创新社会治理与破解环境问题

杨巧燕

（兰州市社会科学院 社会研究所，甘肃 兰州 730030）

长期以来，人们将生态环境问题更多地归咎于我国粗放型经济增长方式，往往忽略了生态社会治理方面存在的诸多弊端与不足。面对日益严重的生态环境问题，如何优化生态的社会治理，成为目前破解环境问题的重大而紧迫的现实课题。

一、注重多元社会治理，提供破解环境问题的新格局

环境问题的日益凸显和它所造成的严重危害，已经无法使我们将其简单理解为与人类关系不大的自然问题，它越来越表现为与人类密切相关的政治问题和社会问题，这也必然要求社会治理系统作出相应的改变和回应，从而满足越来越迫切的环境治理要求。环境是一种传统市场经济无法有效提供的公共产品，各级政府理应成为环境质量和生态系统的第一生产者、提供者和分配者。[1]“国家和政府被普遍认为是保护环境的天然主角。”[2]可见，环境质量维系和生态产品的提供都离不开政府，政府在环境治理中起着举足轻重的作用。党的十八大提出了进行生态文明建设的明确要求：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[3]环境治理是一个系统工程，政府“要按照系统工程的思路，抓好生态文明建设重点任务的落实，切实把能源资源保障好，把环境污染治理好，把生态环境建设好，为人民群众创造良好生产生活环境”。[4]

政府在环境治理中的重要作用毋庸置疑，然而，环境问题的复杂性和严重性以及问题解决的迫切性使得单一的政府治理已经越来越多地表现出了其乏力和低效的一面。大量事实也无可辩驳地证明，政府在宏观的环境管理方面的优势“无人可敌”，但在许多微观环境管理方面却不占优势。因此，要破解环境问题，就要对单一的政府治理进行反思，推进并实现多元社会治理。社会治理能“使不同甚至相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动，蕴含了有限政府、公众参与、社会公正等理念，以共同治理为本，谋求政府公共部门、社会组织和公民等多种社会管理主体之间进行广泛交流，协同解决问题，在社会公正的基础上提高全面社会管理的效率和质量”。[5]改革开放以来，随着社会主义市场经济的确立和完善，我国政府主导的一元化治理模式有所改变，许多民间社会组织不断发展壮大，以主体意识、权利意识、责任意识、参与意识、民主法治意识等融为一体的自觉公民意识逐渐增强。这种强烈的自觉公民意识，加速了社会治理多元化的进程，而这种多元化的社会治理进一步促进了国家、市场、社会关系的调整和动态平衡。活跃的市场和民间社会组织在很大程度上促进了政府执政理念和政府职能的改变。在我国社会主义生态治理实践中，随着市场的参与和各种民间组织的发展壮大，政府执政理念和政府职能也逐渐有所改变，形成了政府、企业、民间组织等多主体携手治理生态环境问题的新格局。因此，生态治理实践不仅需要政府发挥宏观环境管理方面的重要作用，更要突显企业和民间社会组织在生态治理中不可或缺的作用，从而为破解生态环境问题，建设社会主义生态文明，建设美丽中国，实现中华民族的永续发展铺平道路。

二、注重民主社会治理，提高民众解决环境问题的参与热情

环境问题既是社会公共问题，又是重大的民生问题。毋庸置疑，政府在提供生态公共产品和破解生态环境问题中具有不可推卸的责任，但是仅仅依靠政府一方的的投入和努力，远不足以治理日益严重的生态环境问题。治理生态环境问题，需要各方的共同努力，尤其是社会公众的积极广泛参与，需要重视人民群众在生态环境建设中的主体作用。党的十八大报告强调，必须坚持人民群众的主体地位，要发挥人民群众的主人翁精神，最广泛地动员和组织人民群众管理国家事务和社会事务，保证人民群众当家作主。事实证明，人民群众对社会生态治理发挥着基础性作用。积极鼓励广大群众参与社会生态治理，推进社会治理的民主化。广泛的群众参与，是生态治理顺利开展的关键所在，破解生态环境问题，建设生态文明需要人们树立环境保护的观念，正确认识和处理人与自然的关系，主动维护生态平衡；广泛的群众参与也是新世纪新阶段我国创新生态治理之必然，它有助于实现政府与民众在社会生态治理中的双向互动，最终有利于生态环境问题的解决和推进我国生态文明建设的进程。

“解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众。社会公众积极参与是化解环境危机的的强大动力。”[6]为此，政府要积极搭建社会公众参与平台。首先，通过立法，增设民众的环境权作为一项基本权利，保证公众能充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权，为公众深度参与各类环保公共事务提供制度保证。其次，加强生态文明宣传教育，将“生态文明”的思想火种，播种在千家万户。通过开展全民环境教育，普及和传播环境保护的科学知识，提高民众对环境问题重要性的认识，提高公众环保参与的热情。最后，建立健全环境保护公众参与机制。破解生态环境问题，建设生态文明，实现经济、社会、环境的互利共赢，关键在于人的主动性，也只有广大民众积极参与到环保事务中来，让生态文明的理念具体落实到每个单位、每个家庭、每个公民。所以要规范和引导环保公众参与，拓宽渠道，将公众对环保参与全过程的四个参与（预案参与、过程参与、行为参与、末端参与）有机结合、同时运作，真正实现完整的公众参与，达到加强环保监督管理力度和改善环境质量的目的。

三、注重法治社会治理，提供破解环境问题的法制保障

社会文明的发展程度与法治的健全关系密切，社会需要规范化，环境保护因其公共产品的性质，更需要法律的规范化和制度化。我国生态环境问题的产生，很大程度上也归咎于法治的不完备。因此，破解生态环境问题，离不开法治的生态社会治理，通过强有力的法律保障与制度约束，将生态环境的建设和保护工作纳入法制化轨道，努力使生态环境保护工作法治化、制度化，做到有章可循和有法可依。党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”，破解环境问题、建设生态文明必须依靠法治。习近平在中央政治局第六次集体学习时也指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠的保障。”[7]完善的法律体系是法治的前提，积极推进法律法规的“生态化”，将生态文明的理念、方针、政策措施纳入法律法规，在法律制度配置上充分体现环境保护和经济发展之间相互依存、协调、促进的关系。

“建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。实现这样的根本性变革，必须依靠制度和法治。”[8]通过法治约束力、强制力和溯及力，有效处理经济、社会生态之间的复杂关系。具体来讲：首先要将生态文明建设内容融入宪法之中。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。为此，就要将可持续发展作为宪法的核心理念，将环境权作为宪法保障的重心。其次，在充分贯彻十八大、十八届三中全会关于生态文明、建设美丽中国、建设生态文明等理念的基础上全面修改环保领域的基本法律——《环境保护法》。完善其他法律法规，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《矿产资源法》等。抓紧开展土壤环境保护、环境税、核安全、生物多样性保护等方面的立法工作，尽快弥补生态环境保护和生态文明建设领域的立法空白。积极支持、指导和推动地方制定环境法规或者规章，突出地方生态文明建设的特色，补充国家环境立法的不足。以上这些法律法规，对建设、保护、开发和利用整个生态环境及其资源会提供强有力的法律保障。最后，还要将符合环境保护和生态文明时代要求的法律思想、法律观念、法律价值取向融入行政法、民法、刑法、诉讼法、经济法、社会法等相关法律，推进这些法律的“生态化”。

四、注重科学社会治理，创新破解环境问题的体制机制

我国生态环境保护中存在的一些突出问题，大都与体制不完善、机制不健全有关。其实，早在一百多年前，恩格斯在《自然辩证法》中就深刻指出：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。每一次胜利，起初确实取得了我们预期的结果，但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎意料的影响，常常把最初的结果又消除了。”[9]这说明，生态环境问题的根源是人与人关系的不和谐，进一步讲，生态环境问题的产生一定有深层次的体制性、制度性的原因。为此，在当今中国，必须将生态文明建设置于突出地位，在生态治理实践中优化治理机制和体制。

针对我国生态实践中出现的“全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实”这一问题，在习近平的关注下，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步完善了生态治理的顶层设计，明确提出要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。此外，还需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管理职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。[10]其次，扬弃科学技术对自然生态环境的影响，逐渐完善生态治理协调与保障机制。科学技术是一把双刃剑，它能推动经济社会的发展，还可以改善生态环境、控制污染的有益支撑。正如美国学者伊夫林·舍克所指出的：“技术已给我们的生活与时代带来根本性的变化，它在各个领域的挺进已日益地改变、修正和更换着我们的环境，我们的面前呈现出一个可供行为与选择的迥然不同的世界。”[11]然而，“科学发展产生的许多新现象有时不仅表现为财富，而且也表现为严重的威胁，并且在今天给人和人类、给人的现在和未来以及其重大的影响”。[12]我们一方面要看到科学技术在社会治理中的重要推动作用，另一方面，要规避科学技术给社会治理带来的负面影响，尤其是对自然生态环境可能带来的破坏性影响。通过逐渐完善社会生态保障和协调机制，规避科学技术的负面影响，发挥科学技术的正能量，促进人与自然的和谐。最后，坚持用科学的考评机制“倒逼”生态文明建设各项任务落实。科学的考核评价机制犹如“指挥棒”，在破解生态环境问题和建设生态文明中是非常重要的。中国社会的发展应当以“绿色GDP”为标准，提倡更多的绿色环保的经济增长方式，注重环保产业的发展，更多关注生态环境的保护，把良好的生态环境作为底线，落实科学发展观，加强生态社会治理，将社会、生态指标纳入绩效评估指标体系，凸显并加大社会效益和生态效益指标的权重，使整个政绩评估指标体系规范化、科学化。也就是说，要既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益、环境损害程度等指标和实绩作为重要考核内容。正如习近平所指出的：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”[13]面对未来发展的重重压力，要坚持保护优先，在保护中发展，在发展中保护，实现经济发展和生态环境保护的互利共赢。

[1]刘海霞.环境问题与政府责任[J].甘肃理论学刊，2013（2）：27-32.

[2]郇庆治.环境的“绿化”：中国环境政治的时代主题[J].南风窗，2012（2）：57-59.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012：36.

[4]中共中央宣传部.习近平系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014：126.

[5]田丰.优化社会治理与建设社会主义生态文明[J].中国青年政治学院学报，2014（6）：74-77.

[6]刘海霞.生态文明视域中的环境危机：问题与路径——基于环境政治学的视角[J].理论观察，2013（1）：48-50.

[7]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：210.

[8]中共中央宣传部.习近平系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014：129.

[9]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1995：383-384.

[10]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：85.

[11]伊夫林·舍克，肖巍.伦理学的新领域——伦理与环境[J].中国青年政治学院学报，1991（2）：59-62.

[12][苏]弗罗洛夫.人的前景[M].王思斌，等译.北京：中国社会科学出版社，1989：10.

[13]中共中央宣传部.习近平系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014：120.