我国行政事业性收费膨胀的制度分析

●秦 强

我国行政事业性收费膨胀的制度分析

●秦 强

我国行政事业性收费是各级政府非税收入的重要组成部分，为政府履行特定职能提供了重要的资金补充。2014年全国行政事业性收费 5206亿元，占非税收入和一般公共预算收入的比例分别达24.56%和3.71%。其中，地方行政事业性收费收入4840.37亿元，占非税收入和地方本级收入的比重达28.92%和6.38%。行政事业性收费收入在政府间的分配方法和结果与分税制有着较大的差异，其收入主要归基层政府。以广西为例，2013年行政事业性收费收入120.22亿元，其中自治区级43.2亿元，地市级31.3亿元，县级41.92亿元，乡镇3.79亿元，自治区级以下各级政府行政事业性收费收入占比达到64.06%。广西各级政府行政事业性收费收入分别占非税收入和地方本级收入的比重达 52.37%和 14.09%、22.18%和7.79%、20.08%和8.25%、40%和3.76%。可见，行政事业性收费收入主要集中于省、市、县三级政府，这与我国社会性事务管理及相关公共服务权责配置是相适应的。

目前，我国行政事业性收费涉及面很广，这与我国行政管理职责和权限的设置密不可分。从理论上说，行政事业性收费应严格限制在特定领域中，该领域的公共服务仅满足特定人群的需求，因此，不应由大众以税收的方式来弥补其成本。然而，分权体制下，地方较中央拥有更大的行政事业性收费收入分配权，使行政事业性收费成为地方政府一项重要的财源。由于行政事业性收费存在法律依据层次低、部分收费项目自由裁量权过大、收入管理不规范等问题，容易出现“乱收费”等问题。

一、我国行政事业性收费的现状

（一）行政事业性收费的范畴

根据《行政事业性收费标准管理暂行办法》，行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。从此定义不难看出，我国行政事业性收费按照用途可分为公共管理类收费和提供公共服务类收费，其中，公共管理类收费又包括政府作为自然资源和公共资源的管理者，对特许经营活动收取的特许权使用费或资源使用费；作为资源和环境保护管理主体，对占用资源和污染或损害环境收取的资源占用和环境补偿治理费；作为行政管理者，按照法律、法规、规章规定进行登记、注册、审验、仲裁、鉴定、检验、培训、考试、颁发证照等，有费用支出，确需收费补偿的，收取登记费、注册费、审验费、仲裁费、鉴定费、检验费、培训费、考试费、证照费等，主要包括与市场准入、市场交易认可以及维持市场正常秩序直接相关的行政管理事项涉及的收费。提供公共服务类收费是政府及其职能部门实施其他特定管理或者提供其他特定服务收取的必要费用。

表1 我国全国性及中央部门和单位行政事业性收费分类

（二）现行行政事业性收费的分类

根据《全国性及中央部门和单位行政事业性收费清单》各项收入的内容、性质及其法律依据的年份进行划分（见表1），需要说明的是，部分收费大项还包括小项，由于小项的内容不同且部分项目法律依据也不同，因此，本文按小项来统计。同时，多数收费有多项法理依据，取年份最新的为依据，经统计，全国性及中央部门和单位行政事业性收费共147项。其中，行政管理类行政事业性收费项目共63项，比例为42.86%，其中法律依据在2000年及以前的有19项，比例为30.16%，2001—2010年的有29项，比例为46.03%，2011年及以后的有15项，比例为 23.81%；鉴定类行政事业性收费项目共35项，比例为23.81%，其中法律依据在2000年及以前的有10项，比例为28.57%，2001—2010年的有16项，比例为45.71%，2011年及以后的有9项，比例为25.72%；资源占用和补偿类行政事业性收费项目共21项，比例为14.29%，其中法律依据在2000年及以前的有4项，比例为19.05%，2001—2010年的有11项，比例为52.38%，2011年及以后的有6项，比例为 28.57%；其他服务类行政事业性收费项目共28项，比例为19.05%，其中法律依据在 2000年及以前的有 8项，比例为 28.57%，2001—2010年的有13项，比例为46.43%，2011年及以后的有7项，比例为25%。可以看到，目前全国性及中央部门和单位行政事业性收费以行政管理类收费为主，这类收费往往对应着行政审批事项，是近年来我国行政事业性收费改革的重点 （见表3）。

二、影响我国行政事业性收费收入水平的主要制度因素

（一）财政体制因素

财政分权体制对地方政府行为的影响是显而易见的。传统的财政分权理论认为，分权使地方政府获得发展经济，进而追逐财政收入的激励。如在财政包干制下，地方政府获得了“剩余索取权”，导致地方财政收入快速增长，中央财政占比则逐渐下降。20世纪80年代中期以后，随着我国以财政包干制为主要形式的财政体制取代了计划经济时期大包大揽、统收统支的财政体制，单靠预算内收入无法满足地方政府推行改革和开展经济建设的需要，获得预算外收入“自收自支权”的地方政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极创收，行政事业性收费项目和资金迅速增加。在中国式分权体制下，地方官员围绕“晋升”展开的竞争，使其必须不断提高财政支出的“产出效率”，掌握更多能够自主控制的财政资源更有利于履行其职责，能够为地方自主配置的财政资源包括两部分，即地方自给收入和中央非专项转移支付。现行财政体制下，中央政府在财政资源一次分配中的占比达40%以上，如 2014年中央一般公共预算收入达64493.45亿元，占全国的45.95%。尽管在二次分配中，通过转移支付的形式将超过一半以上的中央财政资源配置给地方，如2014年中央对地方转移支付和税收返还达51591.04亿元，占中央一般公共预算支出的69.57%，占地方一般公共预算支出的39.93%，即地方的财政自给率为60.07%。但是，由于其中专项转移支付占比仍然较大，如2014年中央对地方的专项转移支付18941.12亿元，占转移支付总额的40.7%，即可视为地方自主支配的财力（地方一般公共预算收入+一般性转移支付+税收返还）占地方一般公共预算支出的85.16%。财政收入的分享机制对地方政府的具体财政努力行为会产生显著的影响。一般来说，收入分权程度越大，对地方政府产生的财政努力激励效应越大，这就意味着地方政府会更努力去争取分享比重更大的财源。与分税制不同，行政事业性收费收入绝大多数归属于地方，如2014年全国行政事业性收费收入5206亿元，其中地方收入达到4840.37亿元，占比高达92.98%，可视为地方自主财源。显然，地方政府获得行政事业性收费收入的分享比例要远高于税收。此外，地方财政自给水平越低的地方，追逐自主财源的激励效应越强。下文用FD表示财政自给水平，FD=地方一般公共预算收入/地方一般公共预算支出；用R来衡量地方行政事业性收费水平，R=地方行政事业性收费收入/地方GDP。如表2所示，横向比较我国东、中、西部地区的行政事业性收费占地方一般公共预算收入比重发现，财政自给程度更高的东部地区行政事业性收费规模明显低于中部和西部地区。

（二）行政管理因素

目前，我国有行政管理权限的部门和机构规模庞大，大量的行政机构拥有行政事业性收费权，财政部2014年公布的 《全国性及中央部门和单位行政事业性收费清单》中，列出涉及35个部门111大项（不包括考试费和培训费）的行政事业性收费项目。政府也存在“私利”，存在追求自身利益最大化的动机。这是激励政府行政机构规模不断膨胀的重要内因，机构规模的膨胀意味着要消耗更多的资源以维持其存在和确保其职能的履行，由此使其产生对公共资源的 “渴求”。在行政事业性收费未纳入预算管理前，收费收入多为各行政机构“自收自支”的“小金库”，对行政机构的收费形成产生过度激励，并由此滋生出“乱收费”、“乱摊派”等问题。行政事业性收费收入纳入预算管理后，尽管收费收入名义上为各级政府的统筹资源，但事实上，各级政府仍存在将该收入视为各自既得利益的观念。此外，我国行政事业性收费的征收主体既有行政事业单位，又有代行政府职能的社会团体以及其他组织，这样就造成了行政事业性收费执法主体过于分散的局面，由于部分收费项目规定不够明确，使执法主体获得了一定的行政裁量权，导致收费不平等、不公平的问题。如白蚁防治费，〔1992〕价费字179号规定：“经单位或个人申请，白蚁防治机构从事白蚁预防工作可收取白蚁防治费。”这条规定存在两点歧义，一是“申请”是否是自愿的，二是“可收取”是否一定收取。在地方执行过程中，该项收费往往是强制性的，且与房产管理直接挂钩。

表2 2013年东、中、西部地区行政事业性收费比较

（三）法理因素

目前，我国很少有法律对行政收费直接作出具体规定，一般由法律作出原则规定，然后授权国务院或其他行政机关作出具体规定。尽管我国自20世纪90年代后公开的历次规范行政事业性收费的文件均从法理依据的角度限制新增收费，如《国家计委关于加强行政事业性收费管理的通知》要求，对没有法律、法规依据的新的收费原则上不再审批。《财政部关于进一步加强行政事业性收费和政府性基金管理的通知》（财税〔2015〕30号）第一条再次明确规定，新设立涉企收费基金项目，必须依据法律、行政法规的规定。然而，在财政部公布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费清单》中，明确以具体法律作为法理依据的收费仅有3项，分别是土地复垦费、土地闲置费和耕地开垦费；以国务院令作为法理依据的收费有4项，分别是矿产资源补偿费、社会抚养费、诉讼费、排污费等。其他均为各部委颁布的通知、复函等文件作为依据。总体上看，我国行政事业性收费的法理依据层次仍然偏低，行政部门站在履行其职能的角度安排收费，很容易导致以行政部门为中心的“为收费而收费”的问题。此外，我国行政事业性收费法理依据更新不及时，如表1所示，现行行政事业性收费的法理依据主要是2001-2010年颁布的，共69项，约占比46.94%，但2000年及以前颁布的法理依据仍有41项，占比达27.89%。2011年及以后的法理依据仅有37项，占比仅有25.17%。目前，仍有部分收费项目的内容、范围和标准明显过时，甚至造成新规与旧规相矛盾，不仅影响收费的执行，甚至会引发政府与纳税人间的矛盾。如城市道路占用挖掘费的法理依据是建城〔1993〕410号，其中第六条规定该费作为预算外资金管理，这显然已经不合时宜。

三、规范我国行政事业性收费的对策建议

（一）优化现行财政体制

1、建立事权与支出责任相匹配的现代财政体制。现行财政体制下，由于事权与支出责任划分不明晰，上级政府事权很容易下沉至下级政府，从而挤占其自主财力，使地方政府不得不“开拓”非税财源。在现有分税制财政体制框架内，明确各级政府的事权与支出责任，并使之相匹配，其意义在于避免出现政府内部“缺位”和“越位”的问题，提高地方政府的财政自主能力。

2、完善地方税制体系。一直以来，营业税是地方政府独享的支柱税种，2005—2012年间，营业税占地方税收收入的比重稳定在 30%以上。但自2011年起，我国渐进式推行 “营改增”改革，2013年在全国范围内推广，营业税作为地方政府主体税的地位逐渐下降，营业税占地方税收的比重由 2012年的 32.85%下 降 至 2014年 的29.95%。未来，随着“营改增” 改革的深化，营业税的地位将进一步降低。如上所述，政府间的收入分配体制对各级政府的财政努力行为会产生激励效应，“营改增”后需要一个新的地方独享税进行补充，一是避免出现府际税收结构的趋同，进而产生纵向税收竞争；二是避免地方公共财政自主能力下降，导致地方政府更热衷于追逐能够在收入分享中占据主动位置的非税收入及其他收入，如“土地财政”、行政事业性收费等。

（二）加快行政管理体制改革

我国行政事业性收费所存在的问题的深层次原因在于行政管理体制，核心在处理好政府与市场的关系。一直以来，我国政府对市场干预过多，存在重审批、轻监管的弊病。如上所述，《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》的行政管理类收费中，有相当一部分属于市场门槛型收费，即微观经济主体要进入某一市场必须办理的各种与审批相关的收费，如A级旅游景区标牌费、工农业旅游示范点标牌费等。近年来，我国所取消的行政事业性收费项目也主要以这类项目为主，如表3所示，2014年和2015年我国取消的行政事业性收费项目多为行政管理类项目。未来，我国行政事业性收费改革的重点还将在于减少不必要的行政审批事项及其相关的收费。

表3 2014年来我国行政事业性收费改革事项

（三）加强行政事业性收费的立法工作

我国《宪法》第90条和《立法法》第71条分别规定了中央部委可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在部门权限内发布命令、指示和规章，即中央行政机关依法拥有行政立法权。行政立法往往具有较强的可操作性和灵活性特征，但同时也兼有立法理念存在偏向、难于监督、立法权分散等诸多问题，行政机关立法难以全面考虑到社会的需求，行政立法权在缺乏监督的环境下容易被滥用，甚至出现行政立法与相关法律相矛盾的问题。行政事业性收费关系到行政机构和纳税人双方的权益，要改变过去单方行政的模式，需要从两方面入手：一是追溯现有行政事业性收费的法律依据，取消没有法律、法规依据的收费项目；二是要完善和更新与行政事业性收费相关的法律、法规，检查和修正与法律、法规相矛盾或不相符的收费依据。■

（作者单位：广西财经学院）

（本栏目责任编辑：尹情）