农业保险中存在的问题及其法律制度的完善

刘岩沈阳工程学院，辽宁 沈阳 110136

农业保险中存在的问题及其法律制度的完善

刘岩
沈阳工程学院，辽宁 沈阳 110136

近年来，我国的农业保险取得了较大的进展，但在实践中仍存在一系列问题。为此，我们应当针对调研中发现的实际问题，借鉴国外先进立法和实践经验，完善我国农业保险法律制度需设定合适的组织制度、设立强制与自愿相结合的参保制度、构建有效的利益诱导机制并增加关于防灾减灾的责任制度。

农业保险；强制保险；利益诱导机制

农业保险对于提高农业生产抗风险能力具有重要的意义，农业保险的相关法律制度则是规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益和促进农业保险事业健康发展的重要保障。《中华人民共和国农业法》确定了进行农业保险的基本原则，2013年3月1日起施行的《农业保险条例》作为农业保险的专门性法规，对当前农业保险的地位、保险机构、保险对象、保险合同、相关机构职责、保险经营规则、相关法律责任等问题做出了规定，成为当前农业保险法律体系中最为基本和核心的部分，对推动农业保险的规范化和制度化具有重要的意义。然而，当前农业保险的实践及法律制度仍存在一系列问题，本文将以调研资料为基础，具体剖析农业保险实践中的问题及其原因，并借鉴国外成熟的立法和实践经验，尝试给出完善我国农业保险相关法律制度的建议。

一、农业保险实践中存在的问题及其原因分析

近年来，我国的农业保险取得了较大的进展，但是实践中仍存在一系列问题，侵害了投保人的合法权益，也阻碍了农业保险的顺利实施。为了推动农业保险制度的不断完善，我们必须首先抓住现行农业保险实践中存在的主要问题及其症结，才能有的放矢。

（一）农业保险实践中存在的突出问题

调研显示，当前农业保险实践中存在着如下几个方面的突出问题：第一，从参保率角度看，一些地区农民和农业生产经营组织参保率较低、缺乏参保的积极性；在参保率的诸多影响因素中，是否强制参保往往是发生参保率急剧变化的最为明显的因素。第二，从可参保范围角度看，一方面，各地保险机构提供的可实际参保的范围与相关规定并不完全符合，并且即便同一地区在不同年份也存在着可参保范围不同的情况；另一方面，被调查的农民普遍认为，实际可参保范围还比较狭窄，并不能满足其实际的投保需求。第三，从经营农业保险的保险机构角度看，虽然《农业保险条例》明确赋予了依法设立的农业互助保险等保险组织的法律地位，但在所调查的范围内,实际缺乏此类自助性保险组织。并且，大多数农民对自助性保险组织的涵义、组织形式、运作原理、其功能等问题缺乏准确认知。第四，从投保形式角度看，实践中普遍采用的是村民委员会组织农民投保的形式，投保形式比较单一，导致参保农民自身的实际参与性不足。第五，从农民对保险相关内容知悉途径及知悉程度看，整体而言，农民对于农业保险相关内容的知悉渠道较少，大部分农民对调研提纲中所列的农业保险相关问题了解不够。第六，从赔付角度看，存在赔付额度小、损失认定标准苛刻且不明确、程序烦琐、投保农民缺少知悉和参与的机会以及勘验取证，特别是赔付不及时等问题。

（二）对存在问题的原因分析

如何透过层层的问题现象找到农业保险困局的症结所在？我们将从农业保险涉及的各方主体入手，梳理问题，探究原因。

从农民或农业生产经营组织的角度看，造成参保率较低，缺乏参保积极性的原因是多方面的。一方面，有些农民确实对保险认识不足，缺乏风险管理意识；另一方面，越来越多的农民已经意识到了保险的作用，并积极寻求降低农业风险的有效途径，很多农民对于农业保险抱有很高的期待。那么，为何会出现投保率不但没有随着风险意识的提升而提高，有些地区反而出现了大幅降低的趋势？这是农民在综合权衡保险投入、赔偿情况及风险机率等因素之后所做出的一种利益选择。而在各种考量因素中，高保费、低赔付及投保农民合法权益没有得到兑现，无疑是促使其选择不投保的重要因素。同时，与农民保险意识有待提高、投保率低现象并存的是对于保险的过度依赖以及保险中存在的道德风险问题。

从保险公司的角度看，投保农民合法权益没有得到兑现的现象，无疑与承办农业保险的部分保险公司自身行为不规范、宣传不力、服务不到位等密切相关，亟待对自身行为进行规范。但保险公司承办农业保险更受到了相关制度以及一系列现实条件的制约。首先，由于农业保险风险大，赢利低，农业保险项目经营经常入不敷出。其次，相对而言，农业保险的承保、定损、理赔难度较大，商业保险公司承办积极性不高。再次，承办农业保险的保险公司发展也面临资源短缺、技术薄弱、人才匮乏等问题，往往使保险公司缺乏竞争力。最后，缺乏有效的农业巨灾风险分散机制也是一个重要原因。

从地方政府的角度看，在现行农业保险制度体系中，中央财政对农业保险进行补贴，同时地方政府也需要提供相应的资金补贴，这使得在农业保险的实践中，地方政府承担着一定的资金压力。地方政府要考虑，在财力有限的情况下，是否能足额提供资金补贴保障，这也在一定程度上造成了一些政府补贴不到位不及时的情况。

上述农民风险意识不强和对于保险的过度依赖以及相关道德风险并存，保险公司在与投保农民的关系中处于相对优势地位与农业保险业务本身往往入不敷出现象并存，各级政府大力倡导农业保险与资金供给不足的现象并存……这些看似悖论的矛盾现象同时存在，相互交织，相互作用。实则反映了在现行农业保险制度体系中政府、保险公司以及农民之间的利益博弈与现实选择，农业保险实践也正是在这三方的博弈中摸索前行。因此，解决农业保险实践中存在的问题，亟待相关法律制度的完善，合理设定各方主体在农业保险中的地位和功能，规范各方行为，并提供相应制度保障。

二、国外农业保险法律制度及其借鉴意义

农业保险制度起源于西欧，经过长期的理论探讨和实践摸索，法国、美国、日本等国家农业保险日臻完善，并相应形成了具有代表性的农业保险制度模式。我们将在比较分析以法国、美国和日本为代表的制度模式基础上，提炼其对完善我国农业保险法律制度的借鉴意义。

（一）法律制度完备

农业保险制度先进的国家，其农业保险都有较长的历史，很早就有专门的农业保险立法，并针对各自社会条件的变化对农业保险制度进行相应调整，最终形成符合自己国情的完备的制度体系。例如，美国从1788年就开始有农业保险相关制度，并随着各个时期不同的社会经济发展需要及时调整相关政策和法律，转换政府角色和定位，推动农业保险实践的发展。与美国相较，日本农业保险制度起步较晚，但也有近百年的历史，并针对自身农业分散和民间组织发展的特点，逐步建立了由非盈利的互助合作组织直接经营，政府提供再保险和财政支持的农业保险体制。另外，法律对保险责任、再保险、保险费率、理赔计算，以及不同种类的投保对象采用何种参保模式等，都以法律条文的形式明确加以规定，使得农业保险所涉及的各方主体都能明确自身权利、义务和责任，规范自身行为。

（二）强调政府责任

政府对农业保险高度重视，强调政府责任，农业保险制度中均明显体现出其政策性和导向性。尽管三种制度模式存在着较大的差异，政府在其间所承担的具体职能有所不同，但不管是直接承办保险业务，还是提供再保险的最终保障，三种模式中均体现出了政府对于农业保险的重视；无一例外强调政府对农业保险进行政策、资金支持的责任；并且在实践中，险种、保险范围、补贴标准逐步扩展和提高。

（三）多元共同参与的、合适的组织制度

三种模式均体现出了政府、商业保险公司、互助性社会组织的多元共同参与，不论是美国的，由政府直接经营业务到引入市场主体（商业保险公司）共同经营再到完全交给商业保险公司的运营模式，还是法国的，从私人民间组织到政府介入模式，抑或日本的，民间互助组织直接经营、政府提供再保险和财政支持的模式，各国都注重充分调动政府、商业保险公司以及社会力量共同参与农业保险，寻求符合自身特点的组织形态。

（四）有效的利益诱导机制

各国重视通过法律设定有效的利益诱导机制，协调好市场主体盈利需求与国家补贴支出、参保农民保障之间的利益关系。例如，法国对农业保险实行低费率、高补贴的政策，在很大程度上激发了农民投保的积极性；美国利用福利杠杆推行强制参保等。各国充分考虑和运用利益诱导机制，通过给参与农保的商业保险公司提供保费补贴、费用补贴、再保险和税收等方面的支持和优惠，激发其承办农业保险的积极性，并提升其自我积累和自我发展的能力。

（五）强制与自愿相结合的投保制度

典型的是日本在相关法律中对投保对象和险种进行明确规定，并针对不同情况实施强制或自愿的投保制度。其中，对关系到国计民生和对农民收入影响较大的以及规模经营的实行强制保险；其他自愿投保。这样，一方面对重大利益进行了有效保护，另一方面也尊重了投保主体自身的意愿，给其提供了利益衡量和选择的空间。

三、完善我国农业保险法律制度的建议

（一）设定合适的组织制度

纵观各国的农业保险法律制度和实践，都在强调政府、商业保险公司、互助性社会组织多元共同参与，并根据自身社会历史特点，选择适合的组织制度。当前，我国采用的是一种“分散决策的公私合作经营模式”，[1]（P16）在总的指导原则之下，省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式。这充分考虑到了我国各地情况的差异，为建立符合各地自身需要的农保制度提供了制度空间。但是，当前我们对于“公私合作”的具体形式、农业保险的组织制度形态并没有明确的规定。针对这样的情况，我们认为，应结合农业保险实践的情况，确定符合我国自身需要的组织制度。

第一，明确政府职能及介入方式。鉴于农业保险的明显政策性导向，以及当前我国相关社会组织发育尚不成熟的状况，政府在这一组织制度中仍应起到主导性作用。这种主导性并不是政府要直接经营农业保险，而是要通过建立健全巨灾防范和救济制度、提供再保险等方式为市场运营主体提供救济渠道，以引导和规范其农业保险行为。在这一方面，我们可以借鉴日本的农业共济再保险特殊账户制度，政府通过这个账户对保险公司及农业共济组合联合会负担的保险责任进行超额损失再保险。[2]（P21～24）

第二，注重培育商业保险公司以外的、依法设立的农业互助保险等保险组织，并对其行为加以明确规范。在现行的农业保险法律制度中，商业性保险公司和其他互助性保险组织都被赋予了直接参与经营农业保险业务的权利，也正式确认了互助性保险组织在农业保险中的法律地位。目前我国的农业尚未形成规模经营的格局，并且在实践中也存在着道德风险等一系列问题。而对于分散的农业经济来说，互助性保险是最有效率的一种，也可以更好地防止道德风险，并降低交易成本。但这种组织的发展不仅要依靠广泛健全的农村合作制度及其实践经验积累，也依赖于相关法律制度的完善。鉴于我国社会组织发展的整体现状，以及在农业保险实践中，相互性保险组织在有些地区尚未有效形成，要想充分发挥互助性组织在农业保险中的作用，更应注重对其加以引导和培育，建立健全相关的法律制度，使其运作规范化。

（二）设立强制与自愿相结合的参保制度

根据我国现行法律规定，农业保险遵循的是自愿参保原则。“任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险”。旨在保障农民投保的选择自由，防止公权力和其他组织、个人强迫其投保而损害其合法权益，这一立法初衷是值得肯定和赞许的，也充分体现了对待民事权利尊重当事人意思自治的基本立法态度。然而，政策性农业保险的性质并不能等同于商业性农业保险的性质，农业保险在这种意义上并不是一种单纯的民事行为，而是政府对农民合法权益、农业发展责任的体现，其立法宗旨也应体现对社会整体利益的保护。因此，在政策性农业保险制度设计时，不仅要注重保护农民投保的选择自由，也应该考虑到其政策性和福利性以及农业保险所涉及到的社会整体利益问题。对此，我们建议引入强制与自愿相结合的参保制度：首先，在商业性农业保险和政策性农业保险的形式划分中，商业性农业保险遵循完全自愿的原则；而政策性农业保险实行强制与自愿相结合的参保制度。其次，在政策性农业保险制度中，对投保对象和险种进行明确规定，并针对不同情况实施强制或自愿的投保制度。其中，对关系到国计民生和对农民收入影响较大的以及规模经营的实行强制保险，其他自愿投保。商业保险的自愿投保与政策性农业保险强制与自愿结合的方式并行，一方面对重大利益进行了有效保护，另一方面也尊重了投保主体自身的意愿，给其提供了利益衡量和选择的空间。

（三）构建有效的利益诱导机制

国外先进立法模式和实践经验表明，农业保险的健康发展得益于国家通过法律设定有效的利益诱导机制，协调好市场主体盈利需求与国家补贴支出、参保农民之间的利益关系。从我国农业保险实践状况看，种种看似悖论的现象并存实则反映的是现行农业保险制度体系中政府、保险公司以及农民之间的利益博弈与现实选择。而要合理设定各方主体在农业保险关系中的地位，规范各方行为，亟待构建有效的利益诱导机制。

在一系列的利益诱导机制中，结合我国当前的经济发展状况，政府可逐步实行低费率、高补贴的政策，在更大程度上激发农民投保的积极性。例如，吸取美国的实践经验，利用福利杠杆推行强制参保；或者采用日本的激励方式，如果投保人连续几年都没有赔款发生，共济组织将退还投保人一部分保险费等。[3]（P51）通过给参与农保的商业保险公司提供保费补贴、费用补贴、再保险和税收等方面的支持和优惠，使其在政府的支持下达到自我积累和发展，并有能力在农保实践中逐步扩大险种和保险范围。

（四）增加关于防灾减灾的责任制度

实践表明，与农民保险意识有待提高、投保农民合法权益没有被兑现和受到侵害而导致的投保率低现象并存的是对于保险的过度依赖以及保险中存在的道德风险问题。许多农民买了保险后过度依赖保险，对灾害的防范意识和参与积极性减弱，导致损失扩大。但是，在现行农业保险法律制度体系中，仅规定了保险公司和互助性农保组织的经营行为规范和相关责任问题，并没有提及这些主体及投保主体自身在防灾减灾方面的权利、义务及相关责任问题。针对目前状况，我们认为，有必要在现行法律制度基础上，增加关于防灾减灾的责任及相应制度安排。例如，日本关于农业互助保险组织的规定，每个农业共济组织要向其会员提供防灾防损的工具和器械，[3]（P51）以提高其防范和抵御灾害风险的能力，这些相关的制度安排都将为完善我国的农业保险法律制度提供有益借鉴。

[1]庹国柱.农业保险条例不同于保险法的七个特点[J].中国保险，2013（5）.

[2]尹成远，周稳海.国际农业保险的成功经验对我国的启示[J].国际金融研究，2006（3）.

[3]张潇潇，李晶.国际农业保险的立法和运作模式[J].中国金融，2013（4）.

（责任编辑：彭 琳）

刘 岩（1981-），女，辽宁法库人，沈阳工程学院文法学院讲师，博士，研究方向：法律社会学。

本文系沈阳工程学院博士科研启动项目《我国农业保险存在的问题及其法律制度构建》（项目编号：RWBS-1101）的阶段性研究成果。

2015-05-10

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