城镇化进程中农民工市民化问题的困顿论略

盘意文

一、问题提出

城镇化进程中，为什么要推进农民工户口市民化?因为随着农村劳动力进入城市，一些问题不得不正视:一是他们长期居住、工作在城里，但享受不到城市居民养老、医保、工伤、失业及保障性住房的待遇，甚至随他们打工来到城里的未成年子女，在基础教育阶段到所居住城市的公立学校就读，都会受到如户口等限制。农民工未成年子女在入学选择上，要么到私立学校就读、要么回户口所在地的农村就读做留守儿童;二是农村大量强壮劳动力外出务工，在农村老家的大都是老弱病残、妇女儿童，由于劳力不足，其在农村的承包土地大量摞荒成为及普遍的现象;三是一些种田能手承包的土地有限，愿意扩大而无法扩大生产规模，也不利于提高农业生产率和产业规模化经营的发展。在这种背景下，如果进城的农民工户口市民化了，把农村承包土地的经营权有偿转让，仍保留其在农村的各种权益，如集体收益权、种粮补贴权等不变，农民工应当愿意接受这种好政策，而且，随着土地经营权转让、将利于农业产业规模化经营的发展，利于农民收入的整体增加。

二、农民工户口市民化政策的效果及其原因分析

一是城镇居民户口身份的吸引力下降。在计划经济体制下，农业户口和非农户口的身份，不仅在教育、医疗、社会养老、就业和住房等社会保障方面享受着完全不同的差别待遇，而且非农户口身份的城镇居民在粮油、煤、肉类等方面有定量供应指标，农村户口身份的农民是没能享有这些待遇，没有城镇户口在城里甚至无法生存，这样一来，城镇居民身份的户口具有极强的吸引力。随着改革开放社会经济的发展和社会主义市场经济体制的建立，计划经济时代，物质馈乏按计划定量指标供应生活必须品的时代一去不复返了;城镇户口在这方而的价值优势已经逐步消失。

二是“农村户口比城镇户口更有优势”，这正是大多数农民工的想法，也是对城镇户口无动于衷的真实原因。据调查发现，大多数进城打工、经商的农民都愿意留在城市，但不愿意放弃农村的户籍，不仅仅是大城市，即使是在小县城打工的农民工，也并非愿意转换为城市市民。农民工普遍认为土地更有保障，在农村有地就有饭吃，有地就踏实，故他们不想放弃农村户口及责任田。

三是土地等权益转让的市场机制尚未建立和完善。党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，就农村土地确权、登记、颁证工作、建立健全土地承包经营权流转市场及农村宅基地制度等明确提出了要求，目的是确立农民对土地的财产权和经营权关系。然而，到目前为止，这些工作在各地开展参差不齐，有的虽已建立了农村土地经营权交易中心，但总的来说开展得都比较缓慢，还没有建立完善土地交易经营权转让的市场监督机制。在这环境下，农民担心各种权益难以得到保障，如若转变为城镇户口后会失去在农村原有的各种权益，如原有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益权、与土地相关的收益权，如种粮补贴、退耕还林补助、征地补偿收益权以及与农民他们身份相关的权益等，这些问题尚未妥善得到解决，无疑是影响农民工户口转为市民化的又一原因。

四是生存技能及生活成本等多方面的考验。农村生活艰苦、生产自然条件较差的农民工有可能愿意把户口转为市民，因为他们只要在城市找到工作就有生计来源，迁移之后能改变现状的可能性更大，但由于劳动技能较差、工作收入不稳定、城市的住房、消费等生活成本高又会令其望而却步，若保留农村户口和农民工的双重身份，在生存地选择上可进可退，这就是目前农民工群体的矛盾心态。附城农民工随着城镇规模发展，土地升值的空间越来越大，所以，这部分农村人口除完全失地的农民外，其余的农民工户口迁移的可能性、积极性不高。那些进城时间长、就业能力强、适应城镇和生存竞争环境的农民工，子女上学、社会保障没有完全解决，也会犹豫不决。总之，生存技能是极大的考验，如果加上养老得不到解决、住房没有保障、工作不稳定、失业或找不到工作，则是影响农民工转为城镇户口的直接原因。

三、出路与对策建议

(一)保障进城落户农民原有的各种权益不变

目前，无论是“离土不离乡，进厂不进城”的农民工，还是“离土又离乡，进厂又进城”的农民工，还是取消农业户口和非农业户口的区别，统一登记为居民户口，农民工落户城镇他们的合法权益必须得到保证。为此，在推进农民工户口市民化的进程中，一要加快推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证工作，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能;二要保留进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体财产分红收益权不变，使农民成为最大的受益者;三要积极探索建立合理的征地补偿和利益分享机制、农民工的土地退出机制，消除农民进城的后顾之忧。

(二)加强农村转移人口就业技能培训，提高农村转移人口的生存劳动技能

要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的农民工户口有序实现市民化作为新城镇化的首要任务，必须充分提高转移人口素质和生活质量。为此:一是高度重视农民工职业培训和素质提高，加强就业技能培训。要建立多元投入办学机制，由人力资源、教育、民政、农业、扶贫和残联等部门，构建一个完善的就业培训体系，把对迁移户口的农民工培训作为一项常规工作来抓，保障户口转移的农民工至少得到一次免费的基本职业技能培训，以提高转迁户口农民工的生存劳动技能;二是对有创业意愿并具备创业条件、能力的农民工户口转迁户，要做好提升创业能力的培训及创业指导，尽可能降低其创业风险;三是增强“贷免扶补”政策的扶持力度，对创业除给予培训指导外，在资金扶持、税费减免等方面给予优惠待遇。

(三)推进保障性安居工程建设，保障转移人口的最低住房需求

加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，努力解决城镇贫困家庭和农业转移人口居住问题，引导房地产业健康发展，增加中低价位、中小户型普通商品住房供给，对有困难的农村移人口购房或租房给予适度财政补贴。

(四)完善社会保障制度

以社会保障替代传统的土地保障，是实现农民工完全市民化、真正退出农村的第一个重要环节。要建立和完善养老、失业、医疗等社会保险制度和体系，把农村转移人口纳入城镇社会保障范畴。在社会保险关系转移接续上，在农村参加的养老、医疗保险接入城镇社保体系，实现社会保障一卡通。要强化对农村转户进城居民的社会救助，降低农村劳动力转移的间接成本和风险。

总之，毫无疑问农民工户口市民化是未来发展的一个趋势，也是一个社会系统工程，它需要政府、社会各界的支持配合及相关制度和政策体系的科学性设计与安排，这决定了农民工市民化并非一蹴而就，它将是一个逐步实现和历史演进的过程。中国将在2020年实现1亿左右农业转移人口落户城镇的任务，只要做好相关的工作，这项任务是可以实现的。

［1］魏后凯 苏红键: 《农民工市民化现状报告》，《中国经济周刊》2014年。