中国农村扶贫开发的制度变迁:历史轨迹及对贵州的启示

刘 超，朱满德，王秀峰*

(1.贵州师范学院职业技术学院，贵州 贵阳 550018;2.贵州大学经济学院，贵州 贵阳 550025)

1 问题的提出

对贫困问题的解决，国际上通常用“反贫困”(Anti-Poverty)表述，内涵包括三个层次:一是Poverty Alleviation，意在减轻或缓和贫困的程度;二是Poverty Reduction，意在减少贫困人口的数量;三是Poverty Eradication，旨在根除贫困、消灭贫困，强调反贫困目标最终在于消除贫困［1］。在中国，政府部门长期使用“扶贫开发”这一概念，意在通过扶持、扶助、扶建方式，促进贫困地区经济发展，改善贫困地区和贫困人口生产生活条件，提高贫困人口生计能力和收入水平。若从政策内容和属性的演变轨迹看，中国农村的“扶贫开发”是否也蕴含了贫困程度的减轻、贫困人口的减少、根除贫困和消灭贫困的基本逻辑?是否也是一个渐进式的演化过程，具有显著的阶段性特征?

中国政府始终把促进发展、消除贫困作为国家发展的重要目标，自上世纪80年代以来在全国范围内有计划、有组织、大规模开展农村扶贫开发工作，先后制定并实施《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，动员社会一切可能力量，促进农村贫困地区发展、帮助农村贫困人口脱贫致富。因此，自“八七扶贫攻坚计划”以来的农村扶贫开发制度变迁才受到关注。一部分研究以各种依据将扶贫开发区分为救济式扶贫、开发式扶贫，小规模区域扶贫、大规模区域扶贫，增长性减贫、专项性扶贫，社会救助式扶贫和社会保护式扶贫［2-4］等。但是，对一部分阶段性特征的概括，并未涉及扶贫开发制度的本义内容及其内涵，因而可能有一定局限性。如何根据扶贫制度本义内容和工作重心，合理划分不同发展阶段、归结阶段性特征?而且，建国初期至改革开放前这长达30年的减贫经历被忽视，或单独作为一个阶段，究竟合理与否?2011年以来，新阶段农村扶贫开发制度变革的逻辑及其背后涵义，以及对贵州今后深入推进扶贫开发政策与实践的导向作用，还待进一步深入探讨。为此，本文首先梳理建国60多年以来中国农村扶贫开发制度变迁历程，进一步探究新阶段农村扶贫开发的基本内涵及要求，为指导贵州深入推进扶贫开发、同步实现全面小康社会提供基础支撑。

2 中国农村扶贫开发制度变迁的轨迹:基于历史的演绎与归纳

纵观新中国成立65年来的农村扶贫开发工作，自初始注重经济增长性减贫，经由专项性扶贫到综合性扶贫，再到当今注重经济与社会、环境与生态全面协调发展，其演变进程具有显著的阶段性特征。

2.1 1949-1985年:以制度变革减缓农村贫困程度

新中国成立初期，历经长期战争对经济社会的严重破坏，全国人民处于大面积深度极端贫困当中。新中国在“一穷二白”的基础上开始经济恢复和重建工作，一方面积极调整生产关系，重新配置生产要素，促进国民经济增长。如，1950年颁布《土地改革法》废除地主阶级封建剥削的土地所有制，把土地分给广大贫困农民，使大量贫困的农民拥有赖以生存的生产资料，并建立土地国家所有制和集体所有制，充分调动农民生产积极性，为增加农产品供给、减缓农村贫困奠定了制度基础。实施优先发展重工业的工业化战略，吸纳数以亿计的贫困农民到城市进行工业建设，成为产业工人，提高其生活水平;同时向农村提供相对廉价(相对于新中国成立前)的工业品，以改善农民的生产生活条件。与此同时，中央通过安排专项资金对农村特殊困难人口和受灾群众进行救济，以保障特别贫困群体的基本生计需要。但是，由于农产品国家定价、统购统销、“平均主义”等制度安排，严重影响农民积极性，束缚农村生产力发展，农村经济发展滞缓、贫困问题仍然突出。期间尽管农村贫困程度有所减轻，但全国农民的生活质量和生活条件仍处在较低水平。1978年，全国农民人均纯收入仅134元，恩格尔系数高达67.7%，属于绝对贫困状态;按人均年纯收入低于100元的贫困标准，农村贫困人口达2.5亿人，贫困发生率为30.7%。

1978年发轫于农村的改革取得显著成效，中央政府逐步推进农村经济制度改革，调整长期不利于农业农村发展的制度安排，促进农村经济发展，以此减缓农村贫困。特别是实施家庭联产承包责任制，改变过去“土地集体统一经营、收益集体统一分配”，吃“大锅饭”、搞“平均主义”，实行“交足国家的、留足集体的、余下都是自己的”分配方式变革，极大调动了农民的生产积极性。同时，国家开始逐步调整农产品价格政策。如，1979年提高粮食统购价格和超购加价幅度，1980年和1981年再度提高统购价格;1985年对稻谷、小麦、玉米和大豆改革为合同定购，三成按统购价格、七成按超购价格;定购外的品种实施市场价格，此举进一步调动农民的生产积极性［5］。一系列农业农村政策的改革与调整，极大地解放了生产力，提高了农业生产效率，使得一些原本“吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济”的边远山区和贫困地区，农产品产量大幅提升，缓解粮食供给不足问题;农村经济也获得显著发展。期间，国家对一些革命老区、偏远山区、少数民族地区和边境地区，长期生活贫困的群体，减轻各种负担，予以财政、物资和技术上扶持。如，对最困难的地区减免5年农业税，由国家、地方、群众共同出资修通贫困地区通乡道路，对少数民族地区执行贸易优惠政策。但有限的“输血式”扶贫资金，未能有效用于因地制宜地发展生产，而是分散使用、甚至被挪用，或是单纯用于救济，因而扶贫效果受到影响。截至1985年，我国农民人均纯收入仅398元，较1978年增长198%，恩格尔系数下降到57.8%，但总体仍处低位水平;农村贫困人口(当年贫困标准为农民年人均纯收入低于206元)大幅减少到1.25亿人，贫困发生率下降到14.8%。

纵观这30多年(1949-1985年)减贫行动的制度逻辑，核心在于通过全面的、综合性的制度变革调整社会生产关系，调动社会各方面特别是贫困农民的积极性，发展农业生产和农村经济，促进国民经济发展，以经济增长缓解全社会的贫困问题;重点在于更大范围减轻或缓和全社会贫困的程度(即“Poverty Alleviation”)，而不是注重减少贫困人口或者根除贫困;着眼点在全国层面，尚未集中在农村贫困地区。

2.2 1986-2000年:以专项性扶贫措施减少贫困人口

1986年，国务院成立“国务院贫困地区经济开发领导小组”(1993年更名为“国务院扶贫开发领导小组”)，设立领导小组办公室，作为扶贫开发的办事机构，有关省区也建立扶贫开发机构，全国开始有组织、有计划、大规模实施开发式扶贫，奠定了沿用至今的中国农村扶贫开发的组织基础。进一步分析，这一阶段中国农村扶贫开发的制度特征有:

第一，解决贫困人口的温饱问题是这一阶段农村扶贫开发的核心目标。这在《国民经济和社会发展第七个五年计划(1986-1990年)》已经明确指出。尽管1990年国务院对《关于90年代进一步加强扶贫开发工作的请示》的批转，提出“从1991年开始，全国贫困地区要在解决大多数群众温饱问题的基础上，转入以脱贫致富为主要目标的经济开发新阶段”;但1994年《国家八七扶贫攻坚计划》进一步提出“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”，并明确2010年农村贫困人口温饱的“标准”，如绝大多数贫困户年人均纯收入达500元以上(1990年不变价格)，创造稳定解决温饱的基础条件，减少返贫人口等。其清晰地表明，截至2000年，中国农村扶贫开发都是围绕解决贫困人口温饱问题而展开。

第二，以国定贫困县(即国家级贫困县或扶贫开发工作重点县)为瞄准对象。1986年，为有针对性减少贫困，国家确定首批311个国定贫困县(以县为单位，人均年纯收入低于150元)，并予以财政资金投入、银行贴息贷款等支持其发展。1994年国家重新调整国定贫困县标准，1992年人均年纯收入低于400元的县全部纳入国定贫困县扶持范围;超过700元的原国定贫困县全部退出扶持范围，由此形成592个重点扶持的贫困县。政府将扶贫资源集中投向国定贫困县，国定贫困县已成为扶贫开发工作重心。

第三，以开发式扶贫、开放式扶贫为基本手段。逐步改变救济式扶贫方式，推进开发式扶贫、开放式扶贫，鼓励自力更生、艰苦奋斗，在国家扶持下，开发和利用贫困地区资源，发展商品生产和地区经济，增强贫困人口自身发展生产和脱贫致富的能力。如，发展有助于直接解决温饱问题的种养业、相关加工业和运销业;发展能够发挥贫困地区资源优势和解决贫困人口就业的资源开发型和劳动密集型乡镇企业;组织贫困地区剩余劳动力向二三产业转移和劳务输出;采用以工代赈的方式修筑道路、疏通河道、植树造林;对贫困地区贫困户、扶贫经济体等给予信贷优惠、财税优惠和经济开发优惠政策，等。

“八七扶贫攻坚计划”实施期满后，2000年我国农民人均纯收入提高到2 253元，已是1985年的5.7倍，农村居民恩格尔系数下降到50%以下;按绝对贫困标准(农民年人均纯收入低于625元)，农村贫困人口减少到3 209万人，减少约5 000万人;按低收入标准(农民年人均纯收入低于865元)，农村贫困人口约9 422万人，除部分特困地区和特殊人群，全国农村贫困人口的温饱问题基本解决。

与上一阶段显著不同的是，1986-2000年的扶贫行动，开始在政府专门扶贫开发机构的领导下，以贫困地区、贫困县为重心，以开发式扶贫、开放式扶贫为手段，依靠专项性扶贫政策措施(如贫困地区发展产业、劳务输出、以工代赈等)，有计划、有步骤集中解决贫困地区和贫困人口的温饱问题，已逐步重视到贫困人口的减少(即“Poverty Reduction”)。

2.3 2001-2010年:以综合性发展措施减少贫困人口

《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的实施，标志着中国农村扶贫开发开始进入综合扶贫阶段。首先，从扶贫开发目标看，已不在局限于解决少数贫困人口的温饱问题;改善贫困地区生产生活条件，提高贫困人口生活质量和综合素质，改变贫困地区经济、社会、文化落后的状况，都开始纳入扶贫开发的目标内容，最终为“达到小康水平”创造条件。即目标定位更高、涉及范围更广。其次，从基本方针看，在坚持开发式扶贫的基础上，增加了综合开发、全面发展、可持续发展等内容，既要加强水利、交通、电力和通信基础设施建设，又要加快科技、教育、卫生和文化事业发展;既要开发当地资源、促进经济发展，又要注重资源保护、生态建设和人口控制，实现资源、人口和环境协调发展。即要求更高、范畴更加综合。再次，从扶贫开发对象看，将扶贫开发重点集中到中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区，既要解决尚未解决温饱的特困群体的温饱问题，又要解决初步解决温饱的贫困人口持续增收问题。尽管扶贫开发的范围有所缩小，但实施难度更大。最后，从扶贫开发内容和途径看，种养业依然是基础，产业化经营是方向，改善生产生活条件是目标，科技扶贫、教育扶贫、劳务输出和移民搬迁是基本途径，党政机关定点扶贫、沿海发达地区对口帮扶、扶贫开发国际交流与合作则是重要补充。特别是注重专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫全面推进，逐步构建“三位一体”的扶贫格局。

期间，中央政府采取一系列综合性的政策措施:一是坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，实施强农支农惠农政策，如实行农村税费改革，仅取消农业税即每年减轻农民负担1250亿元;实施粮食直补、良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴四项直接补贴，2010年达1345亿元;同步加强农业基础设施、技术推广服务体系、产业化建设，整个贫困地区和农村贫困人口因此受益。二是实施西部大开发战略，并与扶贫开发相结合，推动贫困地区农村经济发展，对基础设施建设、退耕还林、资源开发等项目优先在贫困地区布局。三是完善农村社会保障体系。对农村特殊困难群体实行五保供养和最低生活保障，至2010年底，农村五保供养534万户556万人，发放五保供养资金96.4亿元，低保2 529万户5 214万人，发放低保资金445亿元［6］;对新型农村合作医疗制度实行全覆盖，扶贫开发工作重点县农户的参加率达90%以上，有效遏制因病致贫、因病返贫;试点新型农村社会养老保险制度，2010年中央和地方财政补助227亿元，帮助解决农村老有所养问题;对贫困地区农村义务教育实行“两免一补”政策(即免书本费和杂费，补助寄宿生生活费)。

《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》实施10年，贫困地区经济取得显著发展，扶贫开发工作重点县人均地区生产总值由2002年的2843元大幅增加到2010年的11170元，农民人均纯收入由1305元增加到3273元;以低收入标准衡量，中国农村贫困人口由2000年9422万人(贫困标准为农民年人均纯收入低于865元)大幅下降到2010年1274万人(贫困标准为农民年人均纯收入低于1274元)，减少达8000余万人，农村贫困发生率由10.2%下降到2.8%，其中扶贫开发工作重点县由2002年24.3%下降到2010年8.3%，可见减贫效果十分显著。

纵观这10年中国农村扶贫开发的制度特征，不仅扶贫目标发生重要改变，由解决贫困人口温饱问题转变为破解贫困地区发展问题，进而为实现小康水平创造条件;而且政策范畴显著扩大，较之专项性扶贫措施也更加全面、综合，已涉及基础设施、产业发展、经济社会、医疗卫生、文化教育，以及补贴措施、社会保障体系等内容;究其内涵，旨在通过综合性的政策措施减少农村贫困人口(即“Poverty Reduction”)、提升贫困人口的自我发展能力。

2.4 2011年至今:全面深入扶贫开发以根除贫困

2011年，《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》颁布实施，标志着中国农村扶贫开发进入全新阶段。与之前的减贫扶贫行动相比，一是大幅提高农村贫困标准。2011年，国家将农民年人均纯收入2300元(2010年不变价，2013年为2736元)确定为新贫困标准，较2010年1274元贫困标准提高80%，与国际上通用的发展中国家每人日均1.25美元收入的贫困标准基本持平。由此引起中国农村贫困人口的大幅增加，按原贫困标准2010年农村贫困人口仅2688万人，按新贫困标准则达1.66亿人。新阶段农村扶贫开发将覆盖1亿多的低收入人口，显然有助于全面建成小康社会目标的实现。二是调整扶贫开发主战场。着力将六盘山区、秦巴山区等11个集中连片特殊困难地区和西藏、四省藏区、新疆南疆3地州作为扶贫开发主战场，对集中连片特殊困难地区全面实施扶贫攻坚。三是调整扶贫开发目标和方式。中央从扶贫开发全局和全面建成小康社会全局出发，提出新阶段扶贫攻坚基本要求:加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力和缩小发展差距，不仅要“不愁吃、不愁穿”，还要保障义务教育、基本医疗和住房，同时要求更加注重解决经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题。既要坚持开发式扶贫，还要将扶贫开发与农村最低生活保障有效衔接——把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困;把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。具体包括专项扶贫(易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、革命老区建设)、社会扶贫(发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设)和社会扶贫(加强定点扶贫、推动东西部扶贫协作、发挥部队和武警部队的作用、动员企业和社会参与扶贫)，努力构建三位一体大扶贫格局，促进贫困地区经济和产业快速发展，实现全国同步建成全面小康社会目标。

综合而言，新阶段中国农村扶贫开发涉及面更广、目标更高、内涵更加丰富，关系到1.6亿多农村贫困人口的生产发展和生活质量、14个连片特殊困难地区的经济社会发展问题，更关系到中国同步实现全面小康社会的宏伟目标;已经不再局限于扶贫开发，更加注重采取综合性措施促进贫困地区发展;也不仅仅强调贫困人口的减少，更加注重破解农村贫困的根源问题，以彻底消除贫困和根除贫困，意味着中国农村扶贫开发已经进入全新的Poverty Eradication(根除贫困)阶段。

3 中国农村扶贫开发制度变迁的现实涵义及对贵州的启示

自建国以来60多年农村扶贫开发的制度变迁轨迹，历经诸多重大转型，对今后中国及贵州农村扶贫开发工作有着重要的政策含义和经验启示。

第一，由救济式扶贫向开发式扶贫转变，这是中国扶贫工作的重大改革。实践已证明，救济式扶贫对于缓解贫困人口一时的生活困难具有一定作用，但难以促进农村贫困人口彻底摆脱贫困，而且容易形成“等、靠、要”的扶贫路径依赖。开发式扶贫则明确要求在国家必要的帮助和支持下，动员贫困地区和贫困人口通过自己的努力和奋斗，开发和利用当地资源，进行开发性生产建设，逐步形成自我积累和自我发展能力，以改善生产生活条件，从根本上解决贫困的根源。对贵州贫困地区而言，必须摒弃等靠要的落后思维，坚定实施开发式扶贫、开放式扶贫，必须倚仗贫困地区和贫困人口的努力奋斗，发展产业与经济，实现脱贫致富、与全国同步建成全面小康社会。

第二，由专项扶贫向区域综合发展转变，这是新阶段中国扶贫开发向深度和广度进军的重要举措。上世纪80年代以来，以工代赈、产业扶贫、就业促进等专项性扶贫措施已成为当前扶贫开发的重要组成部分。如，支持贫困地区发展特色农业、推进农业产业化;发展民族、文化和乡村旅游，实施旅游扶贫，带动贫困农户就业增收;组织贫困地区农村劳动力转移就业和外出务工。今后扶贫开发将逐步改变过去零散化、碎片化格局，转向更加注重促进区域经济社会全面发展，以区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展，实现区域整体发展和扶贫开发的有效结合［7］。而且区域综合发展已不仅局限于经济增长，还包括社会进步、生活质量提升、生态环境保护，特别是贫困地区社会保障体系完善，如农村五保和低保、农村社会养老保险和医疗保障制度。同时，区域综合发展也不局限于1个县、1个市，而是从整个区域出发，针对区域内所有地区和群体特别是农村贫困地区和贫困人口。这为今后一段时期贵州贫困地区的扶贫开发工作指明了方向，即不应局限于一地一县的扶贫开发，要统筹推进全省扶贫开发重点县、连片特殊困难地区贫困县乃至全部88个县市的贫困治理、生态治理、现代产业体系建设和区域经济社会发展。

第三，由解决温饱向改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距等转变。长期以来，解决贫困人口的温饱问题是农村扶贫开发工作的首要任务。伴随着经济持续高速增长和扶贫开发深入推进，贫困人口温饱问题已基本解决;提高农村贫困人口及贫困地区的发展能力，稳定提高他们的收入水平，逐步提高基本公共服务均等化和城乡一体化发展程度，缩小地区发展差距、城乡发展差距，就成为扶贫开发的重要目标［8］。对贵州而言，首先要提升贫困人口自我发展能力，需强调完善公共服务和金融服务体系，保障贫困人口能够获得有效的资源和信息;借助促进就业、产业发展、教育、科技、卫生等专项扶贫措施，提高贫困人口的健康、教育等人力资本提升的基本机会。其次是缩小城乡发展差距、地区发展差距。近年农村居民仍显著低于城镇居民，特别是农村贫困人口收入增长缓慢，重点和难点都在于提高农村贫困人口收入、促进他们持续增收。同时地区内部发展差距日益突出，贫困地区特别是连片特殊困难地区较其他地区发展仍然滞后，低收入贫困人口发展较其他人口群体发展明显迟缓。全面促进民族地区、生态脆弱区的贫困人口收入持续增长和贫困地区经济发展和，成为今后贵州扶贫开发的重要使命。

第四，由政府主导扶贫向政府引导、全社会参与的大扶贫转变。上世纪的50多年间，中国扶贫开发更多倚重政府的作用，社会救济、专项扶贫等都是以政府主导为基本特征，如以工代赈以政府组织实施的基础设施建设等公益性项目为主体，易地移民搬迁、整村都是以政府为核心力量的扶贫推进项目。自新世纪以来，《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》强调全社会参与扶贫的重要性，明确提出实施诸如党政机关定点扶贫、东西扶贫协作(即沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区)，以及动员社会各界(如工商联、科研院所、大专院校、社会团体和群众)帮助和参与贫困地区的发展和建设，引导非政府组织参与扶贫开发，由此形成了政府主导、部门协作、社会参与、国际支持的扶贫开发新机制。其中，政府是扶贫开发政策制定、制度安排和项目实施的主要推动者，在贫困地区基础设施建设、公共服务体系和社会保障制度建设中应承担主导作用，在产业发展、就业促进等方面应搭建平台，营造公平的机会和良好的环境，发挥市场的导向作用，扶贫产业选择以及扶贫产业可持续发展，稳定就业市场及促进就业增收，都应以市场为基础，实现政府和市场双导向、市场导向稳步增强，这对贵州推动贫困地区经济社会发展至关重要。与此同时，新阶段扶贫开发也实现从资金单向输入向资金、技术、物资、培训相结合输入和配套服务转变。

［1］廖赤眉.贫困与反贫困若干问题的探讨［J］.广西师范学院学报(哲学社会科学版)，2002(1):1-5.

［2］郭佩霞，邓晓丽.中国贫困治理历程、特征与路径创新——基于制度变迁视角［J］.贵州社会科学，2014(3):108-113.

［3］汪三贵.在发展中战略贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价［J］.管理世界，2008(11):78-88.

［4］徐月宾，刘凤芹，张秀兰.中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变［J］.中国社会科学，2007(3):40-53.

［5］宋洪远.改革以来中国农业和农村经济政策的演变［M］.北京:中国经济出版社，2000:450-468.

［6］国务院新闻办公室.中国农村扶贫开发的新进展［Z］.新华社.2001-11-16.

［7］游 俊，冷志明，丁建军.中国连片特困地区发展报告(2013)［M］.北京:社会科学出版社，2013:323-340.

［8］华中师范大学，中国国际扶贫中心.中国反贫困发展报告(2012)［M］.武汉:华中科技大学出版社，2013:1-20.