关于职务犯罪所涉“工作经费”的性质分析

刘涛涛　姜明刚

案名：李某某等人贪污罪案

主题：

关于职务犯罪所涉“工作经费”的性质分析

内容摘要：人民检察院在职务犯罪侦查与审查起诉中，对涉案所谓“工作经费”的性质认定与法律评价一直存在较大的争议，而对此适中裁量又是正确定罪量刑的重要因素，值得深入研讨。文章以一例涉农资金贪污案为视角，在简要介绍了本案基本案情和裁决结果，以及引述了司法机关的法律评价之后，重点对司法机关就涉案“工作经费”性质的认定进行了研讨性的深入分析，进而予以比较研判，最终希望有益于该问题的深入认识。

关键词：职务犯罪 工作经费 法律评价 性质分析 适中裁量

【本案基本案情】

2011年，西南地区某市开展农村三格式厕所改建专项惠民工程。按照相关文件规定，由分得补贴指标的村委会“物色”改厕施工老板，并与其直接签订施工合同;该专项补贴资金由市、区财政统筹后，按照市、区、镇、村财政的拨款程序依次下拨，最终由村委会与改厕施工老板结算。由此，该市某区某镇人民政府分管该项工作的镇领导李某某在与该镇政府承办该项工作的业务部门负责人牛某某商议后，由牛某某事先分别召集欲分配给补贴指标的两个村委会的书记、主任，及其所推荐的改厕施工老板，商定以“多报少做，配合做好虚假申报资料和开具做账发票”的方式，合计套取了12万余元[1] 的政府改厕专项补贴资金。之后，两个村的改厕施工老板各自从中分得1.94万元的所谓“活动经费”，并将剩余所套取的资金在以“施工工程费”的名义“签领”后，交回该镇政府承办该项工作的业务部门的具体工作人员邹某某;邹某某又按照李某某、牛某某的具体安排，从两个改厕施工老板按要求“交回”的套取资金中分别拿给两个村委会各8000元的所谓“工作经费”[2];最后剩余5.2万余元的套取资金，镇政府的李某某从中分得1.8万元，牛某某从中分得1.8万元，邹某某从中分得1.6万余元。上述钱款均被各自用于其日常生活开支。最终，原本两个村所申报的700户改厕计划，真正施工建设的不足1/2;市区统筹的49万元的专项补贴资金，有超过1/4的部分被涉案镇、村干部及改厕施工老板以“劳务辛苦费”、“工作经费”、“活动经费”等名义“蚕食”式的予以套取、私分。

【判决结果】

当地人民法院在经过了近8个月的审理之后，未将本案两个村委会各自分得的8000元所谓“工作经费”认定为共同贪污金额，并结合本案其他受贿犯罪情况、主从犯情况、自首及如实供述情况、退赃情况、认罪态度等全案情况综合裁量，判决被告人李某某犯贪污罪，判处有期徒刑5年6个月，并处没收财产5000元;犯受贿罪，判处有期徒刑5年，并处没收财产5000元;决定执行有期徒刑7年6个月，并处没收财产10000元。另外，对扣押在案的其违法所得赃款7.8万元依法予以没收。判决被告人牛某某犯贪污罪，判处有期徒刑1年3个月;犯受贿罪，判处有期徒刑1年;决定执行有期徒刑2年，宣告缓刑3年。判决被告人邹某某犯贪污罪，判处有期徒刑2年，宣告缓刑3年。判决被告人葛某某犯贪污罪，判处有期徒刑1年6个月，宣告缓刑2年。另外，对上述三名被告人扣押在案的各自违法所得赃款依法予以没收。

【关于本案“工作经费”的争议】

（一）检察机关对本案“工作经费”的法律评价

当地人民检察院的职务犯罪侦查部门和公诉部门在相应的《起诉意见书》、《起诉书》中，对本案两个村委会各自分得的8000元所谓“工作经费”的性质均未做明确的法律评价，但从移送审查起诉和提起公诉时，两部门所认定的本案贪污总金额（即共同贪污金额）的拆项与总和计算情况来分析，其均将本案两个村委会各自分得的8000元所谓“工作经费”认定为具有贪污属性，并将其作为共同贪污金额来予以法律评价。由此，检察机关对该所谓“工作经费”持以法律的否定性评价。

（二）审判机关对本案“工作经费”的法律评价

当地人民法院对本案“工作经费”的性质作出了较为明晰的法律评价。当地人民法院认为，本案两个村委会的村干部不是国家工作人员，且具体参与了本村的厕改工程，付出了一定的劳动，理应获得工作报酬，故支付给两个村村干部的工作经费合计1.6万元不应计入贪污数额。由此，审判机关对该所谓“工作经费”持以法律的肯定性评价[3]。

【裁判理由之法理评析】

（一）检察机关对本案“工作经费”性质的法理分析

人民检察院对本案所涉“工作经费”认定具有贪污属性，可能是基于以下几个因素的考虑：一是，从案发背景来分析。本案涉案事项是农村三格式厕所改建工程，属于政府的专项惠民工程。相关文件明确要求，所有专项补贴资金必须“专款专用”，不得截留、挪用。也就是说，政府开展该项工程并未安排专门的“工作经费”，更不应以此推论，以每项政府工程均应安排“工作经费”为由，而可以截留、套取的方式来“筹集”工作经费予以发放。二是，从资金属性来分析。本案“工作经费”均来源于政府的专项补贴资金，具有明确的“专项”属性。那么，对于政府专项补贴资金中每一分钱的具体使用都必须有相关文件或实施细则的“明文性”规定，不得对此“人为解释”或“主观臆断”;反言之，可谓“文无明定不可得”的约束。三是，从决定主体来分析。对本案两个村委会各分给8000元所谓“工作经费”的决定，是由镇政府分管该项工作的镇领导及具体承办业务部门的负责人二者“一拍即合”做出的，并未通过镇党委会议或镇政府办公会议的集体研究决定，或者镇党委书记、镇长的批准。检察机关据此认为，即便作为镇政府领导成员之一的个人也是无权单独决定政府专项补贴资金的“任意”使用方式。四是，从获取方式来分析。本案的“工作经费”是在镇、村干部及改厕施工老板“配合”做好需虚假材料的申报和在政府财政上套出资金后，以改厕施工老板领取改厕工程款的名义“变现”后，再“交回”镇干部;最后由镇干部按照事先的“约定”，再将其中的所谓“工作经费”下发给村委会。这种看似依“层级”开展工作的方式，恰恰因为获取方式的违法性这个前提，进而使得各方的行为“变质”为了共同贪污的行为。五是，从使用去向来分析。本案村委会所分得的所谓“工作经费”被村委会各成员悉数私分，并将其用于各自的日常生活开支;本案案发后，村委会相关干部大都各自向当地纪委的“廉政账户”退出了此“非法”所得。也就是说，村干部自身的“退赃”行为也证实了其套取方式下所获取的专项补贴资金的非法性。

（二）审判机关对本案“工作经费”性质的法理分析

人民法院对本案所涉“工作经费”认定不具有贪污属性，可能是基于以下几个因素的考虑：一是，从案发背景来分析。本案的涉案事项虽然属于政府的专项惠民工程，相关文件也的确要求“专款专用”，但不应“僵硬”的认为，给村委会干部发“工作经费”就不属于“专款专用”的范畴，村委会干部确实为本村的改厕工作付出了自己的劳务，理应获得工作报酬。二是，从资金属性来分析。如果以前述“应当获得”为前提，那么村委会干部所获取的“工作经费”则必须是具有专项补贴资金的属性，否则“文不对题”。三是，从决定主体来分析。给村委会干部发放“工作经费”的决定是当时分管该项工作的镇领导做出的，在村委会干部及一般公众看来，具有相应职权职责的镇领导做出的决定在没有“更高效力”的相反决定下，就是其代表镇政府做出的“正式”决定，理应是合法、有效的。与此同时，要求作为“下级”的村委会或者一般公众来区分其决定是“职务性”决定，还是其“假借”职务之“外壳”而做出的“个人意志”，显然是“过高”的要求。四是，从获取方式来分析。通过“套取”来获得“工作经费”的方式从形式上来看，确实具有一定的非正当性，但司法裁量也不可罔顾现实中此类政府工作的实际状况，对于“工作经费”该安排但又不明文安排，是否“倒逼”具体承办相关工作的镇、村干部以“非正当”的方式来谋取“正当”的应得利益。五是，从使用去向来分析。村委会干部为改厕工作付出辛苦的劳务，理应、也有权利对由此获得的“工作经费”回报“任意”使用，并不应将“其被用作个人日常生活开支”就反证其是贪污行为的“典型”表现。

（三）本案“工作经费”性质的适中裁量

基于前文所述本案所涉“工作经费”各相关因素，应该说各方皆有各方的道理，这就需要纵深一步探讨几个相关的“前提性”问题：一是，政府改厕专项工作的实施方案是否制定周密，是否为各种可能出现的“例外情况”皆制定了必要的应对预案。二是，改厕专项资金的补贴标准确定的是否科学、合理。虽然是政府性工程，但客观上依然需要市场化运作，那么在政府公益和市场利益之间是否通过价格的确定做到了利益平衡，即在确定政府补贴标准之时，是否考虑了平等市场主体之间的内在基本要求。三是，作为基层自治组织的村委会及其村干部，在改厕专项工作中所付出的劳务是否应该得到补偿，是本应依法“义务”的“协助”[4]，还是自身处理村集体自治事务，可以“有偿”的“服务”。四是，虽然相关专项工程未明文规定可以从专项补贴资金中提取“工作经费”，是否就反向意味着不得“产生”工作经费。那么对现实中大量存在的“套取”工作经费的行为又该如何评价。从“实践是检验真理的唯一标准”的角度来说，是否应引起政府各方面对现实状况的关注与重视。五是，对于乡镇等基层政府中分管某一方面工作的领导所做出的决定或安排，到底是“职务行为”的“有权表现”，还是“个人意志”的“有意假托”，下级或一般公众如何分辨，相关的制度或实施细则是否应理出“边界”。如此种种的关联问题，让决策者、裁判者、分析者、执行者等均难以“一言以蔽之”[5]。

但就本案而言，笔者认为，人民检察院的前述考虑因素，似乎相较于人民法院“略胜一筹”。笔者承认村委会干部的辛苦付出，承认镇领导的“良苦用心”[6]，更愿意尊重本案此类获取资金方式在基层惯常使用的客观实际，但“理解”终究不能代替“法纲”。一是，在相关专项工程文件中没有明文规定可以从专项补贴资金中安排“工作经费”的前提下，就应当默认为该专项工程不得以任何方式安排专门的“工作经费”，更不得以“套取”的方式来获取所谓的“工作经费”;除非相关文件对此有明确规定。二是，政府专项资金的“专款专用”，就意味着必须将其全部用于与专项工程密切相关的事项上;反之而言，恰恰因为内含“管理者”的角色，镇、村干部就更不得于此当中获取任何个人利益，这也是区分“裁判员”和“运动员”的内在基本要求。三是，“多报少做、做假账、反向利益输送”等等这些，其本身就是越规违法的行为，其本身就应当受到法律的否定性评价，即便目前相关政策存在一定的不合理性，也不得如此行为。四是，虚报2/3左右的工程量，流失四分之一左右的专项补贴资金，这与政府涉农惠民的初衷显然是相背离的，使得真正的惠民工程无法落到实处。法律如果对于这样的状况予以“情有可原”，那么一两个工程也许其损失是有限的，但长此以往，这样的后果是无法估量和不堪设想的。由此，法律应当对此类“工作经费”做出否定性的评价。

注释：

[1]其中一个村委会还从中再次“私自”截留、套取了1.94万元的改厕专项补贴资金。

[2]两个村委会均将该8000元所谓的“工作经费”数额不等的分给了各自村委会成员。

[3]恰恰由于审判机关的此种法律评价，使得本案共同贪污金额由10万元以上变为了10万元以下，继而导致本案的量刑结果发生了“重大”变化，由应当在10年以上有期徒刑量刑变为了应当在5年以上有期徒刑量刑。

[4]我国《刑法》第93条及相关司法解释，对村（居）委会协助乡镇人民政府开展“政府性”工作做出了相关规定。

[5]这可能需要政府各方面在相关方面“大有作为”，划定“边界”，以“阳光”晒之，相关各方面（包括司法机关）皆可便利的依规依法而行之。

[6]这里的“良苦用心”的含义包涵正反两方面的内涵，但主要还是偏向正向意义的表达。毕竟从我国基层政府工作人员的主体素质、主流思想及主要实践来分析，基层政府的主体基础还是扎实、稳健的。