村镇合作路径建构研究

任 强

一、问题的缘由:村镇合作的困境

“乡政村治”是我国当前基层政权的普遍模式。就制度设计而言，存在着内在的结构性矛盾，也就是说“乡政村治”存在着先天困境。乡镇政府的行政管理权，村民委员会的自治权，分别属于两种不同层面的权力。徐勇教授认为二者是一种悖论，这两种权力就像拔河，双方都在用力难以达到平衡。

“乡政村治”模式先天不足，导致运行过程中产生难以平衡的现象。一种是过度行政化，村民委员会成为乡镇政府的附庸，失去自治权威，自治权毫无发挥空间，扼杀自治的生长和发展空间。另一种是“完全自治”，排斥甚至抵制乡镇政府的行政管理权，形成乡村“无政府主义”。近年来，二者之间张力越来越白热化和公开化。针对这个问题，学者从健全法制、树立法制意识、建设服务型政府、建设基层自治民主等方面提出了相关建议。笔者试图通过对合作可能性要素的分析，对当前村镇关系进行分析和论证，最终寻找到一条村镇合作的路径。

二、村镇合作可能性分析

“乡政村治”模式在现实运行之中不乏有矛盾方面，但双方最优策略选择是合作，并且预期合作和潜在合作的可能性非常大，在现实中二者也存在着一定的合作基础。

(一)合作出发点的权力基础

乡镇政府的行政管理权和村民委员会的自治权，虽然存在着一定的张力，两种权力在现实运行过程中也会出现矛盾，但是这两种权力从最终归属和运作目的又是一致的①徐 勇:《论乡镇管理与村民自治的有机衔接》，《华中师范大学学报》1997年第1期。。也就是说，从“一切权力属于人民的权力”来源看，二者并不存在根源上的矛盾，这就构成了二者合作的权力基础。

(二)合作出发点的逻辑基础

两种权力的本质目的都是为人民群众谋福利，但是所谋福利过程中必然也会给双方带来相应的利益，这就导致现实运行中的利益冲突。市场经济之下，都是“经济人”，双方都明白只有合作才能获得更多的“利益”，获得的更大发展空间。合作是二者的最优选择，合作产生利益是二者的逻辑基础。

(三)合作出发点的资源基础

合作资源基础，即二者所占有并且能够安排的资源。乡镇政府作为国家政权，在政策、资金、技术、人才等等多方面都具有优势。村民委员会则相对于乡镇政府而言具有明显的信任优势。村民委员合法性较之于乡镇政府，村民更愿意信任村民委员会。但是在资源的交易过程中谁都不信任谁。

(四)合作可能结论分析

乡镇政府希望利用村民委员会的合作资源——信任，以便于国家行政计划顺利执行，取得“政绩”。村民委员会需要通过合作从乡镇政府获得更多的资金支持和政策支持促进本村的发展。通过对合作可能性的分析，主要有三个合作关键点。第一，村镇合作策略选择的核心因素是“利益”，二者都是“经济人”，两者都想以最小的支出获得最大的收益。第二，双方围绕各自利益开展的活动以及结成各种关系是不稳定的，这种不稳定导致合作任务执行力度不稳定。第三，合作产生的利益由任意一方来确定或分割都是不可实现的，因为双方彼此都是不信任的，将双方的利益由第三方来评估和监督，才可能缓和不信任关系。

三、村镇共治构建的路径选择

根据合作可能性分析得出的三个结论可以为构建出村镇合作的路径提供思路，其构建的逻辑顺序是以制度规范利益、用利益链接合作、用第三方平衡、评估和监督利益。对于二者合作关系的确立的依据为“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件;人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担”，据此笔者将二者的合作关系定义为委托。乡镇政府为委托人，村民委员会为被委托人。

(一)理顺二者的委托关系，克服权力真空

乡镇政府与村民委员会委托关系的理顺和细化，必须着眼于行政村社的结构，只有厘清结构之间的关系和功能才能够厘清乡镇政府与村民委员会之间的关系。首先行政村主要由村党支部、村民委员会和村民组成;其次，这三部分与乡镇政府之间的关系是各自不同的。村党支部直接与乡镇政府党委对接，党支部之间是领导与被领导的关系，村民委员会是由村民直接选举产生，其权力来源于村民，属于基层自治单位，与乡镇政府是指导与被指导的关系。村民在一个乡镇政府的管辖行政区域内，属于行政管理的对象，是管理者和被管理者的关系。这三层关系必须要把握好才能把合作的委托关系理顺。乡镇政府和村民委员会二者的关系也存在着法理性的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。第五条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”、“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。通过对这些法律的考察可以看出，这些法律有很强的模糊性致使可操作性不强，模糊性越强产生歧义和执行的偏差就会越大。既然《中华人民共和国村民委员会组织法》是委托关系的法律支撑，那么就应该规定乡镇政府对行政村社的行政管理权限、管理范围、管理内容;同时又要从村党支部、村民委员会、村民三个层面对行政村的自治权限、自治范围和自治内容做出明确性和操作性的规定。权力与责任和权利与义务明晰过后才能确定各自应该做什么，只有这样才能理顺二者的委托内容和委托权限的关系。

(二)合理利用政府激励机制，克服不稳定的执行力

乡镇政府是基层的行政机关，乡镇政府承担起了基层行政管理的任务，在行政管理活动中除了行政村应该承担的行政管理义务以外，其他的行政管理活动都需要乡镇政府以“委托”的形式委托给村民委员会来执行和实现。在这个环节中连接二者关系的核心要素就是“利益”，并且双方都会有一个预期效益，并为预期效益努力。只有村民委员会认为接受委托其收益大于其成本支出的原则上，才会激发出村民委员会执行乡镇政府委托的任务，这样才能保证政府的政策有力的执行、国家的声音才能传达到人民。在这个过程中，乡镇政府要合理的利用激励机制。我国政府激励机制大致从精神激励逐步过渡物质激励，从单一手段激励到手段多样的转变。在乡镇政府与村民委员会这个层面，乡镇政府要根据委托任务的大小和重要程度，不能再以“奖状”激励、“荣誉”激励为主了，要灵活的“论功行赏”，在此基础上建立起一套“软硬兼施”(兼顾荣誉与物质)、“手段多样”激励机制，按照相应量化标准提供相应的资金、政策、技术、人才等各方面的支持和激励。这样才能充分调动和激励村民委员会的动力，才能认真的执行乡镇政府委托的任务。

(三)建立第三方评估与监督机制，克服双方不信任

乡镇政府与村民委员会的互动是一个利益的博弈过程，在博弈过程中对乡镇政府来说重点在于对委托任务应该支付多少成本同时会获得多少收益;对于村民委员会而言重点是完成委托任务是否支出成本小于支付成本。对于支出成本和收益不确定的情况下双方很难达成合作的意愿，这样就需要引入第三方评估与监督机制。这个机制主要包括评估和监督两个环节，第一是评估，由第三方提供相应的量化评估办法，对委托任务从完成的时间、金钱、技术、人员等方面需要付出的成本，出具一个科学合理的评估报告供双方参考，在此基础上双方更容易形成合作意愿。第二是监督，第三方负责对村民委员会完成的委托任务的进度进行前期中期和后期的监督，同时也对完成的委托任务进行一个质量的评估与监督。只有这样才能使得双方彼此信任，才能建立其彼此合作的信任基础。