“治理能力现代化”内涵探析

倪翠兰

（泰山学院历史与社会发展学院 山东 泰安 271021）

党的十八届三中全会公报指出：“全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是中国共产党首次把治理能力写入中共中央文件，并把“治理能力的现代化”作为了国家改革与发展的目标。什么是治理能力的现代化、如何实现治理能力的现代化成为了十八届三中全会后思想界、学术界讨论与研究的热点，文章尤其是网络理论文章不断涌现：求是理论网的文章《推进国家治理体系与治理能力现代化》[1]指出，衡量国家治理体系与治理能力现代化程度的方法是“世界治理指数”，由公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败6个指标构成；中国廉政文化建设网的文章《治理能力现代化，在乎于以人为本》[2]认为，治理能力现代化重要的是贯彻以人为本的理念；光明网的文章《推进国家治理体系和治理能力现代化》[3]则认为，治理能力指向的是治理有没有效果，会不会“失灵”；清华大学国情研究所的胡鞍钢在光明网的文章《治理现代化的实质是制度现代化》[4]认为，治理现代化的关键是制度建设。关于治理能力现代化的学术著作也已出现，许海清的《国家治理能力和治理体系的现代化》[5]认为，国家治理能力体现在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面。

从目前中国的现实情况来看，推进治理体系和治理能力现代化是一个需要深入研究和探讨的大课题、新课题。对“治理能力的现代化”内涵的探析不仅有助于引领社会共识的形成，也有助于治理主体明晰实现治理现代化的目标和方向，更有助于治理能力现代化的实践操作与落实。本文拟从现代社会发展目标的视角对什么是“治理能力的现代化”及“治理能力的现代化”的内涵谈一下自己的认识。

一、什么是“治理能力现代化”

习近平指出，“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面的能力”。国家治理能力是国家治理主体制定国家治理目标、路径和战略、运行国家治理体系、领导和组织社会成员贯彻和实施国家治理要求、驾驭和引领国家治理过程、实现国家治理目标的素养和本领的综合。

习近平强调指出，必须适应国家现代化总进程，不断提高有效治理国家的能力。治理能力的现代化则是指在一个国家的现代化进程中，治理主体科学落实国家的各项现代管理制度，最大限度地利用各种现代资源，高效能地解决向现代社会转型过程中出现的各种问题，引领和促进国家现代化的全面实现并保持现代社会持续发展的能力。简而言之，治理能力的现代化就是治理主体具备了促进现代社会形成和持续发展的能力，主要表现为治理措施、方法适合现代社会发展的需要，科学正确且高效。中国国家治理能力的提升及其对现代化转型挑战的成功应对，将更有力地推进中国的现代化进程。

在中国，治理的主体主要是政府，治理能力的现代化主要是指政府治理能力的现代化，是指作为治理主体的政府具备了现代化的治理能力。对目前工业化中期阶段的中国来说，现代社会实现并持续发展的主要衡量指标是现代经济的实现及持续发展、现代民主体制的完善并有效运行，现代文化体系的确立、现代文化产业的持续发展，现代社会管理体制的确立及有效运行，和谐生态文明的建立及持续，等等，治理能力的现代化就是政府形成和具备促进中国政治、经济、文化、社会、生态等社会各方面全面、可持续、和谐发展并引领中国全面实现现代化的能力。

二、“治理能力现代化”的内涵

如上所述，政府如果具备了促进现代社会形成和持续发展的能力，就是实现了治理能力的现代化。那么，如何确定政府是否实现了治理能力的现代化、治理能力的现代化应包括那些方面的内容呢？治理能力的现代化是一个综合体系，它要求治理主体不仅要有现代思维，还要有现代的、与时俱进的手段与措施来引领和促进现代社会发展，并及时高效地解决向现代社会转型和现代社会发展过程中出现的各种问题。因此，治理能力的现代化实际上包括现代治理思维、现代治理手段和方法、现代治理效能三个方面。

第一，现代治理思维。现代治理思维指的是了解、驾驭、引领现代社会发展的思维，这是现代治理能力的基础。具有现代治理思维，首先要有现代发展意识，必须放弃经济为中心时代的发展观念与管理理念，必须对现代社会的发展状况及发展趋势有清醒与科学的宏观认识，对现代治理的主客体及资源的优劣有理性而全面的具体认知，对现代发展的阶段目标与长远目标有准确而合理的认定。在此基础上，才能围绕既定的发展方向与目标，进行科学合理的规划与部署，整合与利用各种资源，促进和引领现代社会向前发展。具有现代治理思维，还必须有主体责任意识和现代担当意识。在其位，必须谋好其政。作为治理主体，必须有治理好的决心，踏踏实实并勇于创新地工作，担当治理的责任，保障治理的成效。只有这样，才有可能保证规章制度的有效执行、发展规划的具体而有效落实、促进治理成效的发挥。近年来，尽管反腐倡廉制度不断完善，但由于治理主体担当意识、责任意识、绩效意识等缺乏，有的把反腐倡廉制度安排当成门面摆设，有的采取选择性或变通性执行，从而使得许多制度安排在很多层面上都没有得到很好地执行和落实，腐败现象因此愈演愈烈。这些在政府部门、官员等治理主体身上普遍存在的现象，均可以看作是缺乏责任意识与担当意识所致。再次，治理主体必须有现代效能意识。治理的目标是达到治理效果，治理主体必须坚持无功即是过的绩效评价标准，无论是有作为无绩效、还是不作为，都应该视作缺乏现代治理能力。有魄力、求发展、敢担当、重绩效可以作为现代治理思维的主要表现。

第二，现代治理手段和方法。这既是现代治理能力的核心之一，也是实现现代治理效能的必然选择。有了现代思维，明确了现代治理方向与目标，如何在国家法律法规范围内整合与利用各种资源、促进和引领现代社会的实现及发展，则需要手段与方法。现代治理方法一定是立足于现代社会发展基础之上，运用现代管理手段和现代化的科学技术，有效地利用各类管理资源和公共管理资源，及时发现并综合解决各种问题。简而言之，现代治理要求治理手段与方法恰当、科学、及时、有效，主要表现为以下几个方面。

首先是法治和依法行政。法治是现代治理的基础，改革开放以来，我国已经形成了以宪法为统帅的中国特色的社会主义法律体系，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依。政府是实施法律法规的主体，在治理过程中，依法治理是基本要求也是必然要求，越权、违规、人治均为缺乏现代治理能力的表现。严格执行法律，在法律赋予的范围和法律许可的前提下行使治理权力，维护公共利益、人民权益和社会秩序，是衡量治理现代性的重要标准之一。

其次是广泛发扬民主。公民表达是“世界治理指数”的第一个内容，既是政治民主化发展程度的重要表现，也是治理现代化程度的标尺。当今社会，随着经济社会的不断发展，公民的价值诉求、权力诉求空前强烈，民主已成为不可逆转的社会价值和政治价值取向，公民的利益和诉求表达、公民对政府的监督等不仅要确立制度，还要保证表达与监督渠道的畅通及效能的有效发挥。在依法行政和法治的前提下，探求多种形式的民主参与方式，是现代治理的必然要求，缺少民主的治理无论效能多高，都不是现代治理，且治理的效能也不能持续。因此，民主协商、公众参与等民主方式已成为现代治理的重要手段。

再次是与社会互动。现代治理的重要内容是社会治理，而社会治理的目是通过积极的参与、沟通、协调、激励、规范和约束，使社会形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好秩序和状态。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，特别是工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程的不断加快，中国的经济体制深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会活力显著增强，许多社会矛盾与问题产生，既深刻改变了管理的社会环境，也给社会管理带来了大量新问题，计划经济体制下的自上而下的、集中单一的管理理念、制度、手段与方法都已经不适合时代发展的需要。现代社会治理要求立足于现代社会发展变化的基础，适应现代社会发展的需要和公众诉求，既能够维护已经深刻变化的社会秩序、化解可预见的社会风险、处理突发的社会危机，又能够激发社会活力，治理的手段与方法必须具有科学性、灵活性、多样性、敏捷性和适应性，因此，与社会互动、求得社会认同、与社会大众和社会组织平等互助既是达到治理效果的必然要求，也是实现引领服务群众、反映群众诉求、化解社会矛盾的有效路径，与社会互动已经成为现代治理的重要手段。

最后是现代化科学技术的运用。现代社会，知识和技术为主要特征的信息技术革命极大地改变了社会，社会治理必须适应信息社会的状况与要求，只有充分利用信息化技术和手段，才能解决信息社会下的各种问题，因此，互联网、物联网、物流网等已成为了现代治理的重要媒介，电子政务也等成为了现代治理的重要路径与手段，现代化科学技术的运用已成为了现代治理的基本要求。

第三，现代治理效能。这是现代治理的目的要求，也是检验是否具备现代治理能力最重要的标志。有了现代治理意识、现代治理方法和手段，在现代治理过程中，及时有效地解决了经济与社会发展过程中的各类问题，协调了各种利益矛盾，引领社会达到了预期发展目标，即经济发展协调可持续，民主体制完善、运行渠道畅通，社会秩序稳定、社会公正且有活力，生态和谐可持续，现代治理效能就具备了。

现代治理效能可以用“世界治理指数”的政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、控制腐败等逐渐提升的四个指标，即社会稳定、政府高效、社会高质量协调发展、社会清廉去衡量。

政治稳定与低暴力实际上就是就是通过治理，社会形成了解决问题的正常路径与渠道，反映与解决问题的制度健全、渠道畅通、成效显著，不同阶层之间的利益冲突得到了有效协调，绝大多数社会矛盾得到了及时化解，一系列社会问题得到了妥善解决，社会实现了秩序平稳、暴力少发、各阶层和谐共处的局面。这是任何社会的治理目标，更是对现代治理最基本的要求。但在现代社会，要达到这一目标需要更高的现代治理思维和各种治理手段的综合运用，需要付出更多。

政府效能实际上就是政府治理绩效，是指在治理过程中政府高效运转和提供高效率、高质量的服务，且运转与服务性的成本低，实现了“行政廉价”或“廉价政府”，这也是现代治理的基本目标和要求。现代治理要求具有现代治理意识的政府在治理过程中没有推诿拖延，花费少的时间、人力、物力与财力成本，去达到理想的治理效果。它主要从四个方面去衡量：一是经济成本与效益,指政府按法定程序的投入状况，以最低的成本去生产和提供既定数目和质量的公共产品和公共服务。目前的清理公共用车、用房等举措就是降低行政成本、促进行政效能提高的重要举措。二是行政效率，指公共产品与服务投入的时间段量，即用最短的时间去生产和提供了既定数目和质量的公共产品和公共服务。三是行政效益，指政府的公共服务质量高，公共服务的享用者与公共产品的使用者满意。四是公平，指政府在治理过程中程序合法、公正。

管制质量实际上就是治理的预期效果实现，经济、社会、生态等社会各方面高速度、高质量地协调发展快、水平高，它可以用社会生活和社会可持续发展两个方面的指标去衡量。现代社会的中心是人，发展经济是为了提高人的生活水平，发展社会是为了提高人的生活质量，因此，现代治理的出发点和中心都是为人服务，治理的目标是人民生活水平和质量的提高，社会生活指标是衡量现代经济和现代社会发展的主要体现。促进经济发展与社会和谐也是对现代政府治理效果的必然要求，现代治理效能所说的发展不再是单单追求经济发展，而是经济与整个社会的协调发展、可持续发展，具有现代治理能力的政府应通过对地方发展规划的制定、对地方发展目标的引导与发展过程的监督，使地方形成可持续发展的综合能力，这既是衡量现代治理质量的重要因素，也是对现代治理的必然要求。

控制腐败是指社会转型过程中整个社会形成了预防与惩治腐败的体制和氛围，腐败现象少发。腐败是社会的毒瘤，它不仅会破坏法律的公平、损害社会公正，更会降低政府政府效率与威信，进而阻碍和谐社会的形成。而预防与控制腐败，不仅有助于保护法律的尊严和实现社会公正，有助于提高政府的社会信誉，增强政府在社会舆论和社会影响中的主体地位，增强治理措施的成效，进而实现治理目的。因此，腐败是实现现代治理必须要克服的障碍，能否控制腐败也是衡量现代效能的一个重要指标。目前习近平为首的党中央大力惩治腐败就是促进治理能力现代化的重要举措。

三、小结

治理能力的现代化是指治理主体具备了治理现代社会的能力，不仅能有效解决向现代社会转型和现代社会发展过程中的各种问题，引领现代社会发展目标的实现，还能够使现代社会保持可持续发展。在中国，治理的主体是政府，治理能力的现代化主要是指政府具备了治理现代社会的能力。具备现代治理能力，必须具备现代治理思维、具有现代治理方法和手段，并达到现代治理效能。思维、方法手段和效能是现代治理能力的三个方面，三者共同构成现代治理能力的内涵。在这三个方面中，现代治理思维是治理能力现代化的前提和基础，是实现治理能力现代化的必要条件，只有具备了现代治理思维，才有可能产生和采取现代治理方法和手段；现代治理方法和手段则是现代治理能力的核心，也是实现治理能力现代化的必要条件，只有采取了适合现代社会发展的治理手段与方法，才有可能达到现代治理效果；效能是则是检验现代治理能力的最重要检验标准，也是现代治理的终极目的。因此，现代治理能力内涵的三个方面是相互依存而且渐次递进的关系，三者共同构成实现治理能力现代化的充分条件。在目前处于工业化中期阶段的中国，要实现治理能力现代化的发展目标，作为治理主体的政府和政府成员，必须坚持中国共产党的领导，贯彻法律，落实党的方针、政策；必须通过不断的学习与探索，放弃计划经济体制下的管理思维，培育现代治理思维；必须不断探索与学习现代治理方法，科学高效解决目前中国社会发展过程的各种问题；引领中国加快发展社会主义市场经济、完善社会主义民主政治、发展壮大社会主义先进文化，实现和谐社会与全面小康社会，达到现代治理效能，最终实现治理能力的现代化。

［1］推进国家治理体系与治理能力现代化［EB］.求是理论网，2013-12-10.

［2］治理能力现代化，在乎于以人为本［EB］.中国廉政文化建设网，2013-11-15.

［3］推进国家治理体系和治理能力现代化［EB］.光明网2013-11-15.

［4］胡鞍钢.治理现代化的实质是制度现代化［EB］.光明网2013-11-25.

［5］许海清.国家治理能力和治理体系的现代化［M］.中共中央党校出版社，2013.