我国地方政府性债务成因及风险防范浅析

●张 旭 肖 鹏

我国地方政府性债务成因及风险防范浅析

●张 旭 肖 鹏

近年来，在经济下行调整和积极财政政策实施的宏观背景下，各级政府普遍强化了基础设施建设和民生保障力度，为筹措充足的财政资金，各级政府纷纷在税费收入之外开掘债务性收入，以满足与日俱增的刚性支付需求。但随着地方性债务规模的急剧扩大，债务风险也日益积聚并逐步显现，尤其在当前复杂的国内外经济形势下，其可能诱发的系统性风险应予以高度重视并积极防范。

一、我国地方政府性债务的现状

地方政府性债务，是指地方政府机关、事业单位、企业或其他经济组织，以政府名义向境内外承借或由政府提供担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。

从政府角度而言，自20世纪80年代的“放权让利”改革以来，我国地方政府逐渐成为具有一定自主发展权的行政经济实体，而且地方政府间的竞争性发展成为推动我国经济高速腾飞的重要引擎。在实践中，地方政府作为“公共实体”对本区域负有发展经济、促进改革、提供公共服务、保障民生、维护社会稳定、保护资源环境等“一揽子”边界并非明晰的公共责任，由此产生巨额的、呈刚性增长的支付责任和公共资金需求，而自1994年分税制改革以来，地方政府的财力被逐级上收，各级地方政府尤其是基层政府来源于税费收入的财力趋于孱弱，加之当前法律对地方政府债务的约束，地方政府及其职能部门则以名目繁杂的“多元化融资”的名义举借了大量债务。

从银行角度而言，虽然政府性融资平台公司既非资金使用人,又非贷款偿还人，其账面基本无经营利润，且融资方式单一，但由于地方政府与其存在或明或隐的利益联结与输送关系，商业银行等金融机构难以拒绝该类公司的融资请求，由此在相当程度上形成一条缺乏制动装置的融资扩张链条。其基本特征如下：

（一）地方政府性债务融资的规模较大

当前，我国地方政府性债务融资的机构分散，总量尚难准确把控，合法与不合法的债务并存，从部分地区的典型案例来看，地方政府性债务的规模已较大，甚至超过当地财政的承受能力。根据审计署审计公告显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.69万亿元，其中，省市县三级地方政府负有偿还责任的债务10.88亿元，与2012年底相比，地方债务攀升13.06%。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。同时，通过对此次审计涉及的近7000个融资平台公司债务规模进行摸排发现，其承担的地方政府负有偿还责任债务余额达到4.07万亿元，占地方政府负有偿还责任债务总额的37.41%。

（二）债务构成复杂，债务数据失准

1、债务来源渠道繁杂。地方政府尤其是基层政府的债务来源渠道具有多元化特征，呈现出金融机构债务与非金融机构债务并存、自发债券与中央代发债券共有、国内债务与国际债务同在、直接债务与间接债务混杂、明晰债务与隐性债务同存的基本格局，债务结构复杂，难以统筹规范和明晰厘正。

2、债务数据的准确度缺失。就实质而言，地方政府是地方政府性债务的终端偿债人，而债务性资金的引入、使用则是具体的职能部门和融资部门，由于缺乏权责利相对应的激励约束机制，本区域的债务规模底数有多大、每年新增债务规模数额和偿还削减债务规模多少等数据并不明晰，缺乏全面、准确的统计分析和评估预测，地方政府大多奉行短期机会主义的债务扩张模式，鲜有对债务安全、可持续性、偿还能力的综合考量。

（三）后续管理弱化，形成监管漏洞

地方政府性债务资金通常由地方政府直接安排相关部门管理使用，主要投向城市和农村基础设施建设及相关配套设施建设，但在资金使用的后续运行中，并未确立有效的行为约束机制，部分建设项目的法人不明晰，部分项目由临时指挥部全权管理，而其主要负责人通常由地方党政领导担任，导致职能监管流于形式，并在某种程度上形成监管缺位，资金运用效果的规范性、实效性趋于弱化。

（四）部分项目效益不显著，政府偿债压力加大

地方政府性债务资金主要投向于公益性基础项目，周期往往较长，难以产生直接的经济收益，同时，大部分债务的偿还周期较长，甚至达到建设项目的使用周期，且政府为完成政绩考核的GDP指标和财政收入指标，注重项目投入的总量扩张效应甚于对资金投入实效的关注，对当期资金需求的即时满足优于对债务规模与结构的科学谋划，更遑论顾及对债务偿还的妥切安排，从而导致当期债务急剧膨胀、中长期偿债压力倍增甚至资不抵债的失衡格局。

二、我国地方政府性债务形成的原因

（一）财政体制诱因

自1994年分税制改革以来，政府间事权与支出责任逐渐下放，诸多应该由中央政府负责的事项交给地方办理，但财力却逐步上移，典型如增值税与所得税的分享比例向上调整，当前推行的“营改增”也具有财力上移的味道，导致地方政府尤其是基层政府的财政收支不平衡，虽有上级政府的转移支付补缺，但诸多上级对下级的专项转移支付要求地方提供财政配套资金，经济社会转型期庞杂、刚性的财政支出需求使得地方政府仍然财力不足，由此使得地方政府尤其是基层政府动用其能掌握的当地资源在税收外开辟财源，通过卖地、收费、发债、出让国有资源等多种方式来筹集资金，在当前经济税收下行压力加大、“土地财政”式微、减费降负的改革新常态下，债务性融资成为地方政府开辟财源的重要通道。

（二）经济社会转型动因

在当前经济社会的深度转型期，县域经济作为我国经济发展的基础环节，承担着综合、繁重的经济社会发展职责，由此也面临着巨大的财政支出压力及资金需求。发展经济、解决就业是其首要职责；传统产业的转型升级需要定向、充足的财政支撑和保障，战略性新兴产业的生长培植需要公共资金的精准介入；科教文卫等民生类支出具有明显的支出刚性，且支出保障水平具有持续上行的强大惯性；为应对经济下行压力，需要实施积极的财政政策，并适度加力增效；推进各项改革深化，需要支付巨额的转轨成本，并需要处理好改革发展与社会稳定的关系；经济社会的进一步发展，客观上要求政府提供更多、更好的公共服务。上述繁重的政府职责产生巨大的资金需求，在财力不足的状况下，地方政府不得不通过举债来渡过“难关”。

（三）公益项目成因

近年来，随着市场化改革的深入推进，政府与市场的关系定位逐步被厘清，政府的职责定位逐步由经济建设的参与者转向公益产品的供给者，尤其是伴随着城镇化的快速推进，公共交通、市政设施、公共卫生、基本医疗、义务教育、安居工程等公益性民生项目日益成为财政支出的重心，囿于投融资体制的现实约束，政府与社会资本合作的PPP模式难以充分展开，政府投入比重较大，且由于公益项目的周期长、投入大，政府通过债务融资可润滑资金循环链条，同时，公益项目的受益期长，债务作为延迟的税收由后来者承担，具有一定的公平性和合理性。

此外，部分地方官员为追求先进政绩，通过债务融资通道大兴面子工程，盲目上项目、求速度，在任期内大肆举债，将收益内部化、成本风险外部化，短期机会主义盛行，也是推动地方政府性债务规模膨胀的重要成因。

三、我国地方政府性债务诱发的主要风险

（一）债务的高位运行积聚潜在的系统性金融风险

当前，由于地方政府对本土金融要素资源的行政管控，借款垫付到期债务成为地方性债务运行的现实选择，由此导致地方债务风险向金融系统转移，而借新债还旧债的惯常做法，使得金融风险进一步累积，地方金融机构的财务状况趋于恶化。审计署审计公告显示，银行已成为地方政府性债务的最大债权人，截至2013年6月末，地方政府负有偿还责任的债务余额中银行贷款为5.52万亿元，占比50.73%。截至2013年底，全国单个城市商业银行平均资产总额为1047亿元，平均负债总额达978亿元，平均资产负债率为93.4%。就城市商业银行而言，对作为其大股东的地方政府的关联贷款庞大且质量居劣，是诱发其财务风险的重要成因。

（二）债务约束软化，恶化政府信用

作为社会信用的基石，政府信用是地方性债务的内在保障，政府是否有能力、有意愿按期、足额还债直接影响投资者的信心和社会信用环境本身。当前，对部分地方政府而言，其关注于发债借钱胜于还债安排，急于举债筹资而弱化程序规范，重筹资结果轻债务审批，关注举债发展甚于资金收益，并缺乏对政府整体偿债能力的综合评估和实际测算，债务融资更多地服务于地方政府的应急所需，具有单一维度的盲目性，缺乏刚性的债务约束，由此产生地方政府性债务的延期、拖欠、效益低下甚或移作他用，弱化了政府公信力，削减了投资者信心和市场活力。

（三）埋植一系列潜在社会隐患

在经济与财政收入下行压力持续加大的现实背景下，部分地方政府在本级财政收入滑落、上级转移支付欠足、变相发债触底的状况下，往往利用公权力向社会强行摊派或收费，“体内损失体外补”的结果会加重纳税人负担，加大社会运行成本，甚或激化社会矛盾。同时，部分地方政府由于无力归还银行债务本息或拖欠工程款，将其职责重心由提质公共服务转向应付资金筹措还债，影响政府公共治理能力的提升。此外，投资项目的经济效益差，使得单靠项目本身难以偿还债务，需要靠公共财政收入或借新债的方式偿还，由此加大了地方财政运行的压力，债务持续累积的效果也将大大增加中央政府的兜底责任风险。

四、我国地方政府性债务的风险防控

一是确立权责对等的地方政府性债务管理机制。强化以偿债机制建设为核心的政府债务管理制度，建立 “借、用、还”相统筹与“权、责、利”相统一的债务管理机制，实施举债评审论证、用债公开透明、还债责任到位的一体化、系统化制度运作，进一步规范举债、偿债程序，强化职权归位和责任追究，建立行之有效的政府债务风险预警分析系统，定期汇总、实时分析地方政府性债务的状况、构成、新债务成因、趋势、风险等，以适时作出前瞻性预判和决策。

二是强化信息披露建设，增强地方政府性债务的透明度。完全信息是科学决策的基础与凭借，也是防控风险和抑制腐败的有效抓手。建立规范、有序的信息披露制度，是实施债务风险防控的重要前提与基础。通过深化推进预算管理改革，将地方政府性债务纳入公共预算管理，由地方政府将其负有的直接债务和或有债务分门别类、细致明确地向同级人民代表大会披露，接受公共预算审议，同时向公共传媒和社会公众披露，接受监督，并将信息披露的真实性、完整性与政绩考核相挂钩，实行责任终身追究制度，抑制地方官员举债的机会主义行为，强化其责任归位。

三是明晰举债程序，做实偿债准备。在全面评估债务规模、结构与风险的基础上，应明确举借新债的严格程序，即须向同级财政部门报批，并报同级人民政府审定，超过特定限额或比例的债务项目须报同级人民代表大会审议。在债务偿还上，应遵循谁举债、谁偿还的基本原则，明确负有偿还责任的具体主体，做实偿债资金来源，并通过存量资金调整和预算安排，每年预提一定比例的财政性资金用于偿债或偿债准备，以缓解日益加大的偿债压力。

四是创新方式，差异化、针对性地消解存量债务。对能产生回报收益的竞争性项目和有一定收益的公益性项目，其项目运营收入有能力承担债务还本付息责任，应按市场化模式运作，通过股权投资、产权转让、公私合营等方式，鼓励民间资本介入，并经由市场化收益偿还债务；对无收益的公益性项目，应通过权责明晰的公共财政机制偿还债务，并明晰具体部门或单位的主体责任，划定地方政府的兜底责任，做好前瞻性预判与风险防控准备。

此外，适时完善地方债务管理的法律体系框架，强化地方政府的举债约束和还债责任，使地方债务管理与运行有法可依，是完善我国地方债务管理、化解地方债务风险的基本改革趋向。■

（作者单位：山东省烟台市审计局派出审计二处）