陕南移民搬迁后续产业发展问题探析——以宁强县为例

杨 欣

(陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中723000)

陕南移民搬迁是陕西省委、省政府实施的一项重大惠民工程，这一战略决策将为陕南地区汉中、安康、商洛三市64 万农户、240 万人口走出环境恶劣的深山区、开启富足安全的新生活揭开历史新篇章，对推进陕南城镇化建设快速发展、整体提升人民生活水平具有重大意义［1］。陕西省宁强县是此次实施移民搬迁工程的重点地区之一，它地处陕西省西南隅，北依秦岭，南枕巴山，地形多呈“V”形构造，境内东南高，西北低，中部有五丁山隆起，山陡沟深，相对落差大。多年来由于受到地理条件差、自然灾害多、交通不发达等因素的影响，使得当地农民脱贫致富的进程缓慢。如何通过移民搬迁工程的实施使广大移民“搬得出、稳得住、能致富”，是当前和今后一个时期推进宁强县移民后续产业发展的一个重要课题，也是检验其移民搬迁成败的关键。课题组以宁强县为例对陕南移民后续产业的发展问题进行调研，分析其存在的问题，并提出具体的对策建议，以期对陕南移民后续产业的可持续发展提供借鉴和参考。

一、宁强县移民后续产业的发展现状

自2011年7月陕南移民搬迁工程实施以来，宁强县始终坚持“生态移民”战略，以移民的就业和增收为重要目标，以健全机制为重要保障，使移民搬迁工作取得了初步成效。根据2014年5月宁强县经科委“关于全县陕南移民搬迁工作情况的视察报告”的统计数据，2011年至2013年宁强县共建成移民集中安置点36 个，完成移民搬迁5719 户25321 人，分别占10年规划任务的31．64%和36．26%，集中安置率达到80%以上［2］。通过实施移民搬迁，改善了搬迁群众的居住条件和生活环境，转变了农民的生活理念，消除了部分农户因遭受滑坡、泥石流、洪水等地质灾害的威胁，加快了城镇化建设进程，为统筹城乡发展迈出了坚实的一步。

虽然宁强县移民搬迁工作已经取得了初步的成果，移民后续产业发展也取得了一定的成效，但是由于受到移民的文化程度、劳动技能和收入来源等因素的影响，导致移民后续产业的发展具有盲目性和不确定性，加上大部分移民不能很好适应新的生活环境，摆脱不掉靠土地生存的思想观念，使得移民后续产业的发展面临着重重困难。目前，宁强县移民后续产业发展正在通过加大政策引导、资金扶持、对外招商、资源整合等手段，正处在由粗放型生产方式向集约型生产方式的转变过程中，尤其在部分特色产业发展方面取得了可喜的成绩，主要体现在:一是通过项目扶持，争取国家资金、招商引资、集中现有资金，加大对县域原有主导产业的发展，特别是对铁、锰、铜、铅锌、金等矿产龙头企业的资源整合，增效节能，发展经济，为移民搬迁后续产业发展提供了广阔的发展空间。二是积极培植特色产业，为搬迁群众谋划“下山”出路。目前，宁强县已建成天台山安置点2000 亩烤烟、金牛新区安置点800 亩核桃、宝珠观安置点220 亩食用菌等产业园和子龙新区1100 平方米农贸市场，力争实现“新区有产业、家家有项目、户户有就业、人人有技能”的目标［3］。三是加大对农村经济合作组织的建设，以农村经济合作社、“公司+农户”等形式，大力发展搬迁移民的后续产业，提高就业率。但是，“生态移民后续产业的发展是一个系统工程，它需要生产的发展、环境的适应、各种社会因素的协调，宁强县的生态移民后续产业还只是从促进生产发展的单方面入手，而对其他因素如市场的需求等方面的考虑还不够完善”［4］。总之，由于受到自然条件差、招商引资难度大、劳动力技能水平低等因素的影响，宁强县移民后续产业的发展，总体来说水平较低、发展速度较慢。

二、宁强县移民后续产业发展中面临的主要问题

1．与移民相配套的后续产业发展滞后

“生态移民后续产业发展的根本目的是为了改善老百姓的生活环境，让老百姓到更加安全、更加便利、更加健康的环境中生活”［5］。只有后续产业有效发展了，才能使广大移民积极应对困难着手灾后重建，改善生活条件和生产条件，重新树立起生活的信心和勇气。但是，从总体上来看宁强县移民后续产业发展滞后。由于陕南的移民搬迁工程相对于其他地方起步较晚，而宁强县的移民搬迁工程就更晚，从2011年7月才开始实施，2011－2014年这三年主要是移民搬迁阶段，许多地方还顾不上移民后续产业的发展。2014年7－8月，课题组深入到宁强县进行调研，通过调研发现许多地方移民安置点的房子是建起来了，但是入住率低，大概不到50%，一般在家留守的都是老人和孩子，青壮年外出打工的人相当多。宁强县只有少数地方的移民搬迁后续产业发展初具规模，如:二郎坝镇天台山村有2000 多亩的烤烟、舒家坝镇宝珠观村有220 多亩的大棚袋料香菇等，除此之外其他大部分移民安置点的后续产业发展滞后，由于当地无法解决农村剩余劳动力，因此，青壮年农民只有外出打工。

2．移民后续产业发展的资金缺乏

目前，国家对生态移民的资金保障，主要集中在解决搬迁户的住房、道路、电力、通讯等方面，而对后续产业发展的保障性资金还是很有限的。针对搬迁户的困难程度，给予每人500－3000 元不等的临时生活补助。此外，在移民搬迁最初的两年里，给予每户每年1000 元的取暖费和水费补助，对每一移民搬迁户给予2－5 万元的建(购)房补助。而对于移民搬迁户今后的生活经济来源、就业门路、从业技能等方面尚没有新的优惠政策。因此，在这种情况下，要保证移民“搬得出、稳得住、能致富”的目标，任重而道远。加上，由于不少移民搬迁前家底就薄，搬迁后要购房、要装修等诸多事情，使得他们在经济上捉襟见肘，贷款或借款的也不少。因此，大部分移民搬迁后，想通过后续产业发展来发家致富的愿望难以实现。“要满足生态移民的后续产业持续发展的需要还离不开政府更多的资金投入，只有帮助农户扩大产业规模形成产业的规模效应，才能不断的提高产业效率增加农民收入”［6］。因此，只有以资金支持和政策扶持做后盾，移民后续产业的发展才能充满活力，否则，移民工程可能会前功尽弃。

3．移民缺乏有效的专业技能培训

由于宁强县地处秦巴山区腹地，山区农户居住分散，交通不便，信息闭塞，农民文化水平低，受这些因素的影响山区农民基本以种地为主，一旦搬迁到新的移民聚住地，远离了土地，农民往往不知所措，不知道该干什么、会干什么，从而对未来的生活失去信心，又谈何“搬得出、稳得住、能致富”?移民缺乏有效的专业技能培训，这也是阻碍移民后续产业发展的主要因素之一。此外，目前一些专业培训机构的软件及硬件设施欠佳，特别是师资力量缺乏。移民的专业技能培训涉及建筑业、机械制造业、手工业、服务业、农产品加工业等多个工种和行业，而负责专业技能培训的宁强县劳动服务局、县职教中心和党校等单位缺少相应的硬件设施与专业教师，即便外聘教师，也由于聘期短暂，使得学员的专业技能培训收效甚微。加之，部分技术培训机构在培训过程中重理论、轻实践，且没有考虑到移民的文化水平和接受能力，导致政府投入得多而移民参加培训的积极性低、收效低。

4．“无土”和“上楼”的安置方式不利于移民后续产业的发展

“无土”就是移民到新的安置点后没有分到基本的口粮田;“上楼”就是移民安置点的房子大部分是楼房。近几年宁强县移民搬迁工作在县委、县政府的领导下，坚持进城、进镇、进中心村“三个方向”，坚持集中安置、大点安置、上楼安置的原则，真抓实干，取得了显著成效。但是，其“无土”和“上楼”的安置方式却不利于移民后续产业的发展。本来像宁强县这种社会经济发展水平不高、商品经济欠发达、人口密度不大、以农业生产为主的地区，适合的移民安置方式应该是“大农业模式”［7］，也就是保证每个移民拥有一份基本口粮田的“有土”安置，如黄河小浪底工程的移民。但是，宁强县的移民无论是集中安置还是分散安置，移民在新的安置点都没有分到土地。对于那些有一技之长的移民，他们可以在新的安置点找到就业门路，或者自己创业。而对于那些除了务农以外别无所长的移民来说，虽然搬迁后房子新了、道路宽了、生活条件改善了，但是却陷入种粮无土地、创业无资金、致富无门路的困境。在实地调研中，不少受访者抱怨由于没有土地，他们吃啥都要买，生活成本比以前大大增加了，他们真不知道该干什么、能干什么?加上，大部分移民安置点的房子是楼房，没有一技之长的移民搬进楼房后，一方面觉得生活上不如以前住平房方便，另一方面也觉得不能像以前可以养猪养鸡补贴家用。在这种情况下，在移民中出现抱怨情绪是正常的，甚至出现回迁现象也属无奈之举。

三、促进宁强县移民后续产业发展的对策建议

1．大力培育与移民相配套的后续产业

移民工作的要求是产业要先行，只有相关配套的后续产业发展起来了，才能真正稳得住移民区群众，也才能使他们走上致富之路。针对目前宁强县移民后续产业发展相对滞后的状况，应当大力培育与移民相配套的后续产业，促进移民创业就业。要充分利用当地资源优势，因地制宜、突出特色，按照“一点一策、一户一法”要求，对移民搬迁集中安置点逐点规划配套产业［8］。第一，依托移民安置地区现有的特色产业来带动移民后续产业的发展。比如:安置点在玉带河流域的移民可以依托在此已经形成的茶叶产业带发展茶叶产业;安置点在青木川片区的移民可以发展“农家乐”、羌族特色小吃和羌绣等手工艺品;安置点在嘉陵江沿岸的移民可以依托在汉源、铁锁关、大安、阳平关、燕子砭等镇已经建成的专业精细蔬菜生产基地，发展精细蔬菜产业;安置点在高山片区的移民可以依托巴山、二郎坝等已经形成的高山蔬菜生产区，发展甘蓝、辣椒、萝卜等高山有机蔬菜。第二，可以依托宁强县已经组建的38 个生猪养殖专业合作社，来发展生猪养殖业。第三，加大招商引资力度，积极引进劳动密集型企业。如:舒家坝镇宝珠观村引进的袋料香菇加工企业;子龙新区建成的1100 平方米农贸市场;天台山村建成的烤烟基地;江林建成的核桃基地及加工企业等等。通过大力发展与移民相配套的后续产业来就近解决移民的务工增收问题，改变他们对土地的过度依赖，真正实现“稳得住、能致富”的目标。第四，与爱心企业达成用工协议，以解决移民就业问题。目前，已经有一批爱心企业参与进来了，如:陕西秦巴生态食品开发有限责任公司安置60 人;西安好蔬商贸有限公司截至2012 底安置陕南移民300 人;西安中环再生资源开发有限公司安置120 人;西安雄峰印务有限公司安置120 人;西安钟楼企业营销管理有限公司安置20 人;汉中珑城建材有限责任公司安置30 人。爱心企业的数字还在继续增加中［9］。

2．加强移民的技能培训，促进移民就业和创业

针对目前宁强县在移民专业技能培训方面存在的种种问题，应该采取切实可行的措施加强移民的专业技能培训，以促进移民就业和创业。第一，坚持按需培训的原则，增强培训的针对性。根据社会需求，对农产品加工业、农村服务业、羌族特色手工业、羌族特色餐饮业、建筑业、机械制造业、现代服务业等吸纳就业能力强、市场容量大的热门工种和行业对移民开展技能培训，使参加培训的移民能有一技之长。第二，坚持理论知识与实践操作相结合的原则，提高培训的质量和效果。根据移民文化程度低、接受能力差的实际情况，因材施教，可以采取“边学习、边操作，边实践，边总结”的方式进行培训。结合培训，对有技能鉴定需求且符合条件的培训人员统一实施技能鉴定考核，合格者颁发国家认证的职业资格证书，进一步增强参训移民的就业竞争力。第三，积极开展移民的创业培训，“鼓励部分有一技之长、有一定经济基础的移民自谋出路、自主创业”［10］。在创业培训方面，宁强县已经积累了一些成功的经验。如:2014年宁强县劳动服务局组织人员深入到各镇开展调研，了解务工人员的基本情况和所需所盼，有针对性地在青木川镇、阳平关镇、汉源镇、大安镇、广坪镇等10 个镇开展了10 期19 个创业培训班，对475 名有创业意愿的城乡劳动者进行了免费创业培训，培训合格率达94．95%［11］。这些成功的经验对于移民的创业培训无疑具有重要的借鉴意义，通过培训使移民掌握创业常识，选准创业项目，提高创业成功率。总之，只有在针对移民这一群体的特殊性，并充分考虑社会需求的基础上，多开展一些行之有效的专业技能培训“授之以渔”，才能更加有效地促进移民后续产业的发展。

3．多管齐下，破解移民后续产业发展“资金难”问题

宁强县的移民大多来自地质灾害多发的山区，他们本来生活就很贫困。移民搬迁后，虽然他们的生活条件和生活环境大有改善，但是经过重建家园后，大部分移民家庭经济上已经是捉襟见肘了。在这种情况下，要发展后续产业，资金缺乏是首要问题。为了破解移民后续产业发展“资金难”问题，必须采取多种措施来解决这一难题。第一，加大财政投入，通过设立创业专项资金来扶持移民的致富项目。如:宁强县舒家坝镇宝珠观村，2014年争取到了陕西省农业综合开发项目130 万元，建成了356 亩标准化食用菌示范园，带动了71 户菇农脱贫致富［12］。第二，结合实际情况制定相关优惠政策，鼓励农村合作金融等机构积极支持移民后续产业的发展。比如:移民在申请创业贷款时，在授信额度内享受同期同档次利率下浮10%以上的优惠。第三，通过贴息补助商业银行的办法，切实解决移民后续产业发展中“贷款贵”的问题。第四，建立“扶贫互助资金协会”来帮助移民解决后续产业发展“资金难”问题，在这方面可以向舒家坝镇宝珠观村学习。宝珠观村早在2009年7月就成立了“扶贫互助资金协会”，现有会员301 户，占全村总户数的96．8%。协会共有资金32．3 万元，其中上级财政拨付的扶贫资金20 万元，会员缴纳的互助资金12．3 万元，通过这种筹资方式有效地解决会员发展香菇、魔芋、茶叶、丹参、柴胡等产业缺乏资金的难题［13］。

4．把“大农业模式”和“小城镇模式”结合起来，更好地促进移民后续产业的发展

“大农业模式”，就是对于那些社会经济发展水平不高、商品经济欠发达、人口密度不大、以农业生产为主的地区，坚持以土为本，以农为主，保证每个移民拥有一份基本口粮田。“小城镇模式”，就是通过开发、建设小城镇，实行集中安置移民，并大力发展二、三产业辅以优质、高产、高效农业的生产方式来解决移民的就业问题［7］。至于选择哪种安置方式，应该在调查研究的基础上，根据移民的意愿来选择。第一，对于那些以农业为主的移民来说，“大农业模式”应该是适合的安置方式。这样的安置方式可以有效地缩短移民对于新环境的适应时间，并且有效地解决移民的生存问题。而只有在解决了移民的基本生存问题之后，才能更好地引导和帮助他们发展其他后续产业。当然，与“大农业模式”相适应，移民安置点的房子应该是平房，而不是楼房，这样才更有利于他们的农业生产、更利于他们从事家庭养殖业。第二，对于那些有一技之长、能够在小城镇站稳脚跟的移民来说，“小城镇模式”应该是适合的安置方式。这部分移民可以在小城镇里凭借自己的一技之长，或者就近就业或者自己创业。此外，对于这部分移民，还可以通过制定相应的优惠政策来让他们“稳得住”、“能致富”。首先，让每个移民享受一份国家扶持补助。其次，由迁入地负责衔接落实移民的独生子女费、农村养老保险、新型合作医疗、最低生活保障等。最后，鼓励移民依法、自愿、有偿转让以前承包的土地、林地等，这样一方面可以增加他们的收入，另一方面，也可以推动土地适度规模经营，防止土地抛荒。

［1］张国栋，李玲，谭静池．陕南移民搬迁稳步推进百姓致富仍需配套措施——陕南移民搬迁调查报告［EB/OL］．(2013-08-22)［2015-03-30］．http://www．sei．gov．cn/ShowArticle2008．asp?ArticleID=232893．

［2］宁强县经科委．关于全县陕南移民搬迁工作情况的视察报告［EB/OL］．(2014-05-23)［2015-03-30］．http://www．zxnq．gov．cn/ViewInfo．asp?id=495．

［3］宁强县政府办．宁强县“三抓”扎实推进陕南移民搬迁工程［EB/OL］．(2015-01-26)［2015-03-30］．http://www．nq．gov．cn/xwzx/jrnq/11358．htm．

［4］马生林．三江源区生态移民后续产业发展研究［J］．鄱阳湖学刊，2011(3):22－27．

［5］刘小鹏，王亚娟．我国生态移民与环境关系研究进展［J］．宁夏大学学报，2013(6):173－175．

［6］瑜措珍嘎．浅议三江源区生态移民生存发展问题［J］．青海师范大学民族师范学院学报，2012(5):4－6．

［7］石永红，朱旭东．中国向世界推荐四种成功的水库移民安置方式［EB/OL］．(2014-05-18)［2015-03-30］．http://www．js．xinhuanet．com/htm4/2051809．htm．

［8］汉中市移民办发展扶持科．宁强县大力实施移民搬迁助推城镇化快速推进［EB/OL］．(2014-11-04)［2015-03-30］．http://snymbq．net/xwdt/gxdt/351．htm．

［9］代泽均，戴吉坤．宁强开创“政企民三赢”陕南移民搬迁新模式［EB/OL］．(2012-09-04)［2015-03-30］．http://www．sxdaily．com．cn/data/sqxsy/20120904_85628544_0．htm．

［10］赵宏利，陈修文，等．生态移民后续产业发展模式研究［J］．生态经济，2009(7):105－107．

［11］刘炳林，张玮．宁强八万余农民工去年挣回十八亿元［N］．汉中日报，2015-01-07．

［12］记者．宁强舒家坝宝珠观村建成180 万袋标准化香菇示范园［EB/OL］．(2014-11-24)［2015-03-30］．http://sx．sina．com．cn/hanzhong/economy/．

［13］刘炳林，刘兴鹏．扶贫互助资金助宁强县宝珠观村群众致富［N］．汉中日报，2012-10-03．