土地农转非政策及其增值收益分配

赵翠萍, 杜奋根

(广东财经大学马克思主义学院, 广东 广州, 510320)

土地农转非政策及其增值收益分配

赵翠萍, 杜奋根

(广东财经大学马克思主义学院, 广东 广州, 510320)

在农地转为非农用土地的现实过程中，由于“国家征收”与“集体转用”政策差异，造成了土地增值收益归属不同主体的较大差异。文章以土地的国家征收与农地集体转用产生的利益差别为视角，从土地农转非政策的演化，研究土地农转非政策的初衷，并非侵占农民土地增值收益；土地农转非政策作为一个变量，直接或间接影响农转非土地增值收益；土地非农化政策产生的偏差，致使农转非土地增值收益分配利益失衡：土地国家征收政策中“公共利益”需要与“经营性”需要并存，地方政府由“管理型”政府异化为“经营型”政府；农地转为集体建设用地“合法”与“非法”并存，农地增值收益分配混乱；土地补偿征用中“暴富群体”与“三无农民”并存，征地陷入“补偿困境”。

土地农转非政策; 土地国家征收; 农地集体转用; 土地增值收益

在农地转为非农用土地的现实过程中，由于“国家征收”与“集体转用”的政策差异，造成了土地增值收益归属不同主体的较大差异。“国家征收”忽视农民利益诉求把土地增值收益变成了财政收益；“集体转用”损害“公共利益”需要,把由经济社会进步带来的土地增值收益留给了某局部群体或个人。不仅出现被征收土地浪费严重、使用容积率不高的现象，而且在各级政府、土地所有者、土地使用者与农民之间产生了许多利益分配上的矛盾和冲突。本文试图从土地的国家征收与农村集体建设用地进入市场而产生的利益分配的巨大差别这一新的视角，来研究国家的土地农转非政策以及农转非土地增值收益的分配，以期获得一点新的启示。

一、土地农转非政策的初衷：并非侵占农民土地增值收益

关于土地农转非政策对农地增值及其收益分配产生的影响，目前学术界给出的正面评价不多。一个较为普遍的观点是，国家现有的土地征收、征用以及限制集体转用政策严重损害了农民的土地权益，应该取消对农民集体转用土地政策的限制，“还权于民”，把土地增值收益归还给农民集体和农民。的确，国家土地农转非政策在执行中对农民土地权益造成的损害是不容否定的事实。究竟应该怎样看待国家现有的土地农转非政策？若能从“土地农转非政策”的演化切入

分析，或许这个疑问的真相可以得到还原。

改革开放以后，农村集体土地转变为非农用的国家建设用地，采用的主要办法是国家征用。1978年《宪法》规定，“国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或收归国有。”1982年《宪法》修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”1982年出台的《国家建设征用土地条例》也作出了具体规定，国家需要进行经济建设、文化建设、国防建设、发展社会公共事业，可以向农民征用农村集体土地。到了1998年新的《土地管理法》对土地的使用做出了进一步规定，规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这说明从1998年开始，一切建设活动需使用土地时，都需通过土地征用，使用国有土地，或者说国有土地成为一切建设用地的唯一来源，在城镇化进程中建设用地通过征用国有化态势的基本形成，意味着各级地方政府成为土地市场唯一合法的买者和卖者。但需要说明的是，“与农地转为非农用的土地国有化趋势相比，农地转集体建设用地的政策则是完全不同的取向。”[1]50

改革之初，国家对农地集体转用采用的政策并不是“限制”而是“支持”。支持农民利用村集体土地创办和发展乡镇企业，农民离土不离乡，进厂不进城，农村经济得到快速发展。但随着农村经济的发展、农民收入的增长，农民改善住房、互相攀比心理膨胀，农村出现大量占用耕地建房的热潮。为了扼止农村建房侵占耕地，1982年制定《村镇建房用地管理条例》，农地集体转用从初期的自动自发改由政府管理。但到1987年《土地管理法》出台，农村土地转为集体建设用地市场的通道依然继续保留着。直到1997年，“支持”政策发生变化。《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定，“农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央”。1998年新《土地管理法》对农用土地进入非农集体建设使用的口子全面收紧。2003年国土资源部开展治理整顿土地市场秩序工作，整顿的重点主要是：一哄而上的各类园区滥用土地，没有经过任何法律程序圈占集体土地，违法违规进行的各种类型的土地交易以及土地管理部门的管理松懈、不作为等。2004年，国务院继续开展土地市场治理与整顿，并明确地提出了“三个暂停”。到2008年，国家对农地集体转用采用的政策再次发生折变。党的十七届三中全会的《决定》，进一步明晰了土地产权，实现农民的土地承包经营权长久不变；同时提出建立城乡统一的建设用地市场。农村农用地转为非农用建设用地的关口在1998年《新土地管理法》颁布后基本被堵死，农村非法把农用地转为非农建设用地现象严重，而且，农村建设用地使用效率很低，所以提出建设城乡统一的建设用地市场，以保障农民通过多种方式参与开发经营获得土地权益。

纵向看，土地农转非政策经历了一个由国家征收与农民集体转用“并存”到“限制”农民集体转用，到“整顿”农民集体转用，再到有条件“允许”农地集体转用的演化过程。“并存”意味着政府默认农地的农民集体转用，“限制”意味着政府对农民集体乱占耕地的制约，“整顿”意味着对国家征收政策及其农村集体违法侵占农地的乱象进行治理，“允许”则意味着农民可以依法对农地进行集体转用。横向看，农用地转为非农用建设用地的政策一直是围绕着两个问题而展开，一是农地有限市场化，二是农用土地保护。农地有限市场化是想通过市场调节，实现土地使用权的有偿转让，提高土地使用效率；农用土地保护则是为了在城镇化快速推进中，防止农用土地非农化速度大大超过人口城市化速度，防止土地粗放经营，实现农地资源的可持续利用。不管是纵向看还是横向看，国家土地农转非政策的初衷都并非要侵占农民土地增值收益。仅仅是从政策在执行中产生的某一负面效应来否定政策自身，并不是科学的态度。如果能通过完善政策执行的过程机制，克服已产生的某些负面影响，实现政策制定的预期目标，那就不能说这个政策是错误的或完全否定这个政策。中国现行的土地国家征收政策(包括限制农地集体转用政策)的推行，一是为了满足经济社会发展对“公共利益”的需要。从经济学角度讲，“公共利益”的需要须通过国家去实现，很多工业化、现代化先行国为了“公共利益”的需要，都存在国家向土地所有者征用土地的经验，中国不会例外；二是为了实现国家对土地供应量的限制，避免农用土地无序进入市场，保护耕地面积不下降。从这个角度讲，对中国现行的土地农转非政策不能轻言放弃。

二、土地农转非政策作为一个变量：直接或间接影响农转非土地增值收益

要想分析土地农转非增值收益的分配，就要对土地农转非增值的来源进行具体分析，即要看谁在土地农转非增值中做出了贡献及其贡献的大小。然后在分配中贯彻按贡献参与分配的分配原则。土地农转非政策及其政策走势必定影响农地增值收益及其分配。但从目前学术界对农村土地增值来源的研究看，可以把土地增值的来源分为具有代表性的三种观点：(1)投资性增值，包括土地直接投资性增值和外部投资辐射性增值；(2)供求性增值；(3)用途性增值。其中，人们往往把土地直接投资性增值称为 “人工增值”，其余的称为 “自然增值” 。[2]有学者提出地价空间包括四个重要组成部分，即农业土地价值、城市土地地租增值的价值、城市开发费用以及区位土地级差地租的价值。还有学者将“自然增值”的原因总结为外力作用，主要包括政府以及他人的投资、土地的稀缺性、利率因素、政策性因素等使土地得以增值。[3]不过这里的“政策性因素”被限定为政治稳定、社会安定以及有关经济政策而带来的土地增值。很明显，以往研究文献对农地增值来源的讨论，直接把土地农转非政策作为重要变量的比较少；同样明显，无论是投资性增值、供求性增值还是用途性增值，都直接间接与国家土地农转非政策密切相关。农转非土地增值可以说是由多种因素共同影响决定的，而政策的作用不可忽视。事实上，国家土地政策的宏观经济调控职能正在显现，它既可以带来土地“增值”，也可以起到“稳定”和“限制”地价的作用。而我们在这里要探讨的问题，不是土地政策的“宏观经济调控职能”，而是土地农转非政策对农转非土地“增值”带来的影响及其土地“增值”的归属。

对农地非农化增值收益分配的研究，理论界有非农化土地“涨价归公”“涨价归农”以及“公私兼顾”等不同观点。如周诚、梁爽、邹谢华从按贡献分配观点出发分析农地非农化增值机制，提出了“以公促私、公私兼顾”的改革思路；臧俊梅、张期陈、高静、郑振源等则从农地发展权视角、权利贡献角度分析农地非农化增值的本质，提出农地非农化“涨价归农”的观点；此外还有少数学者坚持孙中山提出的“涨价归公”，如沈守愚。[4]以上文献虽然没有具体涉及农地非农化的“政策性增值”，但是“政策性增值”属于“自然增值”的范畴。也就是说，对于农地非农化“政策性增值”的归属，理论界的解释还存在较多分歧。而现实中的情况也表明，通过土地国家征收政策，把土地增值收益全部收归各级政府，或者通过土地农民集体转用政策，把土地增值收益留归集体组织，或者通过农村集体建设用地进入灰色领域而获得土地增值收益都是显失公平的。文章认为，无论从“按贡献参与分配”视角还是从“农地发展权”视角进行分析，土地非农化“政策性增值”都应“公私兼顾”，或者说是相关主体利益共享。

土地非农化的“政策性增值”，主要来自农用地到建设用地的用途改变，从一个相对独立的农用地供需圈转移到了另一个相对独立的建设用地供需圈。对这个“增值额”的分配，在政府、企业、村集体组织和农民之间还没有一个明确的法律法规来进行界定，导致相关各方在利益博弈中出现多种乱象。从“按贡献参与分配”视角看，应该是谁贡献谁获益，“增值额”从哪里来到哪里去。经济社会发展带来的增值应该归属于社会，企业投资当然也要有相应收益，同时村集体和农民个人也要共享土地增值的成果，土地被征用者的生活水平至少不能低于土地被征用前的水平，这是最低限度。但是，“目前之土地市价，除了土地所有人申报应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异于将自然增值部分也视为个人财产给予补偿，其不合理之情形至为明显。”[5]

从“农地发展权”视角看，参照黄祖辉、汪晖、杜业明、王小映、吴郁玲，曲福田，冯忠垒等对“农地发展权”的定义，本文认为，从根本上说，土地农转非政策带来的土地开发性增值，最终源于经济社会的发展，这种情形下的“农地发展权”应该归属于国家。从理论上看，我国“农地发展权”大致可以分为三个层次：在农用地被征用前，“农地发展权”归属于农民；农地转为集体建设用地、集体所有权不变的前提下，这时“农地发展权”归属于农村集体；农地被政府因为公共利益需要或经济建设需要征为国家建设用地时，这时“农地发展权”归属于政府。这三种不同情形之下的“农地发展权”，决定了农地增值收益的最后归属。土地农转非政策(农地集体转用被限后)带来的“政策性增值”应该归属各级政府，但不影响农民获得 “土地征收补偿标准”；农地转为集体建设用地带来的“增值”留归村集体和农民，但集体转用必须合法、必须符合土地利用总体规划，私下转用视为非法。

三、土地非农化政策产生的偏差：农转非土地增值收益分配利益失衡

如前所述，现行的国家土地管理政策，包括土地农转非政策的变迁，都是围绕土地有限市场化和土地保护两个主题来展开的。土地有限市场化是为了盘活土地这一重要的生产要素，提高土地资源的使用效率，发挥土地对中国工业化、城市化的作用。土地保护是依据中国人多地少的基本国情，对现有的有限耕地进行保护的一种战略性思考。但在政策执行中，这两者形成的张力之间会出现一些矛盾和冲突，致使政策发生某些偏差和扭曲，政策的偏差诱致农转非土地增值收益分配利益失衡。

一是土地国家征收政策中“公共利益”需要与“经营性”需要并存，地方政府由“管理型”政府异化为“经营型”政府，“寻租”行为明显。虽然中央政府一直致力于土地资源的调控，但部分地方政府官员总是想尽办法规避中央政府的控制。从以往的经验看，严重的土地违法案例几乎都与地方政府有关。为什么被称之为“世界上最严格的土地管理政策”也不能制约地方政府的土地违法行为？是什么动机使得地方官员冒险违反中央政府的“三令五申”？在中国，中央与地方的关系，其实属于“委托人——代理人”关系。道格拉斯·诺思指出：“由于代理人的效用函数与统治者并不一致，因此统治者要设立一套规则以图迫使他的代理人和他保持一致。然而，代理人一定程度上并不受统治者的约束，因为存在着统治者权力扩散。”[6]地方政府作为一级市场的垄断者，可以直接从土地出让中获取经济利益，地方政府角色发生异化，从“管理型”政府异化为“经营型”政府。“经营型”政府直接与民争利。在与民争利的过程中，“经营型”政府回归“管理型”政府角色，通过“权力”始终占据优势地位，谋取更大收益。

二是农地转为集体建设用地“合法”与“非法”并存，大量耕地被侵占，农地增值收益分配混乱。按照土地农转非政策要求来讲，1998年新《土地管理法》对农村土地转为集体建设用地的口子全面收紧，政府利用《土地管理法》的规定，从农民那里通过国家征收把农用地变为非农用的国有土地。控制了农民集体土地从征地到供地的全过程，一面向农民集体征地，一面向建设用地者供地。农用土地变为非农用建设用地的合法途径就是国家征收。新增集体建设用地离开了国家，只有“非法”没有“合法”。但这并不意味着不存在集体建设用地“合法”流转。其中，有的是自发进行的，有的是地方政府支持和探索的，有的是中央部门参与探索的。如浙江湖州，在20世纪90年代末，随着乡镇企业的改制，为了对乡镇企业的土地资产进行处置，开始着手规范存量集体建设用地的流转；广东南海用集体土地股份制替代原来的农户分户承包制，将集体土地进行统一规划后，以土地或厂房租给企业使用，为农民利用自己的土地推进工业化留下了发展空间，农民土地收益权得以保留和延伸。[1]191-205

毋庸讳言，在人们试图通过各种形式让农村存量建设用地进入市场的同时，非法用地也在蔓延。农地合法进入集体建设用地市场的通道收紧后，土地指标成为最为稀缺的资源，各地方政府开始通过各种渠道，打通方方面面的关系，争取上面照顾的土地指标。在“跑不到”建设用地指标的情况下，有些地方开始冒着违法风险先行用地。从以往土地市场整顿的情况看，非法用地量之大到了触目惊心的地步，其中大部分是集体越级和违法违规用地。这样一来，农地非农化面临着三种“命运”：可能通过国家征收变为国有土地，可能通过“合法”流转作为集体建设用地、农民留用，也可能通过非法手段直接入市。这三种情况造成的土地增值收益流向差别巨大，带来的后果，既不利于国家对耕地进行保护，不利于对土地的宏观管理和调控，也不利于对土地增值收益的公平分配，不利于协调好国家、集体和个人的关系。

三是被征土地补偿价格标准难以明确，“暴富群体”与“三无农民”并存，征地陷入“补偿困境”。理论界对土地征收补偿标准的研究非常多，提出了各式各样的土地补偿标准确定方法，可以归纳为：按照市场经济原则定价,利用土地分级成果确定征地片区价格,根据效用最大化原则构建土地征收双方讨价还价模型,根据土地发展权确定,根据耕地价值确定,根据地役权确定,根据供求确定,基于社会保障方法确定,基于实物期权法确定,多种方法综合定价等等。[7]这些研究成果对实践中征地补偿价格标准的确定都具有一定的指导意义，但不可否认的是，在农村集体土地被征用的实践中已产生“暴富群体”与“三无农民”并存情况。这一情况的出现，不仅与土地的地理位置、土地原使用用途有关，也同土地征用补偿政策有关。现实中“同地不同价”“同城不同价”的现象随处可见。现在人们普遍关注的一个问题，是认为《土地管理法》规定的按原用途补偿和30倍补偿上限的标准太低，农民的土地权益难以保障，政府却通过低价征收、高价出售土地的办法侵占农民的土地增值收益。甚至有人死死盯着某地卖出的“地王”，并以此为据，提出必须大大提高征用土地的补偿标准。随着经济社会进步，适当调整和提高土地征用的补偿标准是必要的，最近的《土地管理法》修正草案，就删除了现行法律第47条中按原用途补偿和30倍补偿上限的规定，但要拿出一个更加合理的“补偿标准”绝非易事。要知道，政府征收的土地中能卖出“地王”价格的土地非常少，有的道路和绿地还要倒贴。2012年，全国供应土地约1 000万亩，其中40%是用于基础设施建设，这一类型的土地不赚钱，剩下的部分其中65%的土地用于城市建设，真正用于商业和住宅的只有35%。而且，在城市郊区，农村土地已经存在过度补偿问题，产生了一夜暴富现象。征地“补偿标准”提的过高过快，不仅会提高工业化、城市化成本，也会造成一夜暴富现象普遍化；征地“补偿标准”太低，则会滥用土地、浪费资源，使被征地农民利益得不到保障。

土地国家征收与农地集体转用是农地非农化的两条不同路径，这两条不同路径给非农化土地增值收益的分配带来了天壤之别。土地国家征收，政府垄断土地市场，农民难以获得土地增值收益，农民只要遇上土地征用，为了自身的利益，往往都会产生抵抗情绪和集体上访行为。农地集体非法转用导致土地自然增值部分被农村集体截留，造成新的分配不公。当前大量研究，集中于增值收益分配中如何保障农民的土地权益，但对形成土地增值收益的多种主体的贡献缺乏明确界定，对不同层级政府之间的收益分配问题、农村集体各层级间的收益分配及村民集体与农民个人的分配问题等一系列主体博弈与委托—代理问题缺乏关注。对自然增值部分应该如何由政府合理收回，应遵循何种路径等问题分析不足。[8]对农地国家征收与集体转用之间给农民带来的利益差别缺乏比较。这些都是下一步亟需研究，并制定出合理对策，加以解决的。

[1]蒋省三,刘守英,李青.中国土地政策改革 [M].上海：上海三联书店,2010.

[2] 周诚.论土地增值及其政策取向[J] .经济研究,1994(11)：50—57.

[3]邓宏乾.土地增值收益分配机制:创新与改革[J].华中师范大学学报：人文社会科学版,2008，47(9)：42—49.

[4]曹飞.农地非农化增值收益分配分析[J].广东商学院学报,2013(3)：79—84.

[5]周诚.“涨价归农”还是“涨价归公”[J].中国改革,2006 (1)：63—65.

[6]道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M]. 陈郁，等，译.上海:上海人民出版社, 2002：24—25.

[7]李增刚.经济学视角下的土地征收补偿标准[J]. 学术月刊,2011(12) ：71—78.

[8]刘江涛,张波.城市边缘区土地增值收益分配管理研究综述[J] .经济问题探索,2012 (8) ：59—62.

(文字编辑:贾俊兰 责任校对：邹红)

2014-04-26

赵翠萍(1966—)，女，汉族，副教授；主要研究方向：马克思主义中国化。

赵翠萍, 杜奋根 .土地农转非政策及其增值收益分配 [J].社会工作与管理，2015，15(4):69—73.

C912; F830

A

1671-623X(2015)04-0069-05

■ 基金课题：教育部人文社会科学研究项目“十六大以来党的农民土地权益保护政策及其优化研究”(13YJA710059)