我国高校财务数据公开路径探讨

吴吉惠，邓黎颜

（西华师范大学 教育学院，四川 南充637000）

高校财务数据公开是指高校在国家基本法规规定的范围内，向公众公开或开放自己所拥有的财务数据信息，使其它组织机构和公众个人可以基于任何正当的理由和采用尽可能简便的方法获得相应信息。高校财务数据公开是高校信息公开的关键环节，其公开的财务数据主要包括：预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理、成本费用管理、财务清算、财务报告及财务分析相关数据。①高校财务数据公开有利于提高办学效益，扩大办学自主权，提高学校公信力。英国、美国、加拿大、日本等国的高校在财务数据公开方面已经基本实现普遍化、规范化及法制化。[1]近年来，我国高校财务数据公开虽然取得了一定成果，但其现状依然不容乐观，面临着诸多困难急需解决，探讨科学的公开路径迫在眉睫。

一、高校财务数据公开的历史及现状

高校财务数据公开在我国有一个较长的酝酿过程。1999年11月，全国教育工会制定了《关于推进教务公开工作的意见》，要求教务信息向组织内部公开。2002年2月，教育部和全国总工会联合出台了《关于全面推进校务公开工作的意见》（简称《公开意见》），要求各级各类学校全面推进校务公开工作。2008年5月起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《条例》），规定教育等与人民群众利益密切相关的企事业单位，在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息应依法公开。此后，为了使《条例》在教育领域得到深入贯彻落实，教育部着手进行《高等学校信息公开办法》的制定工作，广泛听取社会各方面的意见，2009年4月形成《高等学校信息公开实施办法（征求意见稿）》。2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》指出，完善教育信息公开，保障公众对教育的知情权、参与权与监督权。同年9月《高等学校信息公开办法》（教育部令第29号令）正式出台。在施行过程中，《高等学校信息公开办法》得到不断的丰富和完善，2012年12月，财政部、教育部印发《高等学校财务制度》，该《制度》分总则、财务管理体制、预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理、成本费用管理、财务清算、财务报告和财务分析、财务监督、附则等共14章76条，自2013年1月1日起施行。至此，我国高校财务数据公开更加具体化和明确化。

中国政法大学教育法中心编制的《2010-2011年度高校信息公开观察报告》指出，在总分为100分的前提下，教育部“211工程”中的112所高校的信息透明考评成绩平均分仅为40.3分，只有43家及格，及格率仅为38.4%，在这112所高校中，没有一所高校公布其财务资金的具体使用情况，也没有一家向社会主动公开学校经费来源和年度经费预算决算方案。[2]这也就是说，在教育部制定的《高等学校信息公开办法》实施一年之后，仍有将近三分之二的高校未对信息公开工作给予足够的重视，相应信息公开制度也没有建立。与之相对应的是高等教育强国完善的信息公开制度，美国1966年颁布了《联邦信息自由法》，英国2000年颁布了《信息自由法》，加拿大2000年制定了《会计手册指南》（即“CICA Handbook”），日本2004年制定了《国立大学法人会计基准》等，这些制度以法律强制力为依托，使得高校财务信息公开形成了规范的系统。我国与高等教育强国信息公开之间存在不小的差距，我们必须明确困难、原因，采取有效措施来加快推进我国高校财务信息公开的进程。

二、高校财务数据公开面临的困难及原因

（一）数据公开平台建设滞后。数据公开平台建设包括硬件建设和软件建设两大部分。硬件建设主要指计算机支持系统建设，软件建设主要指领导班子建设。我国高校数据公开尚处于起步阶段，网站建设和信息系统建设缺少整体规划和设计，比如，院校没有统一的数据标准、没有标准化的数据中心、没有统一的公开平台等，这就导致各类信息之间、各个院校之间在信息交流与共享上存在巨大困难。造成这种现象的原因主要有以下两个：第一，初期缺少网络共享规划。高校的职能部门往往按照各自的分工建立自己的网站和系统，这些系统“各自为政”，设计的规格、标准、平台都不一样，数据要实现共享十分困难，可以说初期的无序状态为后期共享困难埋下了隐患。第二，部分院校领导对信息公开的必要性认识不足，普遍认为财务数据属于学校机密，不愿也不敢向社会公开，这就直接导致数据公开平台建设推进乏力。

（二）法律法规不健全。我国高校财务数据公开工作缺少有效的法律法规保障，部分高校信息公开工作带有浓重的形式主义色彩，为了“信息公开”而信息公开。[3]经笔者调查发现，积极、主动、全面公开财务信息的院校很少，甚至部分高校对《高等学校信息公开办法》置若罔闻，建立相应的高校信息公开配套系统更是无从谈起。放眼国际，财务数据公开工作做得较好的国家都有相关的法律法规作为坚强后盾，比如，美国的《信息公开法》、韩国的《公共机构信息公开法》，这些法律给予了财务数据公开强制力，使财务数据公开上升到违法的层面，对高校数据的封闭形成了极大的威慑力。此外，我国没有专门的《个人数据保护法》和《商业秘密法》，不利于对高校财务数据是否属于个人秘密、是否属于商业机密、是否属于需要公开的范畴作出界定，这对高校财务数据的公开产生了巨大的阻力。

（三）监督及救济渠道单一。《高等学校信息公开办法》规定，公民法人和其他组织认为高校未履行信息公开义务的可以向学校内设监察部门举报，向省级教育行政部门举报。通览整个《高等学校信息公开办法》，监督救济的形式仅有“举报”，我国是人口大国也是高等教育大国，有着庞大的人口基数，单一的监督救济途径在解决数据公开中的争议和纠纷时是远远不够的。《高等学校信息公开办法》第27条指出，高等学校违反有关法律法规或者本办法规定，由省级教育行政部门责令改正；情节严重的，由省级教育行政部门或者国务院教育行政部门予以通报批评；对高等学校直接负责的主管领导，由高等学校主管部门依据有关规定给予处分……”，这看上去比较完善，但细细推敲，不难发现，何为“情节严重”、给予什么样的处分等，《办法》并没有给出明确的答案。此外，《高等学校财务制度》作为对《高等学校信息公开办法》的补充，虽然新增财务监督一章，但诸如对违反财务规章制度的问题进行检查纠正，高等学校要建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等惩罚和监督措施依然显得单薄。

三、高校财务数据公开的实现路径

（一）全方位强化数据公开意识。准公共产品论认为，根据产品受益者的不同，可以将社会产品分为公共产品、私人产品和准公共产品三大类。公共产品是指消费过程中具有非竞争性和非排斥性的产品，与此相对的便是私人产品，介于二者之间的部分，既有公共产品的属性又有私人产品的属性，这部分就是准公共产品，其成本由收益各方共同承担。[4]根据准公共产品理论，高等教育在消费过程中既有公共产品的属性又有私人产品的属性，是一种准公共产品，其办学成本应由政府、社会、学校及学生共同承担。高等教育由于资金注入主体的多元化，因此各个投资者即政府、社会、学校和学生都有了解目前高校财务运行状况的权利与义务。此外，制约高校财务数据公开的首要因素是公开意识落后，我们可以从加强投资主体即提高国家、社会、学校和学生四大主体的数据公开意识，来促使财务数据公开得以早日实现。从国家层面看，要高度重视推进财务数据公开工作，尽早制定出台《高等学校信息公开条例》，以行政法规的形式确立高等学校信息公开的基本原则、基本内容及处罚标准。同时，各级政府部门还要持续关注数据公开的落实过程，使高校的信息公开意识得到根本提高。从社会层面看，应通过网络、电视、报纸等多种媒体广泛宣传，在全社会营造高校财务数据公开光荣、保守可耻的良好社会氛围。从学校层面看，高校领导层要树立财务数据公开是义务的观念，明确公开的意义及目的，督促各个院系做好预算管理、收入管理、支出管理、结余管理、专用基金管理、成本费用管理、资产管理、负债管理等数据的采集、上报、公开工作。从学生层面看，学生要树立“我缴费、我监督”的意识，积极关注财务数据公开情况，对其中有疑问的地方及时质询，并主动协助国家、社会、学校做好财务数据公开工作。

（二）建立良好的数据公开平台。美国数据公开平台建设处于世界领先水平。其数据运用系统主要由数据源、数据仓库和报告分析三大部分组成，数据源将数据存入数据仓库，数据使用者又从数据仓库中提取所需信息，数据仓库中的数据越准确，运用的价值也就越大。我国当前许多高校都有自己的档案室，这就是数据仓库，储存着众多的数据，对这些数据的挖掘将有利于高校的决策和发展。我们可以借鉴美国数据应用建设模式，在各个院校数据仓库的基础上建立一个大的数据仓库，方便数据的提取与利用。大的数据仓库的建立要求我们要建立科学统一的数据标准，建立统一的站群系统，统一设计网站模板，所有的部门网站实行统一管理，管理人员在发布信息时可以根据需要选择发布范围、发布站点和发布栏目，实现信息的一站式发布。[6]此外，还应成立专门的院校财务数据工作组，在工作组的领导下，各个院校成立相应的财务数据公开部门，共同致力于高校数据信息公开，推进财务数据公开化进程。

（三）完善相关法律法规。《高等学校信息公开办法》第7条，要求高校公开财政性资金、受捐赠财产的使用情况及仪器、设备、图书、药品等物资的采购情况。《办法》里并没有明确说明这是指总收支情况还是单笔收支情况，如果公开的仅仅只是一个总的收支数据，那么经费的真实收支情况我们将无处可知。此外，《办法》第10条规定，涉及国家秘密、商业秘密和学校规定不予公开的其他信息高校不予公开。这其中的“国家秘密”、“商业机密”、“学校规定不予公开的其他信息”等模糊界定都给部分高校钻《办法》的空子提供了可能性。因此，我们要健全相关法律法规，使各项内容尽可能细化。比如，在借鉴西方国家及征求民意的基础上，设定一个经费公开门槛，超过这个门槛的每一笔经费都必须依法公布。又如，我们可以制定《商业秘密法》等类似法律，明确何为商业秘密，让数据公开的主体和监督者都清楚认识到商业秘密的范畴，尽可能少留下《办法》空白。2013年1月1日起施行的《高等学校财务制度》新增了“财务监督”一章，明确规定“高等学校应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息”，但《高等学校财务制度》中对如何建立健全内部控制系统，如何进行处罚和处罚的种类并没有涉及，这使得财务信息披露缺乏基本的约束力，难以落到实处。在今后的工作中，我们要积极探索具体健全的内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度的有效途径，并明确处罚的力度及标准。

（四）增强委托人财务数据公开救济的广度和力度。根据委托代理理论，政府、社会与高校在一定程度上是委托代理关系，政府、社会扮演着委托人的角色，高校相当于政府和社会在高等教育方面的代理者。[7]高校有经费使用权利，同时必须承担汇报经费使用情况的义务。委托人和代理人由于信息不对称，代理人掌握着信息优势，他为了自身利益在设法履行契约的同时，可能利用委托人的授权以损害委托人的利益为代价来追求自身效益的最大化。委托人为了防止自己的合法权益受到损害，有权要求代理人定期或不定期汇报代理情况，并通过一定契约来约束代理人。当委托人的合法权利受到侵害时，可以通过救济途径来维护自己的合法权益。救济就是当信息需要者在获得数据的权力受到侵犯时，可以通过法律手段保护自己获取合法信息的一种手段。当前委托人数据公开救济的广度和力度不够，因此，我们要积极拓宽广度并加大力度。除了“举报”以外，我们可以以省为单位，成立专门的数据公开救济委员会，成员由社会代表、院校代表和学生代表组成，主要负责所在区域数据信息咨询受阻的认定、依法制定相关救济条例、惩罚措施及赔偿标准等，情节严重者甚至可以上升到违法的高度，增强对违反《高等学校信息公开办法》及相关规定的惩罚力度和违法成本。此外，数据公开救济委员会要制定一些激励措施来鼓励高校财务数据公开，比如，制定统一的评价量表，定期对高校财务数据进行评估，并将评估结果及时向社会公布，对于表现优异者建议政府在资金、政策等资源上给予更多支持，并在全社会通报表扬，切实从物质和精神上给予优秀者激励。

总的来说，高校财务数据公开其背后的观念桎梏、平台建设、制度瓶颈、利益冲突等不是短期内可以解决的。由于我国高校财务数据公开工作刚刚起步，无论在公开内容还是在配套法律法规建设上，不可避免存在一定瑕疵，这就要求我们既要立足实际又要放眼国际，积极吸收引进先进国家经验，争取早日实现高校财务数据公开。

注释：

① 教育部.高等学校财务制度（财教〔2012〕488号），2012-12-19.

[1]施晓光，李 俊.美国、英国、日本高等学校信息公开研究[J].国家教育行政学院学报，2014（7）：86-91.

[2]王敬波.2010-2011年度高校信息公开观察报告[R].北京：中国政法大学教育法研究中心，2011：16.

[3]张学敏，兰正彦.“后4%时代”我国的公共教育财政制度研究[J].国家教育行政学院学报，2014（4）：19-26.

[4]（英）C· V·布朗，P·M·杰克逊.公共部门经济学[M].邓力平，译.北京：中国人民大学出版社，2000：64.

[5]张 瑾，张增修，周 珏.美国高校数据应用建设启示[J].中国教育网络，2012（10）：70-72.

[6]凌 镜.网络环境下提高高校信息公开有效性的路径[J].现代教育管理，2013（2）：56-59.

[7]刘有贵，蒋年云.委托代理理论述评[J].学术界，2006（1）：69-78.