西部民族地区反贫困法制建设研究

文/ 王志鑫（遵义医学院，贵州遵义 563003）

西部民族地区反贫困法制建设研究

文/ 王志鑫（遵义医学院，贵州遵义 563003）

加强反贫困法制建设是应对扶贫开发政策调整，促进民族团结共繁荣，加强西部地区法制建设的需要。在当前西部民族地区法制建设现状不容乐观的情形下，只有坚持保障人权和社会协调的法制理念，尽快出台反贫困法及其实施细则，健全反贫困法律的配套机制，构建科学合理的反贫困法制体系，才能保障反贫困工作的顺利运行。

贫困 反贫困法 法制建设

自2000年国家实施西部大开发战略以来，西部民族地区经济社会得到了长足的发展，特别是扶贫开发工作效果明显。据不完全统计，西部地区贫困发生率由2000年的20.4%下降到2009年的8.3%，重点贫困县农民收入大幅增长，贫困地区公共事业和基础设施显著加强。但我们也应清楚地认识到西部地区的贫困发生率仍然高于中东部地区，贫困人口数占全国贫困人口的比重仍较大。如何在新一轮西部大开发中进一步降低贫困发生率，减少贫困人口，解决返贫问题是我们必须要思考的问题。纵观国内外其他地区的反贫困实践，要想实现扶贫开发的价值追求和预期目标，就必须走规范化、制度化、法制化的扶贫道路。特别是在当前党中央大力推行“依法治国”理念和建设“法治国家”的背景下，加强西部地区反贫困法制建设无疑是对法治理念的有效践行。

一、反贫困内涵之厘清

贫困，归根结底就是一种资源的缺失状态，不仅包括自然资源的缺乏，还包括社会资源即权利的缺失。从经济学的角度看，引发贫困的原因主要在于两个方面：一是贫困环境论。贫困环境论认为贫困问题的产生主要源于自然环境的恶化和社会环境中某种因素的残缺和滞后。从学理的角度又可细化为：发展要素缺乏论和贫困境地论。发展要素缺乏论主要表现在某个区域内的自然资源、人才、资金、技术等要素难以满足该区域社会经济发展的要求。在解释区域性贫困时通常横向比较不同地区的发展要素，进而找出某个地区贫困的原因。如我国从经济发展角度把全国划分为东、中、西部，其中西部地区的贫困程度最深；同时从全国所有的贫困地区划分出14个集中连片特困地区。贫困境地论认为导致贫困的原因在于受贫困文化影响的贫困者的行为和态度不能正确、积极地应对自己所处的社会境地。在贫困者看来，贫困也是一种“不平等”，我们在分析这种“不平等”的原因时，首先要对贫困者的思维和态度有所了解。正如卢梭所说：“如果不首先从对人本身有一番认识开始，又怎么能找出人与人之间不平等的起因呢？［1］”二是贫困的“恶性循环”论。该理论由著名经济学家纳克斯于1953年提出，他认为造成贫困产生和持续的原因，并非贫困者无所为，而在于引发贫困的因素处于一种“恶性循环”的链条之中，贫困者依靠自身的力量根本无力挣脱，只有借助外部之力才能打破这种状况。

由于贫困是一个动态发展的过程，致使反贫困实践也是不断发展和变化。从反贫困的历史沿革来看，早期的反贫困实践主要集中于解决贫困者的温饱问题和改善居住条件，侧重在物质层面上衡量反贫困效果，消费水平就是人们所研究制定出来的反贫困标准。随着贫困者生存条件的逐步改善，人们开始关注“人文贫困”问题。所谓“人文贫困”，是由联合国开发计划署于1997首次提出，除了考虑原有的收入水平，更侧重于考量贫困者所享受的医疗、教育、社会福利等情况，旨在以人文贫困指标衡量人类的贫困程度。进入新世纪以来，随着世界经济社会的整体发展，“权利贫困“进入了人们的视野。权利贫困就是指法律赋予贫困者的基本权利遭到剥夺或侵犯，致使他们无法享受国家所赋予的政治、经济、文化权利，加深了他们面对社会生活的恐惧感和自卑感，从而陷入绝对贫困或相对贫困的境地。正如印度著名经济学家阿马蒂亚·森所言：“穷人是消费水平低于消费标准的人，或者他们的收入水平低于贫困线。造成贫困的原因并不在于食品短缺，而在于权力分配不均”［2］。反贫困就是要改变这种资源的缺失状态，不仅要重新配置自然资源，更重要的是对权利进行再分配，让他们享有与普通公民无异的权利与自由。

二、推进西部民族地区反贫困法制建设的意义

（一）应对扶贫开发政策调整的需要

自新中国成立以来，党和政府在不同的历史阶段，根据不同的历史任务，依据各个时期贫困发生情况，出台了众多的反贫困政策。改革开放前，推行了以基础设施、农村科技、农村金融为主的计划经济体制下的扶贫开发［3］。随着国家在1986年首次确定国家级贫困县标准，拉开了改革开放后有组织大规模的扶贫开发序幕。从1986年开始，国家针对西部地区331个国家级贫困县实施了以改善贫困群众基本生存条件为目标的地区性、开发式扶贫；从1994年至2000年，国家实施了以减少贫困人口、解决贫困者温饱问题及改善发展条件为目标的“八七扶贫攻坚计划”；2001年，开始实施以巩固扶贫成果和逐渐迈入小康为目的的扶贫政策，逐步解决西部偏远地区少数贫困者的温饱问题，稳步加大基础设施和公共服务建设，提高贫困者的素质；2011年，国家继续推行农村扶贫开发“十年计划”，预计到2020年基本实现贫困群众不愁吃穿，义务教育、医疗卫生及住房能得到切实保障，并且着力推进集中连片特困地区扶贫工作。从我国扶贫政策不断调整和变化历程可知，扶贫政策更加具体和细化，扶贫地区由少变多，扶贫对象涵盖范围更广，扶贫手段也从单一转向多元。由扶贫政策调整带来的一系列变化都亟需法制加以保障。一是扶贫成果需法律加以巩固。通过近三十年的扶贫开发，一部分地区和个人因扶贫而受益，只有在法律上对其确认，才能确保他们所获得的权利和利益不会因为政策的变动而遭到侵犯。二是新的扶贫境况需法律加以规范和引导。如对跨区域的集中连片特困地区的扶贫开发，突破了传统的地域性扶贫，各行政区域内的政策难以落到实处和发挥全力，无法形成有效的联动机制，这也需要统一的法制加以协调和指引。

（二）促进民族团结共繁荣的需要

西部地区是一个多民族聚居的区域，共生活着51个少数民族，是中国少数民族分布最集中的地区。由于历史、地理及自然因素，西部地区特别是民族地区经济社会发展严重滞后，已处于全国贫困程度较深的地区。许多地区由于人为和自然因素，水土流失严重，石漠化和荒漠化问题突出，生态环境恶劣，少数民族群众生产和生活条件较差，民族地区发展问题、生态环境问题及贫困问题交织在一起，少数民族贫困人口数远远高于西部地区的平均水平。如不及时有效地解决民族地区的贫困问题，不仅会进一步拉大东、中、西部发展差距，更会影响各民族之间团结和国家稳定。因此，国家针对于西部民族地区实施了众多的扶贫开发项目，取得了一定的成效，但由于少数民族自身宗教信仰、生活饮食习惯、文化、习俗等特点，政策难以全部企及和涵盖，扶贫开发效果不显著。同时，由于西部民族地区发展的特殊性，特别是在政治、文化、社会和宗教方面与东、中部差异明显，因此西部民族地区应选择适合本地区发展的扶贫路径。而完善的法制在应对西部民族地区扶贫开发问题时有着其他制度不具备的优势，它能调整政策触及不了地方，通过条文明确少数民族的差异性，并在具体扶贫政策方面有所体现，进而有利于增强扶贫开发的效果，在不违反统一法制的前提下，充分发挥民族地区自治权，调动少数民族脱贫致富的积极性，最终有利于创建各民族团结和共同繁荣的局面。

（三）加强西部地区法制建设的需要

2014年10月22日召开的十八届四中全会以依法治国为主题，这也是中央全会主体首次出现依法治国，同时全国人大把2014年12月4日确立为我国首个“国家宪法日”。无论是从对1997年所提出的依法治国理念的进一步延伸的角度，还是如“国家宪法日”的主题“弘扬宪法精神，建设法治中国”所讲的角度，法制建设无疑是当前我国政治、经济、社会及文化生活的主题。在西部民族地区，经济发展、社会进步是一切工作的中心，扶贫开发则是促进经济社会发展的重要措施，不断加快西部民族地区反贫困法制建设，健全立法、执法、司法及法律监督机制，推进法制宣传教育工作，不仅有益于西部地区的法制建设，促进西部民族地区经济社会又好又快发展，更有利于依法治国和建设法治中国方略的有效践行。反贫困法治化建设有利于充分发挥法律所有的功能，协调各方利益关系，规范扶贫开发主客体及对象的关系，调动各方特别是少数民族群众参与扶贫开发的积极性，预防和惩治破坏扶贫开发的行为；有利于保障党和政府的扶贫政策落到实处，根据扶贫开发情况，不断适时调整和补充扶贫政策，有效提高政策的执行力；有利于完善民族地区的法律体系，提高法制化水平；有利于促进西部民族地区政治、社会文明的进步，妥善处理民族问题，维护好、发展好广大少数民族群众的利益，为西部民族地区脱贫致富创造一个良好的法制环境。

三、西部民族地区反贫困法制建设的现状与不足

（一）西部民族地区反贫困法制建设现状

从国家层面上看，目前我国尚无针对反贫困的专门立法，也没有出台专门作用于西部地区的反贫困法律，长期指导反贫困实践的主要是一些办法、规划和纲要等。从20世纪80年代至2014年，党中央、国务院就反贫困问题出台众多文件（不包括中办、国办文件），这其中涉及西部地区扶贫问题较多的文件主要有：《国家八七扶贫攻坚计划》、《西部大开发“十二五”规划》、《中国农村扶贫开发纲要 （2001—2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2010—2020年）》、《财政专项扶贫资金管理办法》等。虽然大部分文件属于国家政策的范畴，缺乏法律效力，但这些文件也明确了扶贫开发的重要意义、基本方针及扶贫措施等，在目前法律缺失的情况下发挥了一定的作用，为国家层面上的立法积累了一定的经验。

在地方层面上，西部12省、自治区、直辖市中出台反贫困法规的就有6个，分别是 《陕西省农村扶贫开发条例》、《广西壮族自治区扶贫开发条例》、《贵州省扶贫开发条例》、《重庆市农村扶贫条例》、《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发条例》、《甘肃省农村扶贫开发条例》。同时，西部地区一些省份为了较好的贯彻执行有关中央文件精神而出台了本省扶贫开发纲要、实施办法等，如：《四川省农村扶贫开发纲要（2010—2020年）》、《甘肃省〈中国农村扶贫开发纲要（2010—2020年）〉的实施办法》。通过反贫困立法，有效促进了这些省区的扶贫开发力度，扶贫行为明显规范，扶贫效果显著提升。

（二）西部民族地区反贫困法制建设的不足

从制度建设的角度来看，西部民族地区的贫困很大程度上源于政策的缺陷和法律制度的不完善。而反贫困法律制度的不完善“既包括宏观层面的制度缺陷，又包括微观层面的制度缺陷”［4］。长期以来，指导我国西部反贫困实践主要是一些办法、规划和纲要，偏重于政策扶贫、政府扶贫及开发扶贫而忽视了发展扶贫、非政府组织扶贫及法律扶贫。其中，法律扶贫缺失更为明显。到目前为止，国家还未出台全国性的反贫困法，难以从整体上把控全国的扶贫事业，约束各地的扶贫开发行为。同时，也没有制定专门调整西部地区扶贫开发的法律法规，难以从地区协调的层面上指导西部各省份的扶贫开发工作，规范各地政府的反贫困实践。西部地区虽已有6个省（市区）已经出台了本地区的扶贫开发条例，对于提升各自区域内的依法扶贫意识，规范扶贫开发行为，发挥着较大的作用。但由于西部地区贫困的发生往往是因为跨区域的地理因素造成的，一旦遇到连片或跨区域的扶贫活动时，各自区域内同位阶的法律很难去指导和规范其他区域的反贫困活动，这就需要效力更高的上位法来统一协调和指引。如三江源地区是长江、黄河及澜沧江的发源地，素有“中华水塔”之称。国家为了保护三江源地区的生态环境而把当地农牧民迁往其他地区，致使一些农牧民的生活陷入一定的贫困之中。而解决这些人的贫困问题不仅需要青海省政府的努力，更需要国家协调因保护三江源而受益的地区，具有普遍效力的全国性法律则是国家协调各方利益的有力手段。

由于西部6个省（市、自治区）立法活动都是在国家没有出台反贫困法的前提下进行的，固然有先行先试的优势，但在上位法缺失的情况下，下位法的制定很难把握尺度和基准。一旦反贫困法制定出来，或许就会存在上位法与下位法相冲突的情况，下位法就应作适时调整或修改，这也是一个浩大的工程。另外某些省份在制定本省的扶贫开发条例时，并没有充分考虑或涵盖所有的扶贫开发因素，或者没有针对某些大型或持久的扶贫工程制定法规，容易造成顾此失彼的局面，不利于保障扶贫开发活动。如贵州省于2012年启动了扶贫生态移民工程，计划用十年时间搬迁生存居住环境恶劣的三百万民众，但如此大的扶贫工程在贵州省出台的扶贫开发条例里提及的并不多，也没有专项法规予以规范。

在当今中国法治进程加快推进的形势下，西部民族地区的法治发展速度仍显缓慢，还未能为扶贫开发营造一个良好的法制环境，不利于反贫困法制建设的顺利进行。这其中或许有历史遗留原因，但更多的是由当前西部地区社会贫困和经济落后造成的。由于贫困问题影响较深，西部民族地区许多干部群众深受传统固有思想的影响，对外来事务、新鲜事务较为排斥，对待法律规章更是一种漠然的态度。作为个体的人的法制观念淡然时，必然会影响整个社会的法制环境，最终导致反贫困法制建设的受阻。同时，我国一直遵循的是政府主导的反贫困模式，扶贫开发中行政色彩浓厚，致使有些领导干部的反贫困法律意识淡薄，不能较好的处理自由市场与政府权力可控之间的关系，在扶贫开发的过程中时常会发生一些违规、违法的事情，影响反贫困法制建设的进步，最终导致扶贫开发陷入困境。如有些贫困地区的政府为了凸显政绩，盲目地引进那些已没有多大生存空间的扶贫项目，或是为了开发扶贫项目而强制本地区的人们做一些他们自己本不愿做的事情，或是把国家下拨的扶贫资金挪为他用甚至贪污扶贫款，把扶贫开发变为自己聚财敛财的工具，将手中的权力凌驾于反贫困法律之上。

四、加强西部民族地区反贫困法制建设的构想

（一）确立反贫困法制建设的基本理念

所谓理念，就是指人们在认识事物、改造事物所仰赖的一种内心指引。具体到反贫困法制建设上，就是从反贫困立法到法律实施等一些列活动所应坚守的思想内涵。从人的角度来说就是人权理念［5］。人权是指人因其为人所享有最基本的权利和自由。人权的特征是要求社会公正和自由平等，人的全面发展则是人权的终极目标。综前所述，贫困本就是权利的一种缺失状态，具体表现为贫困者的生存和发展权利因各种因素缺失或没有发挥的余地。反贫困法制建设要以保障人权为出发点，运用社会规范中最强有力的手段——法律，辅以其他措施，提高贫困者的社会地位，维护贫困者的生存和发展权。我国同样也意识到人权保障的重要性，在宪法中明确规定“国家尊重和保障人权”，并对公民的基本权利作了规定，这为我国的反贫困法制建设提供了宪法性的引导。

反贫困不仅针对于解决个体的贫困问题，更是旨在通过缩短个体与社会整体的差异，防止社会两极分化局面的出现，提高整个社会的协和度。这其中蕴含的就是社会理念。在当前我国经济迅速发展，但地区发展不平衡、贫富差距逐渐扩大的背景下，如何有效的缩短贫富差距，维护社会的公平正义，稳定社会秩序，成为摆在当政者面前的一道难题。纵观各种社会控制手段，只有法律才是社会秩序控制的主要手段［6］。而把社会理念贯穿于反贫困法制建设中，通过社会资源再分配，协调利益相关者的关系，不仅能达到解决贫困问题的目的，更重要的是可实现权利的实质公平，确保反贫困法制建设目标的实现。

（二）出台反贫困法及其实施条例

为避免西部民族地区由于缺乏反贫困法而来的一列问题，保障扶贫开发活动顺利进行，加快西部民族地区“后发赶超”的步伐，需尽快制定反贫困法及具体实施细则，填补相关法律空白。在中央和西部地区现已出台的法律法规政策的基础上，建议出台《中国农村扶贫开发法》及其实施条例，或者是《西部农村扶贫开发法》及其实施条例。具体说来，反贫困法应包括：总则、扶贫开发对象、扶贫开发规划、扶贫投入、扶贫项目管理、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、执法监督、法律责任等内容。在完善反贫困法律体系的同时，各地应做好对那些与反贫困实践及上位法内容不符的法规的修订工作，以此强化各阶位法律之间的联动性。如贵州省可在上位法的指引下，针对当前扶贫生态移民实践，制定《贵州省扶贫生态移民开发条例》及其实施细则，让扶贫生态移民工程有法可依。同时，在强调国家法制一体化的前提下，充分调动地方立法特别是西部民族地区立法的积极性，立足于反贫困实践一线，发挥立法的主观性和能动性，协调和规范各种社会关系。同时，针对西部民族地区贫困的普遍性与其社会个体贫困的特殊性实情，要考虑反贫困的普遍性原则与差异性原则［7］。通过反贫困法，要首先认定西部民族地区公众的基本人权，保障其生存权和发展权的实现，同时在保证社会成员基本公平的前提下，在法律上要对少数民族群众和少数民族地区有所倾斜，让他们真正能享受到扶贫开发给他们带来的福利和好处，为谋求自身的发展创造条件和机会。

（三）完善西部民族地区反贫困法的配套机制

首先，建立廉洁高效的政府。法律的的生命力不在于制定，而在于执行。具体到反贫困实践中，真正贯彻反贫困法是西部民族地区的政府，政府及其领导干部的法制意识也决定了反贫困法的执行效果。因此，要建立廉洁高效的政府，领导干部要转变思维和方法，提高对反贫困法的学习和认识，坚持做到依法扶贫，依法开发，提高扶贫开发的效率。实行反贫困信息公开制度，特别是扶贫资金的使用、扶贫对象等信息要公开，加强对扶贫资金的监管力度，建立扶贫对象认定机制，防止出现官员贪污扶贫款和违规认定扶贫对象的事情，努力为社会营造一个良好的扶贫开发环境。其次，完善西部民族地区社会保障制度。建立农村居民养老保险制度，扩大社会保障制度的覆盖面，吸纳更多的群众特别是少数民族群众，让他们在60岁之后每个月都能领取一定数额的养老金。逐步健全农村医疗合作制度，让民族地区所有的困难群众都能参加合作医疗项目，防止出现看病难和看病贵的现象，逐步减少因病致贫的贫困群体。再次，开展反贫困法制宣传教育。培育和提高公民的法制意识，养成贫困者自觉遵守法律的习惯，是完善西部民族地区反贫困法制建设的重要思想保障。要加强反贫困法制教育，把反贫困法制教育、学校教育及社会教育相结合，打造全方位的法制教育体系。重点加强对基层干部和贫困者子女的法制教育，定期做好对贫困群众的普法教育工作，拓宽普法渠道，提高贫困群众的法制意识。加大对反贫困法制的宣传工作，充分利用互联网、电视、广播、手机、报纸、杂志、宣传栏等传播媒介，以普通百姓容易接受和通俗易懂的方式，让贫困者能更好的掌握反贫困法制内容。

［1］［法］卢梭.论人与人不平等的起因和基础［M］.李平沤，译.北京：商务印书馆，2007：33.

［2］［印］阿马蒂亚·森.贫困与饥荒［M］.王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2001：17.

［3］张永亮.论扶贫开发的法制建设［J］.湖南社会科学，2013（05）.

［4］李昌麒.中国实施反贫困战略的法学分析［J］.法制与社会发展，2003（04）.

［5］刘晓霞，周凯.反贫困立法：定位与进路［J］.西部法学评论，2013（03）.

［6］［美］罗斯科·庞德.通过法律的社会控制［M］.沈宗灵，译.北京：商务印书馆，2010：12.

［7］丁国峰.西部民族地区反贫困法律制度构建［J］.学术探索，2013（12）.

责任编辑：曹丽娟

D920.0

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1008-6323（2015）06-0044-04

王志鑫，遵义医学院党政办科员，法学硕士。

2015-10-26