新时期农村土地承包经营权的路径选择

□ 霍振山

1 前言

2002年，我国《农村土地承包法》的通过，对农村土地承包经营权进行了定义完善并对其可操作性予以加强；即农村土地承包人对其依法承包的土地（包括耕地、草地、林地以及其它合法农业用土地）享有占有、使用、收益以及一定处分的权利。农村土地承包经营秉承公开、公平、公正的基本原则，核心意义在于平衡处理国家、集体、个人三者间的利益关系。

2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次将承包经营权抵押与担保权能赋予广大农民，并全面启动了完善承包地处置权能的改革。两年后，中央下发一号文件——《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，探索农村集体所有制有效实现形式，而其探索的核心正是完善承包地处置权能。

新时期下，以我国“三农”发展进程与相关政策制度为基础，结合社会主义市场经济发展趋势与规律，对农村土地承包经营权制度进行创新思考与剖析，对其未来走向以前瞻性的理论探讨与实践意义探寻[1]。

2 政策制度——土地承包经营权登记

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，对于稳定土地承包关系、完备农村基本经营制度有重要意义。农村土地承包经营权登记工作，具体来讲，可以使农民依法享有土地权益、获得更多财产权利、促进土地流转、推进农业规模经营；从更高层次来看，这一登记制度可以完善农村治理体系、维护农村和谐稳定，是事关农业、农村长远发展与农民切身利益保障的重大举措与创新路径选择[2]。

农村土地承包经营权确权登记颁证，以《物权法》、《农村土地承包法》等法律规定为基准，由县级农村土地承包管理部门对农户家庭承包土地的地块、面积、位置等信息及其变动情况记载于登记簿，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证书，明确农民对承包土地的各项权益。土地是农民的命根子，权属不清，心中难安。而农村土地承包经营权的物权保护，通过确权，土地有了“身份证”，农民吃下了定心丸，更愿意把土地流转出去，从土地中解放出来[3]。农村产权要素流动起来，农民“口袋里”的家产会自愿、自然地释放出来，为下一步土地流转打下坚实基础。

3 市场金融——土地承包经营权抵押、担保

近年来，全国很多地方都尝试性地设立了土地中介机构，例如山东省诸城市的“土地信托中心”、宁夏回族自治区平罗县的“土地信用合作社”，等等。就如同存款一样，农户先将土地承包经营权存入土地合作社或信用中心，由其代为寻找目标客户，再向客户（农业大户、农资企业等）贷出所吸纳的土地承包经营权，在一进一出、一买一卖的交易过程中，土地信托中心和农户获得利益。但是，在此类交易过程中还存在着诸多问题；例如，土地承包经营权估价规则和评估标准尚不规范统一，农户在进行土地承包经营权抵押时与地方土地信托中介、与目标受众间的信息透明对称、公平对等合作等方面还有所缺失[4]。目前出现的土地信托组织可以称为是“土地银行”的雏形，但由于其不直接开展土地金融业务，经营模式尚不符合真正意义上土地银行的标准，故需要不断总结全国各地区试点经验，借鉴国外土地银行实践成果，结合自身农村社会现状，适时制定颁布相关法律法规，如同国家开发银行等政策性金融机构一样，不断探索土地承包经营权与金融市场有机结合的良好路径。

4 法律保障——土地承包经营权流转保护

早在上世纪九十年代中期，“土地承包经营权流转”这一概念已被提出，《国务院批转农业部〈关于稳定和完善土地承包关系的意见〉的通知》中明确提出建立土地承包经营权流转机制，即土地承包经营权可依法采取出租、转包、转让、互换等其它方式进行流转。

由于土地承包经营权与农民生计息息相关的特性，其流转全面开禁后，众多疑虑在一段时期内并未完全消解；我国农村社会保障制度尚处于初级阶段，广大农民所享受的社会保障还不完备、还不能解决主要的后顾之忧，故农户们“身家性命”的流转需要法律制度强有力的支持与保护，相关法律规定的路径选择直接关联土地承包经营权流转的成败存亡。例如，现实中，传统农户在与大户、工商资本的竞争中处于绝对弱势，行政性力量介入承包地经营权流转，所以必须建立健全相关处置权法律保护制度，保证承包地处置权在自愿、公开、公平、公正的条件下行使，避免强制农户参加合作社、变相剥夺权利人处置权能等情况的发生。此外，需要为出让土地承包经营权的农户提供就业与生活方面的底线保护，土地承包经营权的市场运作会带来财产利益，但市场风险也随之产生，建立健全保障制度是避免失地、失业农民大量出现的重要配套举措[6]。最后，建立承包地抵押、担保的再保险制度，建立政府性的再保险公司，代表政府赎回担保、抵押后面临处置问题的承包权或经营权，并设立专门的委员会，决定这些产权的处置问题。

5 结论

新时期下，农村土地承包经营权的调整、改进与完善大有可为，与不同类别的政策引导模式、与不同阶段的经济金融趋势相互结合，持续研究探索新的路径选择，对我国农村事业的发展和农民生活水平的提高具有划时代的重要意义。

[1]江必新.国家治理现代化基本问题研究[J].中南大学学报(社会科学版),2014(03)

[2]鲁勇睿.土地承包经营权之权利束与权利结构研究[M].北京:法律出版社,2011

[3]周英.农村土地生产要素市场化内涵辨析及建设性思考[J].改革与战略,2008(10)

[4]丁关良.土地承包经营权制度立法研究[M].北京:中国农业出版社,2009

[5]王忠林.我国农村土地流转的市场机制及相关问题探析[J].齐鲁学刊,2011(01)