关于高校依法治校与民主治理运行机制建设的思考

曹留成

(驻马店职业技术学院，河南 驻马店 463000)

关于高校依法治校与民主治理运行机制建设的思考

曹留成

(驻马店职业技术学院，河南 驻马店 463000)

当民主和法治已成为社会治理的核心要义之时，大学治理不可置身于二者之外。健全和完善依法治校与民主管理的运行机制，有助于激发相关利益者为大学发展提供资源的动力。但是，在大学的内部治理中，法治和民主的推进动力仍显不足，依法治校与民主治理的运行机制并没有得到有效地整合。大学只有深入贯彻“依法治校”“民主治理”核心理念，才能促进自身科学地发展，别无他途。

大学治理；依法治校；民主治理

随着中国高等教育体制改革的不断深化，中国的大学也逐步成为相对独立的自主办学实体，学校的办学自主权和管理权日益扩大。但是从大学的内部治理来看，法治和民主的推进动力仍显不足，依法治校与民主治理的运行机制并没有得到有效地整合，与当下社会主义民主、法治的发展期望仍有差距，与完善大学内部治理的需求还有落差。

一、依法治校与民主治理的当下困境

(一)大学治理的文化有待于培育

大学是一种特殊的文化组织，大学的治理不可能背离大学组织的文化特性。因为“大学治理的有形框架只有在理念认可，即与文化模式相容的情况下，才能发挥作用”[1]470-474。然而，当下中国的大学治理存在着文化忽视的现象，制约着现代大学制度的建设。其主要表现为：一是民主与法治的文化让位于强势的“官本位”的政治文化。中国传统的社会过于强调“官本位”，而且官僚文化影响至深，并一度成为中国传统政治的主导文化。大学校园同样不能置身事外，充满着浓郁的官僚文化气息。这种特殊的政治文化和伦理教化，严重阻碍了现代民主与法治文化的发展，导致大学自治、学术自由的精神得不到应有的彰显。二是管理者民主与法治的观念仍显表面化。依法治校和民主管理多为一些领导者的口号，并没有内化为管理者的自觉行动，“以我为中心”和“只唯上不唯下”的心理往往成为他们处理大学事务的逻辑，结果导致大学民主与法治建设仍缺乏观念文化的支撑，过于强化行政权力。三是大学的服务文化受困于科层制的管理文化。从大学内部的管控来看，大学的内部组织是一种较强等级性的科层制，政策制定和判断来自顶层，执行在基层。在这样的组织架构中，大学中的各类行政人员演化为管理的主体，他们习惯于根据上层的意志“发号施令”，监督控制学术人员，往往出现“门难进、脸难看、事难办”的现象，结果导致一些利益相关者如教师、家长和学生代表很难有发声的机会，逐渐处于边缘化和隐性化的地位，服务文化自然不自然地被科层制所取代。

(二)校内规章制度建设滞后于国家高等教育法律体系前进的步伐

从目前来看，随着国家民主与法治的不断发展，我国的高等教育法律体系在不断完善。《教育法》《教师法》《高等教育法》等一大批教育法规的颁布与实施，为完善高校法人制度、规范高校行政管理提供了有力的法律支撑。《学校教职工代表大会规定》《高等学校章程制定暂行办法》《高等学校学术委员会规程》等一批行政规章的实施也为完善高校的管理机制注入了新的推力。但是，随着高等教育体制改革的不断深化，高校管理越来越复杂化，高校内部利益的纠葛、各种人事、科研方面管理的纠纷与矛盾冲突逐渐呈现多发态势。究其原因，“其根本原因在于学校内部管理制度不健全，缺乏规范的法治程序”[2]11-12。高校校内规章制度建设滞后，没有与国家高等教育法律法规体系形成有效的对接。从高校内部层面来看，“它主要表现为学校作为管理者、服务者与接受管理与服务的学校教师、学生以及教师和学生之间在学校章程规范下的权利与义务关系，仍停留在制度设计层面，还没形成科学的、可实际操作的法规及规章制度”[3]12-14。大学章程是完善中国特色现代大学制度的有效载体。但是根据教育部网站的统计信息显示，目前仅有中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学等部分高校完成了高校章程的核准与发布工作。其他高校的建设步伐明显缓慢。在内部管理层面来看，不少学校在内部管理上民主管理制度缺失，不能适应大学治理中出现的新情况，致使工作的随意性增多，缺乏决策的科学性，一定程度影响了教师的创造活力和学生的成才质量。再比如2012年颁布并实施的《学校教职工代表大会规定》，是国务院部门规章，具有很强的法律效用，真正为学校教职工代表大会的实施提供了法律依据。遗憾的是，直至今天不少学校教职工代表大会形同虚设的问题依然严重，工会组织仅限于每年组织一次教代会而已。究其原因，学校推进基层民主的动力仍显不足。

(三)平等参与机制不健全，致使民主协商的程序缺失

美国当代高等教育家德里克·博克指出，“大学的治理相比较于其他许多机构的治理而言，必须更加注重平等参与性，必须尽可能淡化科层等级性”[4]52-57。在大学这样一个特殊的文化组织的治理中，应充分发挥人们参与的积极性，建立平等参与机制，促进相关利益主体参与大学治理，有效减少大学治理过程中的矛盾和冲突，实现大学治理的有序性和规范性。但从目前制度运行的实际情况来看，由于行政权力的过度介入，大学教师、学生群体等在治理中的地位日益边缘化，参与机制弱化比较普遍。其主要表现有三:一是缺乏有效的利益平衡机制。分权是平等参与的基础。由于长期的行政化管理模式，一些学校过于强调行政权力尤其是行政职务的作用，一些职能部门出现了角色错位，将服务职能置换为权力行为，掌握着制定游戏规则的强势话语权并善于制造舆论，致使普通的教职员工很难有发声的机会。二是互动性协商不足。大学的事务一般分为学术事务和行政事务，由于二者没有严格的边界划分，就具体决策而言，不管决策的主体是谁，二者应该建立必要的互动性协商机制。但在我国当前大学治理的现状中，互动性协商存在着较大的不足和空缺：“不足是指大学行政过度干预教职工代表大会和学术委员会的运行，使得在这两个机构中的互动性协商变成大学行政的管制；空缺是指大学行政的决策会议极少向教师群体敞开大门”[5]26-32。三是人际关系的疏远。大学行政管理者的我行我素，加上权力关系的失衡，行政人员与教师群体之间的隔阂日益加深，教师参与治理的热情锐减。杜威讲：“不亲自参与就使得那些被排除在外的人员缺乏兴趣和关心。结果是相应地使人缺乏实际的责任心，自动地、如果不是有意识地、那么就是无意地发展着这样一种情绪：这不是我们的集体，这是上面的事情，让那一帮特殊的人物去办那些所应该办的事去吧”[6]73。当双方缺乏合作互惠的态度行事之时，大学的治理难以实现共享和共治。

(四)从高校内部管理运行的实践来看，缺乏有效的监督机制

高等教育管理体制的核心是解决好权力制衡关系。但在学校内部管理过程中，往往是决策、指挥和执行多，而监督、反馈、有效制衡少。在学校的决策与运行机制中，往往会出现“校长说了算”“上级说了算”，教职工知情、参与、监督、制衡“疲软”，导致民主监督缺失：其一，是缺乏公开透明的权力运行机制。汪玉凯教授指出：“公布权力清单其实是一个长期被忽略的基础工作。我们一直在要求推行政务公开、信息公开，但干部到底有哪些权力，权力从哪里来，到哪里去，干部自己不清楚，群众则更不清楚，监督权力也就无从谈起”[7]。如果高校的权力不能或不敢在“阳光下晒一晒”，难免会出现一些“黑洞”，如某重点大学的“招生门”事件。高校出现教育腐败现象，产生教育资源的分配不公和浪费，学校事故的频发以及由此造成的教育教学秩序混乱等等都与缺乏公开透明的权力运行机制有关。其二，监督的重点不突出。民主监督的重点应该是对学校领导行为及对人、财、物管理和使用的有效性监督。但是，目前普遍的做法最多是让教职工讨论一下学校的规章制度等表面工作。所谓的校务公开，公开的形式和程序比较随意，内容有较强隐蔽性，缺乏真实的信息。其三，民主监督机制不完善。突出表现为:从制度上对干部权力的限制没有明确的界定，对学校事关全局决策的事前监督及过程监督和事后问责，没有建立有效的监督机制。同时，真正将民主监督的制度措施贯彻到权力运行全过程的渠道不畅；对教职工代表履行职责认真与否无严密、科学的奖惩制度，且随意性大，缺乏有效的激励制约机制。

二、依法治校与民主治理的可能路径

(一)重塑民主与法治的治理文化建设

“大学文化是一种观念文化、理念文化。”“作为观念形态的文化是无形的，尽管也有附着于有形之上的文化，但也是透着有形去感受无形”[8]1-6。制度是建立在思想和观念基础之上的，制度是不同的思想或思潮的具体化。“制度与文化的关系是一种辩证的关系，两者互生、一体、互为因果。有形的制度渗透着文化，无形的文化通过有形的制度得到体现”[9]1-10。要在根本上促进学校依法治校和民主管理工作的顺利开展，我国大学的治理文化建设刻不容缓。首先，学校应该树立法治与民主的价值观。通过大力宣传法治和民主文化，使民主与法治的观念贯穿于大学的结构控制系统，如学校的组织结构、决策过程和规章制度等，促进依法治校和民主治理向深度和广度的扩展，营造依法治校和民主治理的文化氛围。其次，做到有法可依和有法必依。法规的制定和执行是大学结构控制系统不可或缺的要件，只有做到有法可依和有法必依才能够激活结构控制的活力，彰显规则，祛除潜规则，最大限度地减少权力在行使过程中的随意性。第三，高校应注重法治背景下的服务文化的再造，努力消除部门内部的本位主义。近年来，随着外部环境的变化，政治学中的服务行政理念成为关注的焦点，“以人为本”服务意识自然应引起高校行政管理的自觉关注。高校行政管理部门要淡化控制意识，增强服务意识，以广大教师和学生的利益为出发点和落脚点，实现权力型向责任型的转变。

(二)完善教育法律法规，规范校内规章制度

从国家层面讲，社会处于转型时期，面对一些新的情况、新问题，有些教育法律法规已经不适应我国高等教育的发展要求。因此，应该根据形势的新要求适时地修改和完善法律法规，如建立师生司法救助制度以避免师生的合法权益受到侵害。从学校层面讲，要加强制度化建设，用制度、规章的形式确立依法治校和民主治理在大学治理体系中应有的地位。由于当前很多高校内部制定的校规校纪与国家的上位法有很多矛盾的地方，所以，高校应按照国家相关法律法规对现有的校内规章制度进行修订，逐渐形成一套完整的、科学的学校管理法规制度体系，实现有章可依。

(三)不断推进依法治校和民主治理机制建设

进一步理顺民主治理的渠道，使民主管理多样化、系统化，为依法治校和民主治理提供制度机制保障。

1.创新决策机制

科学的决策机制是学校管理机制良好运行的重要前提，创新决策机制是高校依法治校和民主管理改革的关键所在。第一，明确决策参与机构职能，扩大决策参与的范围，充分发挥教代会这一学校民主管理主要形式的作用，保证教代会工作规范化、制度化和程序化。第二,建立决策咨询机构，增强决策科学化、民主化的辅助能力。第三,明确决策参与的途径和程序。进一步科学地界定校党委、校务委员会、职工代表大会、教授委员会参与决策的程序和途径，保证依法治校和民主管理，实现科学决策的渠道畅通。第四,建立决策责任制度。行使决策权力就要承担决策责任,这既是法定责任,也是对决策权力行使的一种有效制约。按照权责一致的原则,确定学校决策失误所应承担的责任。

2.形成有效的权力平衡机制

在一个利益分化和利益主体多元的社会中，不同的利益主体有不同的诉求。在大学的内部治理中，解决和化解不同教育利益的矛盾和冲突已不可能回避。面对“冲突和多元利益”的真实表现，决不能允许行政权力排斥学术权力长期存在。“一个有效的大学治理结构，应根据利益相关者组织属性并区分战略利益相关者和一般利益相关者，将决策控制按照实际需要，合理地分布于不同的治理主体手里，并使不同主体产生权力依赖和制约关系”[10]22-26。

3.建立依法治校和民主管理绩效考核机制

民主绩效考核是指上级主管部门或群众组织按照一定的指标体系对依法治校和民主管理工作成效和影响进行全面的考察与评价。对当前来讲，建立高校民主绩效考核机制是深化高校依法治校和民主管理改革的重要一环。为此，第一要合理地确立考核的指标体系，如依法治理情况、权力制衡情况、民主决策情况、校务公开情况等各项指标权重。第二要规范绩效考核的程序。考核程序规范与否，直接关系考核结果的说服力和可靠性。第三要健全考核结果运用机制，奖优罚劣，以正确的考核激励推动依法治校和民主治理。

(四)完善民主监督机制

只有建立一套比较完善的民主监督机制，来约束、监督管理者的权力运用，才能保证学校在良好的机制与有序的环境中稳步推进依法治校和民主管理进程。因此，健全师生员工参与民主管理和监督的工作机制，切实保证广大教职工的共同参与，促进自下而上的民主监督工作，才能真正使依法治校和民主管理落到实处。从学校来讲，要积极推进教职工代表大会制度建设和探索党员代表制度建设，实行党务公开和校务公开，及时向师生员工、群众团体、民主党派、离退休老同志等通报学校重大决策及实施情况，让权力在阳光下运行，自觉接受群众的监督。

三、结语

随着国家“依宪治国”的方略的逐步落实，教育的法治文化也在不断地建设，大学需要在法治的文化中进行内部有效的治理。尽管当下的大学在依法治校和民主治理的进程中还遭遇不同困境，遇到不同的困难，但只要大学人能以创新的思维、担当的气魄、宽阔的胸怀、不懈的精神凝聚共识，摆脱陈旧的陋习，推动依法治校和民主治理的文化建设和运行机制建设，大学的有效治理水平会不断地得到提升，大学的魅力会进一步得到彰显，从而引领社会的进步。

[1] 赵 成，陈 通.现代大学治理结构解析[J].天津大学学报(社会科学版)，2005(5).

[2] 王学春，张 鑫.高校依法治校理论研究[J].国家教育行政学院学报，2010(5).

[3] 徐显明. 确立依法治校理念 提升依法治校水平[J].中国高等教育，2006(5).

[4] 德里克·博克.大学的治理[J].高等教育研究，2012(4).

[5] 郭 卉.如何增进教师参与大学治理[J].高等教育研究，2012(12).

[6] 杜 威．人的问题[M]．傅统先，邱 椿，译．上海：上海人民教育出版社，1965．

[7] 湖南将公布所有官员“权力清单”绘权力运行图[N].济南日报，2010-06-22(1).

[8] 张楚廷.大学文化与传统 [J].高等教育研究，2012(6).

[9] 刘献君.论大学内部权力的制约机制 [J].高等教育研究，2012(3).

[10] 龚怡祖.大学治理结构：现代大学制度的基石[J].教育研究，2009(6).

[责任编辑 乐 知]

Thinking About Governing Schools by Law and Democratic Management Mechanism Construction of the University

CAO Liucheng

(ZhumadianVocationalTechnologyCollege,Zhumadian463000,China)

When democracy and the rule of law have become the core of social governance, university governance should not be exposed to the two outsides. Perfecting the running system of governance and democratic management according to law helps to stimulate the related interest gainer to provide resources power for the development of university. In the University's internal governance, however, propulsion power of the democracy and the rule of law is still insufficient, and the operation system of governance and democratic governance according to law has not been effectively integrated. It is necessary for universities to thoroughly implement the core idea ofgoverningbylaw,democraticmanagementand to promote the development of itself.

the university governance; governing schools by law; democratic management

2015-03-13

国家教师科研基金2012年度重点资助项目“坚持依法治校和民主管理机制建设”(项目编号：CTF120524)

曹留成(1975- )，男，河南泌阳人，驻马店职业技术学院讲师，教育学硕士，主要从事高等教育和高等职业教育研究。

D922.16；G647

A

1671-8127(2015)04-0040-04