法律护航航道发展

《中华人民共和国航道法》于2015年3月1日起施行。我国近13万公里航道的规划、建设、养护、保护将有法可依。《航道法》的出台，是航道事业、水运行业发展的一座里程碑。

建国之初，我国有近17万的内河航道里程；但由于长期缺乏有效的保护，跨、临、栏缺乏有效协调，如今，我国现有内河航道仅12.5万公里，沿海航道约8000公里，总量仅13万公里左右。

作为水运发展最重要的基础条件，航道在综合运输体系建设中经济效益和边际辐射效益巨大，然而，航道保护问题却一直没有得到有效解决。《中华人民共和国航道管理条例》是国务院于1987年制定实施的航道保护法规，是二十多年来航道保护最重要的规范标准。与其他水资源利用均由法律规范相比，《条例》法律位阶低且约束力较弱，对近年来的新问题、新情况缺乏有效规范，在此背景下《航道法》的出台显得尤为紧迫。

交通运输部部长杨传堂在对《航道法》草案进行说明时表示，加强航道的规划、建设和管理，将有限的航道资源保护好、利用好，对于发挥水运比较优势、促进水路运输业发展，进而带动区域经济社会发展、推动产业转移、形成新的区域增长极具有重要意义。

补“短板”：填补综合交通法律体系空白

从交通领域法律建设来看，《航道法》填补了交通法律体系的空白。“在现有的五种运输方式里，只有航道保护缺乏法律规范，因此，该项法律的出台对于完善综合交通运输法律体系具有重要意义。”交通运输部水运局副局长谢曼莹表示。

交通运输部法制司副司长魏东评价，“《航道法》出台的重要意义着重体现在四个方面，即有利于从法律制度上保障航道建设养护的资金来源；有利于对航道作为战略资源的保护和利用；有利于促进我们水路运输事业的发展，进而促进综合运输体系的构建；有利于推进与航道有关的国家发展战略和对外开放的需要。”

在内容上，《航道法》完善了航道规划的规定，充实了航道建设、养护的规定，强化了航道保护制度，并对违法行为的法律责任作了规定。

其中，对于航道资源的保护，《航道法》条款设计从三个方面规范了航道资源保护，一是（桥梁）跨越、（地下管道）穿越，二是临近江河湖泊的航道边缘地带建筑设施，三是三峡大坝、葛洲坝等拦河建筑建设。

资金：以财政为主渠道保证资金链

《航道法》第四条规定：“国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。”

从法律制度上保障航道建设养护的资金来源，魏东认为主要是考虑到航道作为重要的公益性基础设施，建设养护投入大，且需要持续投入、长期的维护。国家把财政渠道作为主渠道来保证资金链，有助于保证航道正常维护。

而对于航道航道建设养护资金所产生的经济效应，谢曼莹分析，养护资金的建设，可能在解决一个碍航闸坝上投资较大，但它能解决一条河流的水运通道问题，看似影响一个点，实则影响一条河流；看似在一点投资比较大，但对于几百公里、上千公里资源的合理利用，又是最经济的，投入产出是高的。

项目建设审核：前置条件≠一票否决

《航道法》第二十八条规定：“建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并报送有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核。”除特定项目外，“未进行航道通航条件影响评价或者经审核部门审核认为建设项目不符合本法规定的，负责建设项目审批或者核准的部门不予批准、核准，建设单位不得建设。”同时，法律第三十九条对违法开工建设行为的处罚作出了具体的规定。

不经批准、核准不得开工建设是否意味着“一票否决”？针对这一问题，法工委民法室主任段京连表示，“这是一项前置条件而非一票否决。在工程建设中必须考虑通航条件论证，但如果规划设计不符合通航要求，建设单位可以再补充、再研究、再修改，并不会一票否决。

此外，他澄清，这条规定也不属于新增新政审批。“过去的新政审批，不符合条件就不许可，但新法的规定是允许修改、允许反复报材料，直到符合通航条件。” 前置条件的设置与法律责任的规定体现了多方面平衡、综合利用水资源，实现效益最大化。

禁采：非法采砂最高罚款30万元

《航道法》第43条规定，在河道内依法划定的砂石禁采区采砂、无证采砂、未按批准的范围和作业方式采砂等非法采砂的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。违反本法规定，在航道和航道保护范围内采砂，损害航道通航条件的，由负责航道管理的部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押或者没收非法采砂船舶，并处五万元以上三十万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

“除建筑物对航道的破坏以外，非法采砂对航道的影响是最严重的，是航道保护的根本问题之一”，谢曼莹说。

非法采砂者受利益驱动，在航道内采砂，一会造成河道偏移，破坏航道；二会带来废弃物就近抛弃，影响航道等级；三会形成沙包，影响航行船舶安全。

复航：需满足自然资源、经济需求两项标准

《航道法》第37条规定，本法施行前建设的拦河闸坝造成通航河流断航，需要恢复通航且具备建设通航建筑物条件的，由发展改革部门会同水行政主管部门、交通运输主管部门，提出恢复通航方案，报本级人民政府决定。

“金沙江上，一个溪洛渡的枢纽没有建通行设施，整个上游的航道就中断了，七百多公里的航道资源就没有了。”由于此前《条例》的约束性较弱，一些不符合通航标准的拦、跨、临航道工程已经建成，据悉全国4186座航道上拦河建筑物中，能正常使用过船设施的仅621座。