PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究

□何文胜

城市基础设施是城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。完备的城市基础设施,对城市经济、社会和环境发展有着重要影响,是城市可持续发展的重要基础。

长期以来,城市基础设施的投资、建设、经营、管理等各项活动基本上是由政府承担,其结果是政府财政不堪重负。特别是近几年，随着城镇化建设速度的不断加快，基础设施建设的投资成倍增长，政府债务不断增加，造成了巨大的债务风险。因此,公共部门迫切需要寻找新的更为有效的方式来解决城市基础设施的资金来源，以提高政府管理效率并减轻财政负担。

采取公司合伙的PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,将适度的市场竞争与政府规制相结合,可以在实现社会福利的同时也给企业带来利润,同时也能够增强城市基础设施可持续发展的能力。

1 城市基础设施建设和运营存在的问题

通过研究，我国城市基础设施建设和运营模式目前存在的问题主要有：（1）投资主体单一，且融资渠道狭窄。一般是政府为投资主体，主要方式以银行贷款为主；（2）管理和运营体制落后，资金利用效率和建设效率较低，对社会资源配置没有充分利用；（3）缺少法律法规的管制。

2 引入PPP管理模式

为化解我国公共基础设施建设存在的融资难和债务危机问题，国家财政部专门成立了包括金融、经建、预算、条法、国库、国合等为成员的PPP工作领导小组，从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式在公共基础设施建设中的应用。

2.1 PPP模式简介

PPP(Public-Private Partnership),中文直译为“公私合伙制”，即公共部门与私人企业合作模式，是公共工程项目融资的一种模式。在该模式下，政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成相互合作关系。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

2.2 PPP模式的特征和优势

（1）PPP的运行具有三个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。在PPP模式中,公私双方通过合理的风险配置,发挥各自优势,共同合作达到共赢,同时也能够更好地满足社会对公共产品和服务的要求。

（2）PPP模式主要优势如下：一是能够实现融资和投资主体多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。二是能够降低项目费用。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的规划、可行性研究、设计和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。三是政府和民间部门合作能够发挥各自的优势，取长补短。四是能够合理分配风险。由于政府分担了项目部分风险，减少了承建商与投资商的风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。

基于以上PPP模式的优势和特征，充分运用PPP模式到基础设施建设和运营中势在必行。

3 PPP模式在基础设施建设和运营中的具体运用

对于基础设施的建设和运营而言，采用PPP模式其主要运作思路是：首先 公共机构根据基础设施及城市公用事业建设的需要，以特许经营权协议为基础选择某一民营机构进行伙伴式合伙，双方共同参与基础设施项目的确认、技术设计及可行性分析等项目前期工作，确定好风险的分配方案，由持有特许经营权协议的民营机构组建项目公司，具体负责项目的建设、运营及移交等工作，在此过程中双方相互协调，共同对项目的整个周期负责。

在实际工作中应根据基础设施的不同形态来确定选择PPP管理模式。

1、对于建成并可运营的基础设施，政府可以采用出售、租赁、合同承包等形式与民间资本合作，向民间资本发放特许经营权证，由民间资本进行经营管理。民间资本可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。通过政府和民间资本的合作，提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中，还可以为政府置换和融通资金，从而支持和从事新的基础设施建设。

2、对于拟扩建和改造的现有基础设施，政府可以采用LBO（租赁－建设－经营）、BBO（购买－建设－经营）等形式与民间资本合作，这样可以加快基础设施升级、改造的速度并提升基础设施的功能，同时还能为政府筹集一定的资金。

3、对于新建的基础设施，政府可以采用BOT、BTO、BOO等形式与民间资本合作，为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。

4、PPP模式在轨道交通建设中主要以出让线路经营权为主。线路完全由政府投资建设,建成后委托有运营经验的社会投资人负责运营管理和相关资源开发。社会投资人由政府通过市场竞争机制选择,以特许经营费作为标的。运营公司可以是社会投资人独自组建,也可由政府和社会投资人共同出资组建。运营公司只有使用管理权,承担专业化的运营职能,采取商业化的运营模式以实现公司盈利,政府负责监督、规范运营公司的运营。

4 改善城市基础设施建设和运营模式的对策建议

基于城市基础设施建设和运营中存在的问题以及PPP模式的特点，政府在以后的城市基础设施建设和运营中应采取一些积极的政策和措施。

1、转变政府职能，加强宏观指导和市场监督能力，提高基础设施投资效益。

2、实行投资主体多元化，对城市基础设施项目进行分类。

3、完善基础设施投资决策和管理体制，形成更加有效的城市基础设施供给。

4、发展直接融资，完善间接融资，扩大融资渠道，广泛有效地运用社会资本。

5、完善对城市基础设施建设工作的激励机制和考核体系，提高私人资本对城市基础设施建设的参与程度，建立基于城市基础设施市场化融资方式的信息披露制度

6、尽快制定城市基础设施建设相关的投融资法律法规。

采取公司合伙的PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,将适度的市场竞争与政府规制相结合,可以在实现社会福利的同时也给企业带来利润,同时也能够增强城市基础设施可持续发展的能力。

1、王灏.加快PPP模式的研究与应用,推动轨道交通市场化进程[J].宏观经济研究,2004(1)

2、柯永建、王守清、陈炳泉.基础设施PPP项目的风险分担[J].建筑经济,2008年（4）

3、贾康.PPP城镇化投融资的模式创新[J].新金融评论，2013年（6）

4、刘志.PPP模式在公共服务领域的应用和分析[J].建筑经济，2005年（7）