未成年人网络不良信息过滤的法律制度研究

贺翔

(共青团陕西省委农村青年工作部，陕西西安 710068)

未成年人是网络使用的最大群体，网络正悄然地影响和改变着未成年人的价值观念和生活方式。在网络时代下，如何让未成年人能够平等的享有网络资源的使用，如何让未成年人在正确有效地利用网络的同时，免受违法和不良信息的侵害、影响，如何利用好网络等新媒体关注未成年人普遍利益诉求的表达等，是政府和群团组织所面临的亟需着力探索解决的问题。

一、未成年人网络不良信息过滤的法律特征

未成年人的网络不良信息过滤，指政府部门、网络服务商、上网营业场所、公司企业或个人出于对未成年人群体保护的需要，通过IP过滤，URL过滤等技术，对互联网中存在的违法信息、违反道德信息进行信息审计管理和访问控制的信息监管手段，这样的过滤不涉及旨在满足互联网用户信息需求，过滤掉不相关的信息的网络信息过滤。除了过滤主体的广泛性、过滤方式的综合性、过滤性措施的技术性等普遍性特征外，其区别与其他不良信息过滤的最大特征在于:过滤对象的特定性。

全世界各国通常把互联网不良信息分为两类:一是违法信息，就是违反一国的法律法规，必须由法律授权机构进行处理的信息。二是有害信息，包括两种内容:一是那些法律不禁止但应该限制在一定范围内传播的内容;另一种是从言论自由的角度可以公开传播、但可能对社会秩序和其他人群构成危害与不良影响的信息。[1]

网络信息过滤的对象是违法信息和不良信息。违法信息是与国家法律规范相背离的网络信息。例如涉及危害国家安全、泄露国家秘密等信息内容。但是，“不良信息”是从道德层面来界定的，由于文化背景、伦理道德方面的差异，各国对于“不良信息”的内涵界定上存在很大的争议。界定一些“临界”行为或信息也十分困难。[2]对不同年龄段的互联网用户而言，答案也可能不尽相同。不良信息的识别是治理的前提。随着技术的发展，互联网上不良信息的存在方式已由单纯的文本，扩展到图像和视频。[3]对待违法信息各国一律坚决的态度予以过滤。但是，针对不良信息的过滤则相对谨慎，各国都倾向于网络内容过滤分级体系，有限度的允许一部分人浏览。

二、我国未成年人网络不良信息过滤立法与实践的主要问题

在我国近200件与互联网相关的重要文件中，尚无网络信息过滤方面单独立法，针对未成年人的网络不良信息过滤方面专门立法，更无从谈及。目前，主要出台的都是有关网络立法的法律法规，其中有部分涉及对网络不良信息的规定，也主要涉及承担刑事责任的违法信息和破坏信息安全的信息。我国未成年人的网络不良信息过滤方面有关立法的问题主要表现在:

(一)网络信息方面的基本立法有待完善

当前，我国关于互联网的法律法规和规范性法律文件已有近200部，然而对于未成年人的不良信息管控的法律规定大多停留在法规或规章层面，网络基本信息的概念、分类等基础问题未在任何一部法律当中予以明确界定，也没有针对不同上网人群的基本网络保护等级设计等，这些基础性的铺垫尚缺乏，更无从谈及“不良信息”的法律概念。另外，我国未成年人的网络不良信息过滤的专门性立法缺失。目前，我国在保护未成年人健康，涉及网络信息保护方面的法律只有《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，特别法律的缺失与目前未成年人网络保护的迫切现实需求明显不相适应。

(二)未成年人的网络不良信息过滤的有关行业组织方面的法律制度不完善

我国立法对于网络行业组织的成立、权力、行动等没有详细规定。诸如《互联网站禁止传播淫秽、色情等不良信息自律规范》《搜索引擎服务商抵制违法和不良信息自律规范》等行业自律规范，只是行业内部的一个非强制性文件并不具有法律效力，所以不能够充分有效的解决未成年人的网络不良信息过滤中存在的问题，极大地制约了行业协会积极作用的发挥。同时，很多行业规范偏向技术方面，在制度层面打击规制网络信息过滤的能力仍然比较薄弱。

(三)法律责任制度有待完善

我国互联网管理存在多头管理、相互冲突的情况，部委多头管理职能部分交叉有些甚至互相冲突。互联网主管机构是工业和信息化部，但包括公安部、安全部、卫生部、文化部等部委都有互联网方面的立法，这些立法之间没有统一的尺度，相互重叠矛盾之处甚多，不利于互联网监管的顺利进行。我国相关法律法规规定不履行义务的网络服务提供商应当承担相应法律责任，并予以行政处罚等，然而现实当中因为网络服务商牵涉用户众多而无法执行处罚。

(四)社会监督有待加强

目前，我国尚未形成行业组织、网络服务商、社会民众等共同参与的有效的社会监督力量，缺乏长期的社会参与监督建议机制。网络不良信息的过滤主要依靠政府部门的查处和网络运行主体的自觉过滤，面对巨大的商业利益驱动下网络不良信息前所未有的传播速度和规模，成效显得非常有限。

三、构建我国未成年人网络信息过滤法律制度的建议

(一)构建网络信息过滤一般法与特别法相结合的立法体系

1.确立未成年人网络保护立法的基本原则

一是特别保护原则。未成年人网络不良信息过滤既要保证基础网络及其运行的安全，也要严格保证未成年人信息在网络存储、传输、交换等整个过程中不被非法使用，保证未成年人在上网过程中不受任何不良信息的侵害，保证其自身网络信息的保密性、完整性、可控性等。

二是鼓励与引导原则。鼓励和引导互联网的健康发展，是很多国家未成年人信息网络立法的基本原则。例如，为营造安全良好的网络环境，美国颁布了《国际互联网免税法》。该法以税收优惠作为鼓励措施，对自律性好的网络商给予两年免征税款待，但是商业成人网站经营者如果为未成年人提供缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为影像及文字内容，则不在此优惠之列。[4]

三是网络法律与现实法律协调性原则。虽然网络对人们的行为产生了一定的影响，但对现行法律的根本依赖性没有改变。未成年人网络不良信息过滤的立法要统筹好与现有各层级法律的关系，处理好网络信息中所出现的各种新的利益关系。

2.制定和完善网络基础立法

世界上很多发达国家在法律上对未成年人的网络不良信息规定了过滤办法，建立了较为完善的网络基础立法。我国也应当参照国外先进经验，抓紧制定网络信息安全基础立法，这样一部法律至少需要解决两个方面的问题:一是网络信息采用分层的问题。主要是明确处于国家安全考量采用信息的第一层次性;在确保国家安全的基础上，明确社会单体信息安全的第二层次性。[5]二是信息采用分类的问题。主要是对个人基础信息、个人隐私信息、商业信息和非商业信息、有害信息、不良信息等进行法律界定。另外，应该确认哪些网络信息是能够对18周岁以上的成年人和18周岁以下的未成年人都不能够公开传播的，哪些信息是限制在未成年人中公开传播的等。

3.出台有关未成年人网络不良信息过滤的专门立法

一是在我国网络安全相关立法尚未成熟、社会对网络现象未能形成认知共识的背景之下，有关未成年人网络信息过滤法律制度的建立显得分外棘手，可以考虑特别法先行，采取两步走的战略，首先起草《未成年人网络在线保护法》，在该法当中对未成年人的网络不良信息过滤独立成章进行重点详细表述;其次在我国网络基础立法逐步完善，社会对网络本身及其现象形成较为统一认知的基础上，逐步完善《未成年人网络在线保护法》，进一步明确、细化对网络信息过滤分类、分级进行表述。

二是强制学校和图书馆安装过滤软件。由于违法和不良信息所反映的错误的价值观和世界观将对未成年人造成严重的侵害，大多数国家都制定了有关法律、法规，强制学校和图书馆安装过滤软件，推进未成年人的网络不良信息过滤软件的应用，使其保护未成年人健康成长。因此，我国有必要依法明确要求所有公办学校和公共图书馆在提供互联网服务的电脑上安装过滤软件，对于私立学校和私人图书馆主要以各种政策鼓励、资金支持逐步予以引导。

三是从立法层面推动行业组织与政府监管机构的协调机制的形成。政府监管与行业自律相结合具有无可比拟的优越性，我国政府也应当继续朝向“服务型政府”的角色转变，与行业组织协力治理，实现对网络不良信息的有效过滤。立法当中应当明确政府监管机构和行业自律组织相对独立的职权，交叉部分要明确主次，不能出现政策实施和监管的“真空”，在法律法规中明确政府监管和行业自律组织联合执法的范围，同时应设有专门的机构政府监管和行业自律组织的协调工作。

(二)建立未成年人网络不良信息过滤的内容分级制度

未成年人的网络信息分级标准的制定会涉及到社会学、心理学、政治学等多方面的知识，充分借鉴国外内容分级制度经验，一条路径，可以选择由国家制定网络内容分级的具体细则，在专项立法中明确;另外一条路径，就是在专项立法中划定各级的过滤内容范围明确。笔者认为应当从年龄和内容两个层面进行划分来，可分为三级:保护级、限制级、指导级。

保护级是针对0－5周岁儿童所设立的的分级体系，这一阶段的儿童认识了一些字，但受到文化程度有限的影响，不能对外界形成正确认知，虽掌握上网技巧，具备上网条件，但也不建议他们上网。同时，网上一些有关性、暴力等不良信息也会对他们产生终身的影响，应予以绝对禁止。

限制级是针对6－11周岁儿童所设立的分级体系。该年龄段的少年儿童心理表现有较重的玩耍的心态、较强的模仿性、逐步理解一些基本道理、对新奇事物会产生浓厚的兴趣等。该年龄段的儿童已进入小学，语言词汇不断丰富、表达的逻辑性和连贯性逐步增强，虽然具备一定的逻辑推理能力，但缺少灵活性和精确性。因此，必须对该年龄段实施必要的网络不良信息过滤，尤其是一些带有教唆意味的信息内容。

指导级是针对12－18周岁的初高中未成年人所设立的分级体系。12－18周岁是少年儿童全面要求或表达独立的阶段，也是他们身心变化最为剧烈的阶段。该阶段青少年表现出渴望独立，心理闭锁又渴望获得理解，渴望异性等特点。再加上该年龄段的未成年人正值青春期，对性的认识还很模糊，所以对于网络中带有“性和教唆性质”的信息都要严格过滤。

(三)完善未成年人网络不良信息过滤的参与主体的法律制度

1.构建政府监管与行业自律相结合的规制模式

一是通过法律引导行业自律。应当在网络有关立法当中明确赋予网络行业组织一定的网络管理权限，制定一定的行业规范，并在经过一定的法律审批程序后具有与法律规范同等的效力。在目前我国未成年人的不良信息过滤相关立法尚未建立的前提下，可以通过法律赋予职权的方式充分调动行业组织的积极性，探索行业内未成年人的网络不良信息过滤的内容分级和过滤技术分级标准，在成熟的基础上，通过立法予以确认，并通过行业的实践不断进行完善。

二是在法律层面建立政府监管与行业组织之间的协调机制，改变政府规制的单一模式，通过相关法律赋予行业组织新的角色定位。立法当中明确规定政府监管机构和行业自理组织相对独立的职权，交叉部分明确主次，不能出现政策实施和监管的“真空”，在法律法规中明确政府机构和行业自律组织联合执法的范围，同时应设有未成年人的网络保护专门的机构负责政府监管机构与行业自律组织的协调工作。

2.明确政府监管主体及其职责划分

一是要对相关职能部门赋予一定的职权。在未成年人在线保护法中要明确赋予相关行政职能部门对网络信息管理的职权，提供其监管的法律依据。二是加大网络信息服务违法行为的追究和处罚力度，发挥法律应有的震慑作用。三是加大执法力度，在未成年人在线保护法中必须明确规定行政机关在不履行法定职责的情形下，所应承担的法律后果，确保行政机关依法有效行使职权。四是加强法律监督，赋予社会组织及公民更广泛的法律监督权，建立健全举报制度等。

3.明确网络服务商的法律责任

网络服务商有义务过滤服务器上的违法和不良信息这一观点已被世界各国所认同。义务的内涵除了删除信息，应当还要包括以下几个方面:一是网络服务商有义务审查服务器上的违法和不良信息，在发现违法和不良信息后，应当及时删除。二是网络服务提供商在不良信息过滤的过程中，赋予保护未成年人个人隐私安全的义务。三是如果网络服务商不能完全履行过滤义务，则应当承担相应的法律责任。法律责任的形式应当排除“停机整顿”、“禁止联网”等打破网络秩序，现实中无法执行的方式，尽量以判处巨额罚款为主。对于因网络不良信息过滤义务履行不到位，而造成未成年人权益损害的要加重处罚。

(四)加强公众监督与参与

加强互联网监管，有效对未成年人的网络不良信息进行过滤，重视发挥社会监督的作用是必然趋势。目前，大多数发达国家(地区)都有社会组织主导的相关投诉的举报机制，社会监督的力量极为强大。欧盟现在运行的的“网络热线”，覆盖欧盟内外的20多个国家;英国的网络监察基金会专门开设电话和网络热线，用于接待和汇总公众的投诉;韩国通过设立专门的“违法和有害信息举报中心”，发动社会组织或个人对网上的不良信息进行全程监督和管控;我国香港对互联网用户举报的违法信息亦采取“通知”删除机制，倡导公众监督。因此，在社会管理创新背景下的中国，发挥社会监督作用，更应该强调的是社会自组织监督，而非政府主导的社会组织。通过鼓励民间组织监督的做法形成良好的保护未成年人的互联网发展氛围，从而在大环境上有效保障未成年人的网络不良信息过滤实现效果的最大化。

[1]国外治理网络不良信息的经验与启示[EB/OL].(2013－8－5).

[2]赵勤.从公民言论自由到国际互联网“临界信息”管理[J].网络安全技术与应用，2002，(4):8.

[3]刘东鑫，周斯宁.互联网不良信息治理的研究与探讨.广东通讯技术[J].2010，(12):52－56.

[4]王靖华.美国互联管制的三个标准[J].当代传播，2008，(3):51－53.

[5]马民虎.论信息网络安全等级保护的法律模式[J].法规与政策，2001，(2):49－51.