“消法”出台始末

王元元

2014年3月15日，修改后的《中华人民共和国消费者权益保护法》正式实施，图为南京市民参加纪念“3·15”国际消费者权益日活动

67岁的何山半开玩笑地对《瞭望东方周刊》说，自己这辈子就受过一次表彰，那就是获得由消费者投票选出的“3·15” 金质奖章，得奖原因是他为《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称“消法”）的出台作出了巨大贡献。

尽管如今距离“消法”颁布实施已过去20多年，但何山常被媒体问及的话题依然是“消法”。在他看来，这正是“消法”的价值所在，“20多年了大家依然如此关注‘消法，证明它真正代表了消费者的利益。”

作为“消法”的起草者和推动者，何山见证了“消法”出台的整个过程，也深知这其中的种种复杂较量。于他而言，“‘消法在中国消费维权行动中的地位和作用不言而喻，真正让十多亿中国消费者维权有法可依。”

八年“长征”

“消法”的制定跟当时的社会背景关系紧密。改革开放后，中国从计划经济向市场经济转型，商品交易深入民众日常生活，相伴而生的就是消费者在交易中的权益问题。“计划经济时期是生产什么分配什么就消费什么，也就不会产生消费纠纷，而市场经济则恰恰相反，这就直接推动了消费者权益保护法的诞生。”何山告诉本刊记者。

在“消法”的出台过程中，地方的行动先于中央，“地方消费者保护条例的先行出台对全国性‘消法的制定是一个直接的刺激。”

1987年9月4日，福建省人大常委会第二十七次会议通过《福建省保护消费者合法权益条例》，成为国内首个制定消费者保护条例的地方。时任全国人大常委会副委员长的王任重不仅在1987年5月亲自修改了该条例的初稿，而且批示各地参考。

此后，湖北、江苏、浙江等省份相继出台了消费者权益保护条例。根据本刊记者的统计，在1987～1989年的两年间，全国共有27个省份出台了相关条例、规定。

1985年4月，国务院法制局建议，由中消协起草一个“保护消费者权利条例”（以下简称《条例》）。此后一年，中消协先后对条例进行了十多次修改。

1992年1月，全国人大法工委告知中消协，同意在《条例》基础上起草《消费者权益保护法》，并牵头成立“消法”起草小组，何山即在此之列。

“这是一个很大的进步，把一个条例变成一部正式的法律来起草，显示当时消费者权益保护工作已经引起足够的重视。”何山说。

原中消协会长曹天玷告诉本刊记者，在全国人大常委会审议“消法”时，消协几乎出动全班人马一起讨论，“哪个组情况不清楚了，我们就跑到哪个组去说明，让代表们充分了解‘消法。”

1993年10月31日，经历八年“长征”的《中华人民共和国消费者权益保护法》经第八届全国人大常委会第四次会议全票通过，成为新中国首部全票通过的法律。

差点夭折的条款

“消法”在起草的过程中曾因某些条款遭遇专家和有关部门的反对而多次修改，“这其中惩罚性赔偿是争议最大的，也是讨论最激烈的。”何山告诉本刊记者。

1992年受命负责“消法”起草工作之后，何山就一直在思考如何让“消法”能够最大程度上解决消费者的维权困境，“说实话，当初的消费者权益保护法草稿只是个宣言式草案，主要强调消费者享有哪些权利、经营者负有哪些义务，缺乏可操作性。”

经过大量的走访调研，何山最终确定了一个目标，就是假货。“上世纪80年代假货横行，缺斤短两比比皆是，严重损害了消费者权益，必须打假。如何打假？运用惩罚性赔偿可能是最好的方式。”何山认为，只有对制假者从重处罚，才能根治假冒伪劣商品的泛滥。

惩罚性赔偿一经提出就受到了很多法学专家的支持。1993年3月27日，国家工商局将《中华人民共和国消费者权益保护法（送审稿）》上报至国务院。送审稿将惩罚性赔偿称为额外赔偿，用三个条文分别规定了百分之五十、一倍、三倍的额外赔偿金。

但四个月后国务院法制局拟出的“消法”修改稿中，却删去了额外赔偿金一说。何山说，当时的国务院法制局局长杨景宇专门召开了一次工作会，听取专家对修改稿的意见。会上，多数专家提出不该去掉额外赔偿金一说。何山甚至直言，“国务院法制局的修改稿不如国家工商局的送审稿。”

真正的转折发生在1993年10月6日。这天下午，全国人大常委会法律委员会在审完“消法”修改稿现有条文后，专门讨论是否写进惩罚性赔偿。最后在多数委员的支持下，时任全国人大法律委员会主任薛驹拍板定论，将惩罚性赔偿条款写入草案。

不过，在惩罚性赔偿数额的问题上，内部又出现了激烈争论。“有人认为赔十倍、赔五倍、赔一倍;也有人说，赔都赔不了，还赔十倍？能赔偿消费者所受到的损失就不错了，再增加赔偿数额恐怕行不通。”

最后决定赔偿数额为一倍。“一倍也是进步，有了这个开端，再不断完善惩罚性赔偿在不同情形下的适用情况。”

2015年3月13日，河北省文安县“3·15”国际消费者权益日活动现场，银行工作人员为群众讲解金融消费权益相关知识

在最终送交全国人大常委会审议的“消法”草案中，惩罚性赔偿被列入其中，规定为：“经营者提供的商品或者服务有欺诈行为的，消费者可以要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的数额不超过其购买商品或者接受服务的价款的一倍。”

第八届全国人大常委会第四次会议上，最终写有惩罚性赔偿条款的“消法”草案全票通过。这也使得“消法”成为大陆法系国家保护消费者权益法典中首次出现惩罚性赔偿条款的法律。

“消法”升级

“随着社会经济的快速发展，“消法”在某些方面的弊端也就显现出来。”何山说，“毕竟老版“消法”是在上世纪90年代制定的，那个时候的消费环境与现在有天壤之别。”

2009年，国家工商总局牵头启动“消法”的修订工作。“当时网络购物的兴起带来了很多问题，而这些问题又是老版‘消法中没有涉及的。”何山说，此后业内专家曾先后四次组织研讨会，讨论相关的修改内容。

2013年10月25日上午，十二届全国人大常委会第五次会议表决通过新修订的《消费者权益保护法》（以下简称新“消法”）。

在他看来，新“消法”最大的亮点在于，对制假造假的惩罚性赔偿从两倍提高到了三倍。

与此同时，新“消法”还规定：商品价格三倍赔偿之外，若经营者明知商品或服务存在缺陷而向消费者提供，造成消费者死伤，消费者可要求经营者赔偿医疗费、误工费等经济损失，并加两倍的惩罚性赔偿。

除此之外，新“消法”对于网购消费者的权益保护也逐渐明确。新“消法”规定，经营者采用网络、电视、电话、邮购等方式销售商品，除了特殊情况，消费者有权自收到商品之日起7日内退货，且无需说明理由。但消费者需要为“反悔”埋单，承担退货运费。

这个在当初被称为“7日后悔权”的规定让众多消费者欣喜不已，也成为新“消法”的最大亮点。何山说，这一条款的出台完全考虑到了消费方式转变造成的消费者维权困境，在制订时曾引发激烈的争论，“有些电商平台对此有反对意见，毕竟当时中国的电子商务发展势头正猛。”

更令消费者惊喜的是，新“消法”规定，如果网络交易平台提供者不能提供侵权的销售者或者服务者的真实名称、地址和有效联系方式的，消费者可向网络交易平台提供者要求赔偿。

“这实际上是给了电商平台压力，督促它们把好质量关。”不过，何山也认为，这样的规定仍然存在问题，“只有在找不到销售者的情况下电商才承担责任，我觉得不管销售方能不能找到，电商平台都要承担连带责任。”

“新‘消法在消费者信息保护、销售假冒产品进入信用档案、违法广告代言人负连带责任等方面的新增内容还是让广大消费者受益的，顺应了整个消费环境的变化。”何山说，随着人们消费习惯和消费方式的变化，未来“消法”还将不断完善。