依法推进新疆南疆农村惠民政策贯彻落实

周斌

（中共新疆区委党校经济学教研部新疆乌鲁木齐 830002）

依法推进新疆南疆农村惠民政策贯彻落实

周斌

（中共新疆区委党校经济学教研部新疆乌鲁木齐 830002）

中央和自治区党委制定了一系列包括教育、医疗、社保、低保、富民安居、农业补贴等农村惠民政策，重点支持新疆南疆发展，成效巨大。但是，在贯彻落实政策的过程中也存在“走了样”等不容忽视的问题。其深层次原因在于社会治理体系有待于进一步改善和治理能力有待于进一步提高，尤其是缺乏一套完善的法治保障体系。因此，必须将法治思维和法治方法贯彻于惠民政策的制定和实施的全过程。

新疆 南疆 农村 惠民政策

中央新疆工作座谈会以来，新疆经济社会发展速度更快、老百姓得到实惠更多，经济社会面貌发生了巨大变化。由于受历史积累、自然环境等因素的制约，新疆南疆四地州的发展与全疆整体发展相比，还有较大差距，尤其是南疆四地州农村发展差距更大。为此，中央和自治区党委制定了包括教育、医疗、社保、低保、富民安居、农业补贴等一系列农村优惠政策重点支持南疆经济社会发展。通过深入调查研究，深刻剖析政策制定、实施过程中存在的问题，对症下药采取科学对策，把政策贯彻落实好，使当地老百姓得到更多实惠，享受更多的发展成果，对于促进南疆社会稳定和长治久安是十分必要的。

一、南疆农村惠民政策贯彻落实的重要意义

只有实施好农村惠民政策，才能更好地促进农业、农村、农民的发展，才能保障困难群众的基本生产生活条件，才能让广大农民群众尤其是南疆四地州农民群众共享改革发展成果，才能真正感受到社会主义大家庭的温暖，才能增强党和政府的向心力和凝聚力，才能为维护新疆社会稳定和长治久安发挥重要作用。

经过改革开放三十多年的发展，我国经济进入到从高速增长转为中高速增长，经济结构从中低端走向中高端，发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的新阶段。在新的发展阶段，要更加注重在发展中人的因素，即发展为了人、发展依靠人、发展成果由人民共享。随着经济社会的发展，人民群众总体上共享了改革发展成果，但也存在共享不平衡的问题，只有协调区域之间不平衡，才能让更多的人享受到改革发展的丰硕成果。

新中国成立后，尤其是改革开放后，新疆同全国一样都迈入了经济社会发展的“快车道”，特别是中央新疆工作座谈会以后，天山南北更是发生了翻天覆地的变化。但是，由于受历史和地理等因素的制约，新疆经济社会发展水平同全国平均经济社会发展水平相比，还有较大的差距。2014年全国人均GDP为46 531元，新疆仅为40 607元，相当全国平均水平的87.3%。在新疆的发展问题上，努力发展不一定能解决一切问题，但不努力发展什么问题也解决不了，因此新疆的发展关键在于把发展同民生结合起来，经济发展要惠及当地、惠及民生。新疆尤其是南疆，有少部分群众的生活还比较困难，只有大力促进民生建设，努力兜底社会政策，才能更加有效的解决这些问题。2014年全国全体居民人均可支配收入为20 167元，新疆仅为15 097元，相当于全国平均水平的74.9%。在居民收入水平总体偏低的情况下，新疆区域内的经济社会发展又是很不平衡的。从宏观层面分析，南疆与北疆的发展相比有明显差距，尤其天山北坡经济带与南疆四地州的发展相比还有相当大的差距。因此，在南疆实施好农村惠民政策意义就更加重大。

南疆四地州是贫困最为集中连片的地区。该区域呈C型环绕塔克拉玛干大沙漠西部、北部、南部，属国家级贫困地区。由西向东连成一片，形成了少有的整体贫困，贫困面广，贫困程度深的格局。比如和田地区和田（市）、和田（县）、洛浦县、墨玉县、皮山县、策勒县、于田县、民丰县共8个县市，全部是国家扶贫开发工作重点县；86个乡镇当中有80个乡镇属扶贫工作重点乡，占乡镇总数的93%；1 470个行政村当中有1296个扶贫工作重点村，占整个和田行政村总数的92%，占自治区重点村总数的36.2%。同时，南疆四地州属少数民族聚居区，特别是和田、喀什地区维吾尔人口相对集中。其中墨玉等10个县市少数民族人口比重都超过98%。而且贫困地区基本生产生活条件差，基础设施建设严重滞后。特别是农田水利、电网改造、交通运输、通讯等方面，成为制约农村经济发展的瓶颈。由于自身积累较少，经济基础薄弱，致使贫困状态具有很大的不稳定性。这说明南疆四地州的经济社会发展需要国家和新疆维吾尔自治区党委的重点支持，包括制定和实施倾斜性、针对性较强的惠民政策，大力支持区域内农村发展。

二、南疆农村惠民政策贯彻落实存在的问题

南疆农村惠民政策都是关乎南疆农民切身利益的民生问题，这些政策的有效实施在提高农民的生活水平、增加发展机会、改变农村落后面貌等方面发挥了积极作用，受到老百姓的衷心欢迎，赢得了民心，促进了社会稳定。从总体来看，这些惠民政策符合南疆实际和老百姓心愿，成效巨大。但是，在贯彻落实这些政策的过程中也存在不容忽视的问题。

1.有些惠民政策在贯彻落实过程中“走了样”。

各项惠民政策的有效落实主要靠各级领导干部，由于受到各种主观、客观因素的制约，尤其是有些村干部的文化素质比较低、思想觉悟不够高，对各项惠民政策的理解、贯彻程度不够准确，往往是“上有政策，下有对策”。比如一些地方发放低保，有一些不成文的土政策，像在村里参加民兵的，就给1～2份作为鼓励，像村里的学生考上大专院校的，也给1～2份作为资助。这样，使一些本身符合低保条件的村民没有享受到，而不符合条件的却享受到了。

2.优惠政策实施的体制机制尚需进一步完善。各项惠民政策在实施过程中，还存在不公开、不透明、不公平等问题，有些未能及时贯彻落实，有些缺乏监督检查。比如低保政策是最受南疆农民欢迎的，同时群众针对低保问题提出意见也是最多的。虽然对低保发放有条件、程序规定，但是村干部的决定权还是比较大，有较大的操作空间，少数村干部尤其是村支书，把低保指标给了自己的亲朋好友，群众意见比较大。再比如一些惠民政策由民政、扶贫、农业、畜牧等多部门组织实施，相互之间缺少沟通和协调，一些部门的项目实施后又缺乏相应督促检查，这就导致一些政策在实施过程中落实不到位，出现偏差等问题。

3.对惠民政策的学习、宣传、理解不到位。当前，在南疆农村实施的惠民政策种类杂、项目细、条件多，许多农民对此知之甚少，有的只是大概知道一些。即使一些乡村干部也不是很清楚这些惠民政策的精神实质、目标要求、实施条件，造成在实施过程中出现偏差。特别是在以前，个别村干部有意把一些惠民政策“藏着掖着”，以便自己“暗箱操作”。通过群众路线教育活动，这种情况已经有了很大改观。

4.惠民政策的负面影响需要注意。总的来说，惠民政策的实施，对解决南疆农村农民生活生产困难，改善和提高生活生产条件，增强党和政府的凝聚力，产生了明显的积极作用。但是，在此过程中，少数农民特别是贫困农民在不同程度产生了躺在惠民政策上睡大觉的思想行为，庭院经济不愿搞，种地不愿出力，出外打工不愿受苦，养了“懒汉”，加重了“等、靠、要”思想。这是需要加以注意的负面作用。

5.富民安居房政策应更贴近南疆农村实际。富民安居房的政策措施基本符合南疆农村实际情况，对于南疆新农村建设，改善老百姓居住条件，提高他们生活水平，发挥了重大作用。但在一些地方，也有需要改进的地方。比如据在喀什疏勒、克州阿图什市的一些乡镇调研情况来看，农民修建富民安居房，一户农民可以获取的补助总额是28 500元，按要求盖一幢80平方米的房子需要7～8万元，自己自筹4～5万元。对于家境比较殷实的农民，他们建房子没有问题。而对于比较贫困的家庭，他们要享受这项政策盖房子，就比较困难。有的为了盖房子，迫不得已把牛羊等生产生活资料卖掉了，制约了他们今后发展；有的把房子盖好了，却没有钱去搞装修、买家具、修庭院等，致使房子空着没法入住。再比如，有的农民由于经济条件差、家庭人口少，希望盖一个40～60平方米的房子，但按照统一规划，这样房子的指标很少，使这部分农民难以实现“住房梦”，或者勉强盖房又造成新的困难。

6.低保政策的保障水平还需要进一步提高。低保政策对解决困难家庭基本生活问题产生了很大作用，特别是享受到低保的村民，非常欢迎这项政策，而没有享受到的，对此也有些意见。从调研情况来看，低保政策的普惠性还不高。比如阿图什市阿扎克乡，有14个行政村，共8 498户、42 484人，2013年农民人均纯收入4 850元，贫困人口比较多。该乡发放低保采取的是动态管理的办法，共有2 540人享受低保，从2007年至今一直没有增加人数，享受低保人数所占比例不足村民总数的6%。

7.一定程度上存在“看病难”问题。在喀什、克州的一些乡镇了解到，乡村的医疗条件较差，医疗水平较低。有的乡卫生院缺乏医务人员，有的许多村上没有医生，有的乡镇卫生院设施落后，没有X光等基本医疗检查设备，只有几种药品。所以，农民生病以后，要想得到有效治疗只有去县（市）、地（州）医院就医。目前在新农合惠民政策实施下，在乡上就医可以报销的比例约90%，县上约80%，地州约60%，首府乌鲁木齐约50%。一些农民如果得了大病，要想到大医院得到更好医治，那么就必须承担相应的医疗负担。

8.农业补贴政策需要向“精准化”方向迈进。一是农业补贴政策与农业种植结构调整不够协调。据在一些乡镇调研，为了增加农民经济收入，乡村宣传鼓励农民种植蔬菜、林果等作物，但现行的农业补贴主要是针对种植粮食、棉花，这就影响到农民种植结构调整的积极性。二是每年农业补贴发放时间都是在秋收以后，而在农民需要买种子、农药、化肥等农资时，却拿不到补贴资金，一些村民对此不太满意。

三、南疆农村惠民政策贯彻落实的对策建议

深刻分析惠民政策在贯彻落实过程中存在的问题，深层次的原因在于社会治理体系和治理能力还有待于进一步改善和提高，尤其是缺乏一套完善的法治保障体系。因此，必须将法治理念、方法和方式，贯彻于惠民政策制定和实施的全过程，进一步提升工作的层次和水平。

1.坚持将惠民政策纳入法治轨道。新疆工作的大政方针是坚持依法治疆，同样在农村惠民政策制定和实施过程中也要依法进行。反观当前在南疆农村优惠政策实施中存在的“走了样”，以及不公开、不透明、不公正等问题，很大程度是“人治”的结果所导致的，所以，必须加强法治建设。一是大力加强法治宣传和教育，增强人们的法治意识和法律知识，使广大的干部群众都能认识到，享受惠民政策待遇必须依照法律规定执行，而不是由哪一个人说了算。二是积极推进惠民政策的法治化建设。通过各级人民代表大会将各项惠民政策转化为法律、法规，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

2.不断完善惠民政策制定实施的体制机制。在组织机构上，应由综合部门负责统一组织协调优惠政策的调研、制定和实施，防止“九龙治水，群龙无首”及“各管一块”的情况发生，提高优惠政策的针对性和实效性。在运行机制上，应建立调研——制定——实施——监督——检查——反馈——修正的完整体系，并建立第三方评估机制，使优惠政策更能贴近南疆农村实际和老百姓最迫切的需要，让老百姓真正得到好处和实惠，成为消除贫困的“民生工程”，成为凝聚人心的“民心工程”，成为引领经济社会现代化发展的“民智工程”。

3.加大对惠民政策的宣传培训力度。要增加惠民政策在执行中的透明程度，发挥惠民政策的“惠民生”、“聚民心”的作用，就必须让广大干部群众掌握惠民政策的精神实质、条件要求和实施程序，做到家喻户晓，妇孺皆知。一是惠民政策应尽量简单易行，让群众容易学习和掌握。二是把相关惠民政策编辑成册，并把其中难以理解和把握的部分用案例予以说明。三是对新的惠民政策，要对乡村干部举办培训班，确保他们能够掌握和运用新的政策措施。四是通过开会、广播、电视、文艺等多种形式和途径加大对农民群众的宣传，让老百姓成为各项优惠政策措施的“明白人”，更好监督优惠政策的贯彻执行。

4.将“扶志扶智”作为优惠政策的着力点。“外因通过内因起作用”。南疆农村要彻底改变落后的面貌，建设社会主义新农村，同全国人民一道跨入小康社会，最终要靠南疆广大农民自身努力和发展，其中根本的是思想观念的转变、文化知识的提高、工作能力的提高、行为模式的转变等，以适应经济社会现代化的发展。一是加大投入力度，支持南疆教育事业的发展。做好14年义务免费教育工作，加大对南疆学生读大专院校的免费范围、扶持力度，提高职业教育的培训范围和水平。二是坚定不移推进“双语”教育。只有这样，才能提高青少年的文化素质，打破原有的思维模式和行为方式，增强社会交往和参与社会工作的能力。三是发展“嵌入式”的社区发展模式，促进社会结构和文化氛围的转变。四是鼓励和支持农民到内地等外地打工，促进他们转变观念，提高工作技能，增加经济收入。

5.注重培育当地农民的自我发展能力。文化信息闭塞，人的科学文化素质低，生产技能不高，生活习惯散懒，思想比较僵化，社会缺乏创新机制、发展活力和内生动力，是南疆农村经济社会发展严重滞后的根本原因。要改变这种状况，必须注重发展生产，提高当地农民的自我发展能力，重点是提高创业、就业的能力。比如，在南疆农村搞牛羊养殖业是增加农民收入的有效途径，但一些农民在发展过程中，却遇到贷款难的问题。在这方面，应从南疆农村长远发展着眼制定贷款优惠政策，降低贷款条件和利息，增加贷款额度，特别是延长还款期限，使他们有较充裕时间扩大规模、扩充实力、增强能力，助推创业发展。再比如，在南疆一些地方种植林果、蔬菜的经济效益比较好，是当地农业经济结构调整的发展方向，同时也面临自然和市场的双重风险，但是种植这些作物得不到农业生产补贴，这在一定程度影响到农民生产积极性和这些产业的发展。因此，应给予同种植粮食、棉花一样的补贴待遇，以将这些南疆农村优势产业做大做强。

6.在富民安居房建设中更多考虑贫困群众的实际需求。富民安居房建设是使南疆农民享受很多实惠的一项政策，深受农民欢迎，大家都想享受到这项优惠。但是，对于积蓄很少、家境贫寒的家庭，要享受到这项优惠又可能造成新的生产生活困难。因此，在实行这项政策时，应避免“一刀切”，要根据困难群众的实际经济承担能力和有效需求，增加40～60平方米住房的指标，使这部分群众能够建得起、住得好。

7.增强惠民政策的普惠性和支持力度。关于低保政策，鉴于南疆农村农民普遍收入较低、农民发展生产能力较弱的状况，建议将享受低保家庭的比例提高到50%以上，同时较大幅度提高低保发放金额，进一步发挥低保政策在改善南疆农村居民生活的重要作用。关于新农合政策，建议加大财政投入，提高当地农民在各级医院的报销比例，真正使他们看得起病。关于新农保，虽然要求最低一年交100元，但有些农民觉得还有困难，建议对少部分农民适当降低标准。

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责任编辑：张新友

C916.1.45

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.04.08