化工厂污染环境案，对2亩土地进行环境污染损害评估，费用高达50多万元。一名地方环保官员说：“出不起鉴定费用，不少案件只能挂着。”据其介绍，该地级市环保案件移送起诉率只有30%，不少犯罪嫌疑人因没有证据逍遥法外。

法律适用难：弹性太大，判3年还是3个月？即使是顺利移送、完成了取证，对环保违法行为到底该怎么判决，也不是件容易事。据报道，目前环境刑事诉讼适用的法律主要有“两高”司法解释、环保法第63条、治安管理处罚法第30条。部分基层环保警察在接受采访时表示，目前一些污染物排放执法规范和法律依据存在空白点，一些法律条款需进一步细化。以大气污染为例。河北省公安厅环境安全保卫总队相关人员表示，比如向大气排放各类有毒有害物质以及粉尘、烟尘污染，就缺乏执法规范和法律依据。还有，“两高”司法解释中第十条规定，危险废物属于有毒物质，但实践中遇到的危险废物与《国家危险废物名录》中所列内容在表现形式上经常不一致，“由谁认定、以什么方式认定都有待明确”。“一些案子很难量刑”，河北冀州市治安大队相关负责人说，他们曾办过一个非法处置危险废物的案子，法律上规定非法处置危险废物3吨以上就是犯罪，“但4吨怎么判，10吨怎么判，100吨又怎么判？环境污染犯罪行为犯罪判处3年以下，但2年是3年以下，3个月也是3年以下，弹性太大。”