新《行政诉讼法》实施与法院管辖制度

侯丹华

新《行政诉讼法》实施与法院管辖制度

侯丹华

我国《行政诉讼法》颁布实施以来，人民法院通过对大量行政案件的受理和审理，较好发挥行政审判职能作用，纠正违法的行政行为，保护当事人的合法权益。诚如2013年1月4日《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》所总结评价：“行政诉讼制度是新时期正确处理人民内部矛盾，完善党和政府主导的维护群众权益的重要机制之一，是畅通和规范群众诉求表达的重要渠道。”但在行政诉讼制度不断发展和完善的历程中，也曾遭遇难题和困境，需要探索破解和突围的路径。其中社会公众反应较为强烈的是行政诉讼面临的“立案难、审理难、执行难”等突出问题。长期以来，“三难”问题难以解决，虽有多重原因，但其中最重要的原因是所谓“司法行政化”和“法院地方化”。此次《行政诉讼法》的修改对行政案件管辖制度的影响首先是“管辖”一章的相关修改条款，在修正案中共涉及5个条文；其次，修正案中复议机关为共同被告、对规范性文件的附带审查等规定，对相关案件管辖法院的确定也会带来相应影响。

一、准确把握管辖制度修改的精神实质

行政诉讼管辖，一般是指法院系统内受理第一审行政案件的职权或者权限分工的制度，即明确当事人在哪一级、哪一个法院起诉，由哪一级、哪一个法院受理的（法律）制度。换言之，行政诉讼的管辖制度所要解决的核心问题是第一审行政案件的分工与权限，也就是在法院之间划分受理第一审行政案件的职权范围，明确上下各级法院和同级法院之间在审理第一审行政案件上的具体分工。

根据《行政诉讼法》的规定，基层法院是受理和审理一审行政案件的主体。而对于基层法院受理的一审行政案件，《行政诉讼法》在地域管辖上遵循“原告就被告”的原则，由基层法院审理辖区内行政机关甚至区县政府为被告的案件。随着我国经济社会发展，地方法院受理的民商事案件和行政诉讼案件日益增多，跨行政区划的当事人越来越多，许多案情重大、复杂，有的地方部门插手案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象，不利于公平公正。

对行政诉讼管辖制度，不能仅仅局限于管辖制度本身研究，而是要置于《行政诉讼法》修改的整体背景下，置于司法体制改革的总体背景下。至少要从三个大的宏观方面，来理解、认识并贯彻行政案件管辖制度。

二、区县政府作为被告的案件的级别管辖

现行《行政诉讼法》对此未作专门规定，在最高法院管辖司法解释出台前，除非重大、复杂案件，一般由基层法院管辖。然而，现实中同级法院的司法权往往难以制衡监督同级政府的行政权。面对这种困境，最高法院试图通过司法解释来破解难题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对《行政诉讼法》规定的若干管辖问题予以进一步解释和调整，针对“本辖区内重大、复杂的案件”的内涵进行描述，对中级法院管辖的案件种类予以明确，规定“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”由中级法院管辖。2008年最高法院管辖司法解释颁布实施后，区县政府为被告的案件，除房地产登记案件外，一般由中级法院管辖。修改后的《行政诉讼法》则在第15条第（1）项规定，对县级以上政府所作行政行为起诉的案件，由中级法院管辖。同时删除了中级法院可指定下级法院审理其管辖案件的规定，这对一审行政案件在本市三级法院之间的分布可能会产生一定影响，对法院而言，需要根据案件分布的变化，在充分调研的基础上，合理调整配备审判力量。

三、跨行政区域管辖的行政案件

根据现行《行政诉讼法》，行政案件一般由被告所在地人民法院管辖。修改后的《行政诉讼法》第18条第2款则规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

关于跨行政区域管辖行政案件，有以下几种途径：

（一）设立跨行政区划法院

2014年底，上海市成立了全国首家跨行政区划法院（市三中院），集中管辖市政府为被告的一审案件和市级机关为上诉人、被上诉人的二审案件。但这一探索涉及司法管理体制、司法权力运行机制等深层次问题，目前仅在上海、北京设立了跨行政区划的中级法院，在全国全面推行（如在基层法院层面设立跨行政区划法院等）需修改法律。从本市来讲，市三中院管辖“市级行政机关”为上诉人、被上诉人的二审案件，这里涉及到“市级行政机关”的界定问题。经与市政府法制办等沟通，初步认为至少应包括如下四种情形：1.市政府委、办、局（含实行垂直管理的税务、工商、食药监、质监局等机关），如市公安局、市房管局等；2.市政府各委、办、局的二级机构，如市人保局下属的市劳动保障监察总队；3.市政府各委、办、局的三级机构，如上海市公安局文保分局沪东高校派出所；4.国家直属机构在本市的各级行政机关，如上海市黄浦区国家税务局、上海市黄浦区国家税务局第一税务所等。

（二）依托现有法院（如铁路法院等）跨区划管辖行政案件

这种方式在法院的设置上不做大的变化，但要对现有的行政审判人员、案件管辖范围等进行新的整合。最高法院亦将其作为今年行政审判的一项重点工作，年内可能会下发相关的具体方案。上海法院将积极开展相关的前期调研准备，在最高法院下发相关文件后积极稳妥实施。

（三）交叉管辖

所谓交叉管辖，是指对某一区县法院有管辖权的案件，指定由另一区县法院管辖，打破了行政诉讼法中“原告就被告”的一般管辖原则，主要是为了防止在区县层面的行政干扰。结合正在进行的司法改革，目前的管辖机制完善与司法改革中的人财物省级统管异曲同工，可统筹考虑。

四、经复议的行政案件的管辖

根据现行《行政诉讼法》，经复议的案件，如复议决定维持原行政行为的，最初作出行政行为的行政机关为被告。本次《行政诉讼法》修订的一个重要变化，就是规定对于复议机关决定维持原行政行为的，由作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。这对管辖制度至少有三方面影响：

（一）复议机关是市级行政机关（市政府委办局）的，如何确定地域管辖

根据现行《行政诉讼法》第17条，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。据此，如果经复议的案件，复议结果为维持的，当事人只能向作出最初行政行为的行政机关所在地法院管辖。新修改的《行政诉讼法》第18条第1款则规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”也就是说，根据新法，当事人既可以选择作出原行政行为的行政机关所在地法院起诉，也可以选择复议机关所在地法院起诉。举例来说，黄浦公安分局作出行政处罚决定后，当事人不服向市公安局复议，市公安局复议维持，当事人起诉到法院，其既可以选择向黄浦法院起诉，也可以选择向静安法院起诉。这对法院管辖的行政案件的地域分布会产生较大影响。

（二）区县政府复议的案件，如何确定级别管辖

新修改的《行政诉讼法》第15条规定，中级人民法院管辖县级以上人民政府作出行政行为的案件。那么，对于经区县政府复议的案件，如复议决定维持原行政行为的，是否也应根据第15条，由中级法院管辖呢？笔者认为，第15条中的“行政行为”应是指“最初作出的行政行为”，不包括“复议决定”。因此，对于区县政府复议的案件，应根据最初作出行政行为的行政机关确定级别管辖。

（三）市级行政机关复议的案件，如何确定二审案件的管辖

根据市三中院案件管辖的暂行规定，以市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审行政案件，由市三中院管辖。这里是否包括市级机关为复议机关的案件？换言之，复议机关为市级行政机关的二审案件，是否应由市三中院管辖？笔者认为，对此应比照前述关于级别管辖的解释规则，根据最初作出行政行为的行政机关确定二审案件的管辖法院。如果最初作出行政行为的行政机关不是市级机关，复议机关是市级机关的，一般不应由市三中院管辖。

五、规范性文件附带审查的行政案件的管辖法院

新《行政诉讼法》第53条规定，当事人在对行政行为起诉时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。那么，如果被诉行政行为的管辖法院为基层法院，当事人同时要求对国务院部门、省级政府制定的规范性文件一并审查的，管辖法院如何确定？对此有不同观点：一种观点认为，对被诉行政行为有管辖权的法院应当将案件报请上一级人民法院管辖；也有意见认为，应由对行政案件有管辖权的中级以上人民法院管辖。这个问题，有待进一步深入研究。

综上所述，为摆脱地方干预，提高法院依法独立行使行政审判权的能力，理论界和实务界进行了不懈的探讨和摸索。推进司法体制改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，是中国实行法治、建设政治文明的必然要求和重要内容。《宪法》作为国家的根本法，具有最高的法律权威，它规定的独立审判，不仅是中国法治的一项基本原则，也是中国司法体制的一项根本制度。本市法院已将行政案件跨区域管辖纳入目前正在开展的司法体制改革试点工作，统筹谋划，并轨推进。今年，在新《行政诉讼法》即将实施和上海市第三中级人民法院的行政审判工作逐步全面开展的背景下，深入开展调研和讨论具有非常必要和深远的意义。

“利害关系”二个概念的认定适当放宽，从字面上解释，公民法人其他组织与被诉行政行为关系，新法“利害关系”确实比《若干解释》“法律上的利害关系”范围大一些，但也确实是见仁见智。在此，建议法院在认定原告资格时，根据新法立法背景和立法目的以及具体个案来把握，适度放宽标准。

上海市高级人民法院行政庭

一是要以十八届三中、四中全会关于完善行政诉讼制度的重要部署为主线，把握管辖制度修改的精神实质。党的十八届三中全会指出，要推进法治中国建设，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。党的十八届四中全会则进一步指出，要探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件；完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度。《行政诉讼法》关于管辖制度的修改，体现了中央决策与立法的有机衔接。

二是要以解决当前行政审判存在的突出问题为主线，把握管辖制度修改的精神实质。全国人大常委会法工委在修法说明中指出，此次修法的目的之一是解决行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题。这一问题从全国范围讲较为突出，从本市来看，由于市委、市人大、市政府对法院行政审判工作都给予了充分的支持、尊重和理解，行政审判的司法环境较好，但由于管辖机制等方面存在的问题，与人民群众的新需求、新期待也还存在一定差距。最高法院一直以来致力于探索完善行政案件管辖机制。从交叉管辖、提级管辖，到相对集中管辖、跨行政区划法院管辖。《行政诉讼法》修正案关于管辖制度的改革，就是为了解决行政案件的“三难”问题。

三是要以当前上海法院司法改革试点工作为主线，把握管辖制度修改的精神实质。目前上海法院正在进行的司法改革试点，其中的内容之一即是人财物省级统管，以实现司法“去地方化”，与行政案件管辖改革的方向殊途同归。贯彻落实《行政诉讼法》管辖规定，应当置于司法改革的大背景中。去年年底上海市三中院的成立，标志着我国首家专门审理跨行政区划案件的人民法院正式成立。三中院依托上海铁路运输中级法院而设立，是探索审理跨地区行政诉讼案件、重大民商事案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件和跨行政区划检察机关提起公诉的案件的新型人民法院。这是上海法院贯彻落实党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的一个重要举措，也是更好地排除各种因素对审判工作的干扰，切实解决立案难、审理难和执行难等突出问题的又一项重要成果。