论社会治理创新视野下的综合治理

袁振龙



论社会治理创新视野下的综合治理

袁振龙

摘 要：综合治理是一个带有“中国创造”印记的概念，它主要应用于公共困境、执法困境和跨区困境等情形。综合治理发挥作用的主要领域包括社会治安防范、社会矛盾排查化解、治安重点地区整治等。本文从治理主体、工作方法、治理对象、思维方式等四个角度提炼了综合治理的理论特色。

关键词：综合治理；应用情形；主要领域；理论特色

人们对“治理”的概念并不陌生，国内学术界对“治理”的引进由来已久，“善治”、“自主治理”、“协同治理”等不断地被引进和讨论。20世纪90年代前后，世界银行的报告开始提出并阐述“治理”概念，国内知名学者俞可平教授等人较早引进了“治理”理念并对其进行了深入的阐述。随着“社会治理”一词正式进入党的正式文件①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华社2013年11月15日北京电。《决定》用了专门的章节论述“创新社会治理体制”，体现出对“社会治理”的高度重视。中，“治理”已经成为横跨中国学术界、政府和社会各界的热门词汇。在“治理”的诸多讨论中，“综合治理”的实践探索和理论底蕴一直未受到应有的关注和重视。其实，“综合治理”概念早在20世纪80年代初就已经被提出，带有强烈的“中国创造”印记，并在最新的党的文件中被再一次强调。②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华社2013年11月15日北京电。《决定》在“改进社会治理方式”中，分别论述了“系统治理”、“依法治理”、“综合治理”和“源头治理”等四种方式。综合治理概念首先被应用于社会治安领域，后来被应用于环境保护、水域保护等领域，成为一个具有一定扩张性和适用性的学术概念。但客观地讲，综合治理的概念应用虽广，但人们对综合治理的理论思考却不多。本文拟对“综合治理”应用的困境和主要领域进行初步的分析，并对其理论特色展开一定的思考，以期深化学术界对“综合治理”的理论研究。

一、传统社会治理的困境与“综合治理”及其破解应用的情形

尽管一说起“综合治理”，人们最熟悉的还是社会治安综合治理。但实际上，综合治理这一概念在生态环境保护等其他领域也得到了一定的应用。综合治理在当前中国的出现及应用，有着深刻的社会背景。当前，由于中国深刻的社会转型，导致很多问题开始超出传统社会治理能力的范围之外，不得不借助“综合治理”来破解当前面临的困境。这主要包括公共困境、执法困境、跨区困境等几种情形。

（一）公共困境

英国科学家哈丁（G. Hardin）在美国著名的《科学》杂志上发表的《论公用地的悲剧》（The Tragedy of The Commons）首先提出了“公地悲剧”的概念。该文描述了理性地追求个体利益最大化的个体是如何最终导致集体利益受损的后果。本文从“公地悲剧”引申出“公共困境”的概念，特指新形势下产生的新问题影响了社会上多数人的生活但超出了传统治理的能力范围，传统治理方式难以奏效，新的治理方式有待出现而问题愈演愈烈形成的治理困境。公共困境是一种根本性全局性的困境，它往往出现在社会剧烈转型时期，其出现往往意味着一种新的治理理念的产生。比如，改革开放初期我国出现了青少年违法犯罪较为突出的问题，对社会的正常运行造成了极大的困扰，也严重地影响了许多家庭的幸福生活。面对这一骤然而至的新问题，我国原有的各种治理方式纷纷失效，青少年违法犯罪有愈演愈烈之势，成为典型的“公共困境”。面对这种状况，中共中央宣传部等8家单位联合起来，共同起草了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。中共中央转发了这份报告，并要求全党动员，书记动手，依靠学校、工厂、机关、部队、街道、农村社队等城乡基层组织以及全社会的力量，加强对青少年的教育。①中央社会治安综合治理委员会办公室：《社会治安综合治理工作读本》，北京：中国长安出版社，2009，第16页。这个报告虽然没有明确地提出“综合治理”的概念，但已经体现了对青少年违法犯罪实行综合治理的思想。在此基础上，我国逐步形成了社会治安综合治理的方针和领导体制，并且形成了以1991年初中共中央、国务院和全国人大常委会分别作出的《关于加强社会治安综合治理的决定》等为依据的政策、法律保障，以1991年成立的中央社会治安综合治理委员会及其办公室为龙头的组织保障，以中央综治委《关于社会治安综合治理工作“属地管理”原则的规定》等一系列重要文件为依据的制度保障，从此，“社会治安综合治理”作为一种重要的中国实践开始在全国实施并逐步深化。

（二）执法困境

社会的良性运行依赖于一定的规则进行。法律是其中最重要的规则之一，社会的良性运行既依赖于“良法”，也依赖于人人意愿遵守“良法”。但在社会的实际运行中，法律的制定、实施、遵行并不是完全理想化的，而是经常遭遇法律缺位、法律失位、法律失威和社会失序等各种情形。在快速城市化的进程中，我国利益调整的速度较快，利益格局不断地发生改变。在这个过程中，一些人成为利益调整的获利者，另一些人则成了利益调整的失败者。其中一些人有意愿遵守现行的法律政策，另一些人则不愿意遵守现行的法律政策，因此，违法失范的行为时有发生，当前，我国的各类违法失范行为多发。但在相关部门工作人员执法的过程中，常常遭遇“八顶大盖帽管不了一个破草帽”之类的执法困境。执法困境多为一些暂时性局部性困境，随着法律的完善和社会的发展，今天的某种执法困境未来可能会消失，但又可能会出现新的执法困境，因此，执法困境从某种意义上又是会长期存在的。比如城市中常见的“黑车”、“小广告”等违法行为，常常打不胜打，屡打屡兴。“黑车”如果停在路边，应该归城管部门执法，如果“黑车”行驶在公路上，应该归交通管理部门执法。如果一个部门单独执法，就可以遭遇执法权的突然变化而难以执法的情形。再加上获取“黑车”违法的证据不太容易得到乘车人的合作，导致单个部门的“黑车”治理常常无功而返。为了应对这种执法困境，一些基层党委政府开始尝试一种“联合执法”的综合治理方法，就是针对某类突出的违法行为，组织具有执法权的各相关部门工作人员一起联合执法，共同对违法行为进行打击，形成治理某类违法行为的合力，在一定程度上遏制了一些违法行为的泛滥和恶化。执法困境的出现，既反映了经济社会发展的迅猛，也促使社会治安综合治理工作的领域不断地延伸，这也是近些年社会治安综合治理一度向社会管理综合治理转变的原因之一。

（三）跨区困境

在现实生活中，我们虽处身于人为划分的各种行政区域中，但现实生活中很多事物是不受行政界线限制的。在社会秩序领域，常常出现一些违法犯罪行为发生在几个行政区域交界的区域，再如河流、湿地、空气、病虫草害等往往并不受行政界线的限制。前者常常形成管理交叉或管理真空，违法犯罪者通过“游击”战术轻松地逃避属地执法部门的打击，导致部分地区成为违法犯罪行为高发地区，形成所谓“治安重点地区”或“高发案地区”。后者在河流、湿地的水源保护，空气污染的治理、病虫草害的治理常常遇到“上流破坏污染，下流治理无效”、“一地单方治理，周边地区没有协同行动而失效”的情形。在这种情形下，一地的治理难见成效，形成所谓的“跨区困境”，就必须通过一定的形式把周边地区组织起来，围绕共同目标，采取共同行动。“跨区困境”经常出现，是一种十分常见的治理困境。比如，一些治安重点地区的基层党委政府主动与周边地区的党委政府沟通联络，一起协商，采取“工作联动、治安联防、问题联处、矛盾联调、平安联创”等措施，共同打击治安违法失序等行为，维护了治安重点地区的社会秩序。再比如，北京做为国家首都，每年都有一些大型的政治活动和外事活动，同时京外各种危险因素也可能威胁北京的安全。为做好首都的安全保护工作，北京与天津、河北等合作推出“护城河”工程，共同加强社会面治安防控工作，防止各类危险因素危及首都安全，这是跨区合作共同应对某一类跨区困境的典型。目前首都“护城河”工程参与主体已经从北京、天津、河北等省市扩展到辽宁、内蒙古、山西、山东等省市，这也是综合治理理念的一种应用和扩展。

二、综合治理应用的主要领域

尽管综合治理还可以应用于环境保护等其他领域，但不可否认，社会治安防范、社会矛盾排查化解、治安重点地区整治等依然是综合治理的主战场。这里主要对综合治理发挥作用的几个主要领域进行简要的分析。

（一）社会治安防范

面对各类违法犯罪行为，依法打击无疑是维护法律秩序和保障人民群众生命财产安全的最重要手段，这也是震慑力最强的手段。但从另一种角度讲，加强社会治安防范工作，建立和完善社会治安防控体系，预防各类违法犯罪行为的发生，才是违法犯罪治理的治本之策。在新的形势下，各类传统违法犯罪现象依然高发多发，一些新型违法犯罪行为不断地出现。从企事业单位和广大市民的角度看，一是自身安全防范意识较为薄弱的问题十分突出，对安全防范的投入相对较少；二是参与安全防范的主体意识尚未树立，没有清晰地意识到自身的安全防范责任；三是安全防范的知识和能力较为欠缺，存在着较多的“短板”。因此，在坚持打击违法犯罪的同时，必须进一步加强社会治安防范工作，建立和完善社会治安防控体系。具体措施包括：（1）针对突出的治安问题，制定并落实较为周密的治安防范措施，坚决遏制突出治安问题的发展与恶化；（2）建立并完善城乡治安防控网络，消除死角，最大限度地挤压犯罪分子的作案空间，预防和减少多发性、可防性案件的发生；（3）建立完善特种行业治安防控和内保单位治安防范网络，加强对特种行业的治安监管，做到规范化管理，对党政机关、金融网点、大型公共场所等要害部位和重点场所实行重点防范；（4）完善社区警务工作机制，规范社区警务运作，充分发挥公安机关的职能优势，落实治安管理责任和各项安全防范措施，充分发动社会各方面力量参与群防群治工作，加强对多发性侵财案件和影响群众安全感案件的防范、控制和打击；（5）广泛组织开展基层平安建设创建活动，充分调动广大群众参与平安创建的积极性，增强各类主体的平安创建意识；（6）组织和调动各方力量，加强矛盾纠纷排查调处工作，实现群体性上访、群众性械斗事件、民间纠纷激化和“民转刑”案件明显下降；（7）依靠各方共同加强对特殊群体的教育管理工作，努力实现特殊群体回归社会；（8）强化单位法人、业主参与治安防控的责任，切实加强和改进单位法人、企事业单位的安全防范工作；（9）加大科技防范力度，推进科技创安工作，充分发挥现代科学技术在治安防范中的作用；（10）充分发挥公安机关在社会治安防范工作中的主力军作用，全面开展治安防范，积极构建治安防范网络；（11）进一步拓宽城乡居民和治安志愿者参与治安防控的新途径，真正做到群防群治。上述各项措施，都是强调组织动员各企事业单位、城乡居民和治安志愿者参与社会治安防控的重要举措，也是社会治安综合治理理念的具体体现。

（二）社会矛盾排查化解

随着改革开放的不断深化和利益格局的深刻调整，各种矛盾纠纷及由此引发的群体性事件或“民转刑”案件日益增多，严重地影响了社会治安和社会稳定。社会矛盾排查化解是综合治理的一项重要工作。早在1991年，党中央、国务院在《关于加强社会治安综合治理的决定》中就明确提出：“要大力疏导调解各种社会矛盾和民间纠纷，正确处理人民内部矛盾，防止矛盾激化”。2000年8月，中办、国办转发中央综治委《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》明确提出：“维护社会稳定是社会治安综合治理工作的基本任务。排查调处矛盾纠纷是正确处理人民内部矛盾、预防和减少犯罪及群体性事件的首要环节，是维护社会稳定和广大人民群众根本利益的一项重要工作”。2001年9月，党中央、国务院下发《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》明确把“深入开展矛盾纠纷排查调处”列为综治工作的首要任务。党的十六大、十七大、十八大报告及《关于加强社会治安防范工作的意见》（2002年11月）、《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》（2003年10月）、《关于深入开展平安建设的意见》（2005 年10月）等一系列重要文件都反复强调矛盾纠纷排查调处工作的重要地位和作用。从现实情况看，因改革开放和经济发展过程中的“热点问题”引发的劳资纠纷、土地征用、城镇拆迁安置、环境污染等社会矛盾纠纷较为突出。关系民生的教育、医疗、住房等问题引起的社会矛盾纠纷涉及千家万户，成为影响社会安全稳定的深层次问题。涉军、移民、股民债民群体、出租车司机群体、企业转制或破产后的退休职工以及被辞退的民办教师等为解决自身利益问题，成为不稳定因素。进一步做好矛盾纠纷排查调处工作，必须进一步提高思想认识，努力完善矛盾纠纷排查调处工作的体制机制和工作网络，进一步完善多元化矛盾纠纷解决机制。一是依法加强对行政管理权力和决策、执行等环节的监督，建立健全行政问责和效能检查制度，认真贯彻落实重大事项重大决策社会稳定风险评估制度，实行重大决策失误引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度，从源头上预防和减少社会矛盾纠纷的产生。二是进一步拓宽和畅通群众诉求和民意表达渠道，进一步完善公示、听证等制度，切实保障广大群众的知情权、参与权和监督权，对于群众反映的各种利益诉求和问题，做到有人应、有人管、有结果、有反馈，建立高效透明、便于监督的人民内部矛盾受理解决机制。三是依托社会治安综合治理的体制机制优势，进一步完善矛盾纠纷排查调处工作的体制机制，构建矛盾纠纷大调解工作格局，完善矛盾纠纷排查调处工作网络，明确矛盾纠纷排查调处工作责任主体，建立健全矛盾纠纷排查调处工作制度。四是建立完善多元化矛盾纠纷解决机制，在加大法律手段解决矛盾纠纷的同时，要继续拓宽矛盾纠纷解决渠道，积极探索应用调解、斡旋、仲裁等多种纠纷解决方式，有效形成多元化的矛盾纠纷解决机制。从社会矛盾产生的社会根源及涉及领域来看，社会矛盾的排查调解工作也必须坚持综合治理的方针，动员组织社会各方共同参与，逐步形成社会共识，减少分歧。

（三）治安重点地区整治

所谓“治安重点地区整治”，是指集中力量、集中时间对某一治安混乱地区或突出治安问题进行治理，以迅速改变面貌的工作方式。一个时期突出的治安问题或治安混乱地区，往往影响社会治安形势的走向，成为社会关注的治安热点，抓住这些治安突出问题或治安混乱地区开展集中整治，重点突破，往往能够取得以点带面，影响全局的效果。治安重点地区整治是社会治安综合治理的一项基础性工作。1991年2月，党中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》明确指出，“各地都要在调查研究的基础上，排查出治安问题多的地区和单位，集中力量进行重点治理整顿，务使这些地方尽快改变面貌”。2001年9月，党中央、国务院下发《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》明确要求：“各级社会治安综合治理委员会要定期分析研究社会治安形势，针对本地区一个时间的突出治安问题作出部署”。2005年10月，中办、国办转发中央政法委、中央综治委《关于深入开展平安建设的意见》要求建立健全对治安混乱地区和突出治安问题定期排查制度，找出问题症结，组织有关部门共同进行整治，限期改变面貌。多年来，各级综治委坚持什么问题突出就重点整治什么，哪里治安混乱就集中整治哪里，相继开展了农村治安问题、“扫黄打非”、铁路沿线治安秩序、学校及周边治安秩序、企业周边治安秩序、油气田及输气管道生产秩序、盗窃破坏“三电”设施违法犯罪活动、自行车被盗等系列重点整治活动，迅速改变了治安混乱地区的面貌，一批突出治安问题得到了遏制。很显然，治安重点地区之所以形成或治安问题之所以突出，主要是因为以往治理方式失效造成的，必须通过“综合治理”的方式寻求改变和突破。

三、综合治理的理论特色

综合治理作为一种重要的工作理念和工作方法，在中国已经有30年左右的探索实践。在这个过程中，已经形成了较为丰富的实践经验，也提出了许多值得进一步思考和研究的问题。那么，“综合治理”作为现代社会治理的一种重要方式，是否构成一个独立的学术概念，其理论支撑又是什么，等等，这些问题需要我们进一步的思考和探讨。本文拟从治理对象、治理主体、工作方法、思维方式等四个角度对综合治理的理论特色进行简单的概括。

（一）从治理对象看，综合治理主要针对复杂和疑难的社会问题

考察“综合治理”这个概念，离不开一个重要的时代背景，这就是中国已经启动并在继续推进的改革开放。离开了中国改革开放这个重要的时代背景，就难以完全理解“综合治理”这一概念的重要意义。无论是“综合治理”应用的公共困境、执法困境、跨区困境等多种困境，还是综合治理应用的社会治安防范、社会矛盾排查化解、治安重点地区整治等领域，都有一个共同的特点，就是该类困境或相关领域的问题已经极为突出，但问题的成因错综复杂，仅仅依靠单个部门或一个地方的努力已经难以改变，传统的治理方式已经无法奏效，亟需新的“综合治理”来进行破解。从社会治安综合治理的主要工作看，打击整治、社会治安防范、矛盾纠纷排查调处、流动人口服务管理、预防青少年违法犯罪、刑满释放人员安置帮教、学校及周边综合治理、铁路护路联防等工作，都具有这样的特点。改革开放30多年来，各级党委政府通过“综合治理”这个载体和平台解决和处理了很多复杂疑难问题。这个时期正是中国的经济改革不断深化，农业社会向工业社会转型，城镇化进程不断加快的时期，这一时期中国人员流动规模之大，社会转型之深，社会问题之多，社会治理之难，世所罕见。从这个角度看，“综合治理”是中国改革开放事业的重要护航者，前瞻未来，“综合治理”依然是改革开放事业必不可少的“护航员”。可以说，是改革开放的社会环境产生了“综合治理”的需求，“综合治理”的出现契合了社会转型过程中社会问题治理的要求。

（二）从治理主体看，综合治理强调多方力量与资源的整合

社会治安综合治理与其他的社会治理不同之处在于，社会治安综合治理是全党全社会的共同任务，需要各部门各方面齐抓共管、各负其责、协作配合。因此，参与社会治安综合治理的主体很多，主要有各级党委政府、各有关部门和人民团体、企事业单位、社会组织、公民和群防群治组织等等。公安、检察院、法院、司法行政、国家安全等政法机关充分运用法律武器和治安手段，依法预防和惩治犯罪，同时，综合治理强调相信群众，依靠群众，发动群众，实行群防群治，形成全党动手、全民动员、全社会齐抓共管的局面。所以，社会治安综合治理的主体和力量具有广泛的群众性和社会性，党、政、军、群各方面都有维护社会治安的职责和任务，公民个人也有维护社会治安的权利和义务，是“打防结合，预防为主，专群结合，依靠群众”方针的具体体现。所以，社会治安综合治理的过程，实际上也是广泛组织动员全社会力量共同解决社会治安问题、维护社会稳定的过程。不仅如此，社会治安综合治理也十分重视资源的整合工作，通过民意导向和问题导向，积极组织引导社会各界将资源投入到社会关注的社会治安防范和社会矛盾排查化解，从而积极推动社会治安突出问题的解决，维护社会安全。

（三）从工作方法看，综合治理强调多种手段与方法的综合运用

综合治理治理对象的复杂性，客观上导致传统治理方式依靠单个部门、单一手段和方法的纷纷失效，因此，强调多种手段和方法的综合运用，成为“综合治理”的重要特色。1991年，中共中央、国务院和全国人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》明确规定了社会治安综合治理的主要手段包括政治手段、法律手段、行政手段、经济手段、文化手段和教育手段，实践过程中，技术手段等也被广泛地应用于社会治安综合治理的各个领域。“综合治理”强调问题导向和目标导向，突出“怎么”解决问题，不拘泥于单一手段和方法，而是什么手段管用就用什么手段，什么方法有效就用什么方法，具有很明显的实用性。同时，必须强调，无论运用什么手段和方法，都必须在法律和法治的轨道中运行，决不能采用违法的手段，更不能凌驾于法律之上，否则将会给中国的社会发展带来更大的损害。

（责任编辑：黄家亮）

□社会政策

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（四）从思维方式看，综合治理强调辩证地观察问题和分析问题

综合治理另一个值得关注的特色是它的辩证思维方式，它强调要辩证地观察和思考问题，强调表里结合、标本兼治、打防结合、预防为主、综合施治、辩证施策。一些社会问题的出现，往往是多种因素造成的，

其中一些因素是改革开放过程中，因经济转轨、社会转型形成的，短时期内难以完全消除，从这个角度看，一些社会问题的出现是现阶段难以完全避免的。但是，如果对这些社会问题长期视而不见，放任不管，就可能养虎为患，破坏社会秩序，危及社会的正常运行，最终影响改革开放的顺利进行和经济社会的健康发展。因此，必须在全面调查摸底的基础上，客观分析社会问题的表现形式及产生原因，研究制定针对性的对策措施，针对突出的社会问题拿出具体的具有可操作性的工作方案，经常开展有针对性的专项治理工作，努力推动社会问题的解决，并逐步消除社会问题产生的社会土壤。总之，综合治理既要大力“治标”，也要努力“治本”；既要解决好社会问题，也要逐步消除社会问题产生的原因。

Comprehensive Governance in the View of Social Governance Innovation

YUAN Zhen-long

Abstract:Comprehensive governance is a concept with China characteristics, which mainly be used in dilemma situations of public, law enforcement, and cross-district. The main functional fields of comprehensive governance include social security maintaining, resolving social contradictions, renovation of public security key areas, etc. The theoretical characteristics of comprehensive governance were refined from four aspects which include subjects of governance, means of governance, objects of governance, and may of thinking.

Key words:comprehensive governance; application situation; main Field ; theoretical characteristics

作者简介：袁振龙，北京市社会科学院研究员，首都社会治安综合治理研究所副所长，社会学博士，主要研究方向为社会治理、社区治理。（北京，100101）