对我国移植适用“检警一体化”侦控模式之反思

李霜怡，耿修圣

(西南财经大学 四川成都 610021四川省社会科学院 四川成都 610021)

对我国移植适用“检警一体化”侦控模式之反思

李霜怡，耿修圣

(西南财经大学 四川成都 610021四川省社会科学院 四川成都 610021)

近年来，伴随我国《刑事诉讼法》两次修订而形成的检警关系逐渐暴露出一些问题，不少学者提出应以在我国建立“检警一体化”侦控模式的方式加以解决。从横向比较的角度，对目前我国的检警关系进行了分析、评价，审视在我国移植适用“检警一体化”侦控模式之观点，可提出现阶段解决我国检警关系存在问题的建议。

检警一体化；检警关系；刑事侦查；质疑

检警关系是指检察机关和警察机关（我国主要为公安机关）之间的关系。在大陆法系和英美法系中，检警关系主要体现为两种模式：一种是“检警一体”模式，如德国、法国、日本和我国的台湾地区等；一种是“检警分离”模式，如英国、美国等。根据我国《宪法》第135条和《刑事诉讼法》第7条之规定，我国的检警关系体现为“分工负责、互相配合、互相制约”的关系。值得注意的是，每一种侦控模式的形成，都有其独特的历史原因、价值理念和政治体制等因素。故此，以移植域外“检警一体化”模式来解决我国检警关系中存在的问题，必然面临“水土不服”、难以操作等问题，前景必不容乐观。

一、“检警一体化”侦控模式的域外考察

（一）法、德、日等国及我国台湾地区的“检警一体化”侦控模式。

在法国，刑事案件发生并经司法警察确认后，警察应及时报告检察官，待检察官作出指示后，方可启动初步侦查程序。检察官有权指挥司法警察的一切侦查活动，有权调集警力开展调查，可要求司法警察提供犯罪报告并移送案件[1]。法国《刑事诉讼法》第75条规定：司法警察官和司法警察应当根据共和国检察官的指令或依职权进行初步侦查；凡查缉行动应当受到检察官的监督。

在德国，刑事侦查程序由检察官全权负责，司法警察只是检察官的辅助人员，检察官除了可以自行侦查刑事案件外，还可以指挥警察进行侦查，警察必须服从检察官的命令。德国的检警关系属于“上命下从”的将兵关系[2]。

在日本，检察官认为必要时可以自行侦查犯罪，检察官对于司法警察侦查可以作一般指示、一般指挥或具体指示，无论指示还是指挥，司法警察都应当服从检察官的指示或指挥，并且检察官还可以对司法警察职员进行惩戒或罢免[3]。

在我国台湾地区，侦查权主要属于检察机关。刑事案件除自诉外，均由检察官负责侦查，并监督指挥司法警察进行侦查工作，警察机关则是辅助侦查机关，辅助检察机关侦查[4]。

（二）“检警一体化”侦控模式的历史形成。

“检警一体化”侦控模式主要体现在法、德等大陆法系国家，其检察机关享有的诉权是在纠问式诉讼模式向现代诉讼模式演变过程中从审判权中分离出来的，而警察机关的侦查权又是从诉权中派生出来的[5]。大陆法系国家历来有把检察机关和警察机关均看作国家和政府代表的传统，为了实现发现案件事实真相，追究犯罪这一目的，侦查权和追诉权具有天然的同质性，并把侦查活动看作审前程序的主线。因侦查的目的是为了起诉，侦查权要服从和服务于控诉权，所以检察机关在检警关系中处于优势地位，被法律赋予了指挥警察的权力。

（三）“检警一体化”侦控模式的特点。

大陆法系“检警一体化”侦控模式要求在侦查阶段，检察官和警察同处于侦查的核心地位，并且检察机关拥有的侦查权涵盖了警察机关的侦查权，检察权对侦查权的控制渗透到取证、强制措施的采取、法律适用等各个侦查环节，可以说离开了检察权，侦查工作就无法开展。这种检警关系既有其优势，也暴露出诸多缺陷。

1．优势。首先，“检警一体化”侦控模式将侦查权和控诉权有机地结合在了一起，使检察机关和警察机关在实现发现案件事实真相、追究犯罪这一目标过程中形成强大合力；其次，从诉讼经济学的角度分析，这种模式可整合司法资源，降低诉讼成本，提高诉讼效率；再次，检察官指挥警察收集证据，使取证质量从侦查初期即达到了起诉要求，有利于控诉任务的完成和实体公正的实现。

2．缺陷。首先，“检警一体化”将检、警两方的力量融合在一起，造成控诉一方的力量过于强大，不利于辩方权利的保护；其次，检察官指挥警察侦查，制约了警察的积极性和主观能动性；再次，侦查活动需要专业技能，检察机关在侦查中并不具有优势，检察官对案件侦查的处分可能与实际情况不符，绝大多数实行“检警一体化”的国家在司法实践中还是由警察进行侦查，在案情基本确定后才移交给检察官，这导致了法律规定和实践的脱节[6]。最后，“检警一体化”机制使侦查行为难以得到有效监督，容易导致更多的权力滥用。

二、主张我国实行“检警一体化”侦控模式的主要理由

我国传统的诉讼结构由公、检、法三机关的互相关系构成，被称为“线性结构”的三道工序。其中的检警关系被我国宪法和刑事诉讼法确定为“分工负责、互相配合、互相制约”的关系。然而在司法实践中，这种检警关系体制逐渐暴露出一些问题，为学者所诟病。主要表现为：一是侦查效率不高。由于侦查机关即公安机关追求的目标与掌管起诉的检察机关起诉要求不尽相同，加上在实践中检警两家分工负责强调的多、互相配合强调的少，导致侦查机关收集、固定证据能力的不足，难以满足诉讼需求，现有侦控模式往往通过延长诉讼期限、退回补充侦查等救济机制加以弥补，致使侦查效率大打折扣。以我国东部地区某基层检察院为例，2013年该院共受理审查起诉案件759件1051人，第一次退回补充侦查113件178人，所占比例分别为14.9%和16.9%；第二次退回补充侦查42 件76人，所占比例分别为5.5%和7.2%。二是检察机关不能有效行使对侦查机关的监督权。目前，检察机关对侦查机关的监督主要体现在对逮捕措施的批准上。监督范围狭窄且有被动性、滞后性，加上监督力度有限、监督手段疲软、监督措施缺乏、监督地位得不到应有重视等，导致其监督效果欠佳[7]。三是人权价值保障的缺失。在刑事诉讼中，由于对强制侦查程序缺乏必要的司法审查，侦查机关适用强制措施及其他如询问被害人、证人、勘验现场、检查物品等侦查措施极少受到监督审查，容易导致“在强大的矗立于法律之上和法律之外的行政机关面前，个人是毫无权利可言的”[8]等类似人权价值缺失问题的出现。

有鉴于此，不少学者主张我国移植大陆法系“检警一体化”侦控模式解决上述问题。有学者认为中国应在实行“检警一体化”的同时，实现公安机关的行政职能与司法职能相分离，将刑事司法警察从公安机关中剥离出来，受检察机关制约，检察官对刑事司法警察的侦查活动具有指挥支配权，警察处于受支配地位[9]。

三、对我国移植“检警一体化”侦控模式的质疑

如上所述，“检警一体化”侦控模式虽有其合理的优势，但也有明显的缺陷，这种模式真的适合移植到我国生根发芽吗？笔者持质疑的态度。我国有着悠久的历史传统和深厚地文化底蕴，已形成特有的司法体制和人文环境，盲目套用国外模式很容易造成“水土不服”，甚至可能陷入“邯郸学步”、无所适从的境地。

（一）“检警一体化”不符合我国现有的宪政制度。

我国《宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。“检警一体化”要求检察机关成为侦查主体，检警关系将沦为行政关系，其对侦查机关的监督就是对自身行为的监督，这不符合我国宪法对检察机关的角色定位。

（二）“检警一体化”使控诉一方的权力更大，不利于保护人权。

“检警一体化”要求检察官领导警察开展侦查工作，这使检察官在刑事诉讼的侦控阶段处于绝对强势地位，侦查机关的权力将空前膨胀，对检察官的监督在司法实践中更容易沦为真空地带，其不仅不能破解现行制度中为广大学者所诟病的对侦查监督不力的问题，相反还会增大权力滥用的空间，打破现有的权力制衡，犯罪嫌疑人、被告人的人权保障将无从谈起。正如陈光中先生曾指出的那样：“‘侦检一体化'必然导致‘你中有我，我中有你'，如何监督？”[10]

（三）“检警一体化”需要将刑事司法警察从公安机关剥离，不科学且无可操作性。

为达到刑事诉讼目的和满足我国复杂的治安形势需求，长期以来我国公安机关形成了刑侦、治安、交通、经侦、技侦、网监、情报等多警种配合的良性机制，刑事侦查工作在各警种的通力配合下，形成了强大的合力。如按照“检警一体化”需求，将刑事司法警察从公安机关剥离出去，不免会暴露出诸多问题：一是刑事司法警察将陷入孤立无援的境地，侦查效率将大打折扣；二是刑事司法警察和治安警察的权责界限难以严格划分，公安机关在对危害社会的行为处理初期，很难判断该行为属于一般违法行为还是犯罪行为，剥离刑事司法警察将导致刑事、治安两警种在案件管辖上互相推诿或滥用职权现象的发生；三是将刑事司法警察从公安机关剥离，涉及部门利益调整，且剥离后的刑事司法警察部门隶属于公安部、司法部还是检察院，其定性为司法机关还是行政机关等都是需要长期解决的问题[11]。

（四）“检警一体化”容易使检察机关公诉“过滤”的功能急剧萎缩。

根据目前的“线性诉讼结构”模式，刑事案件发生后，公安机关启动侦查，在其侦查完毕得出结论后交由检察机关控诉，检察机关会对案件进行审查决定是否提起诉讼，这使检察机关承担了“公诉过滤”功能。“检警一体化”由检察官领导侦查，而后移送本院公诉部门提起诉讼，将会使“公诉过滤”功能大打折扣。

（五）从实践来看，目前及今后很长一段时期，检察机关都不具备领导侦查的实力。

一是从工作特征上看，检察机关的强项体现在对法律规定和法律理论的精准把握上，而公安机关优秀的刑侦人才、先进的刑侦设备、丰富的刑侦手段、娴熟的侦查技能和应付突发事件的能力等优势都是检察机关望尘莫及的。因此，在侦查阶段让“外行”领导“内行”是强人所难。二是从机构配置上来看，公安机关刑事警察分工明晰、层级众多，尤其是基层派出所的刑事警察承担了大量的刑事案件侦查工作，如将其从公安机关剥离，其机构配置将何去何从？没有了基层派出所的依托，刑事司法警察很难第一时间发现刑事犯罪，打击刑事犯罪将变得难上加难。三是从人员的配备情况来看，考虑到检察机关办案人员主要分布在公诉、侦监、反贪、反渎、控申、监所、民行等部门，如若让检察领导侦查，最有可能性的是以侦监部门为主。以我国西部某省为例，2014年全省公安机关共办理刑事案件345653件，而全省检察机关当年共有检察人员约12023人，其中，侦查监督部门746人。如果让检察官领导指挥侦查，即使全省所有检察人员都参与进来，每名检察官每年也会面临指挥侦查28.7件刑事案件的任务，这样检察机关的其他业务将面临瘫痪；如果只让侦监部门的检察官参与领导侦查，每名侦监部门的检察人员每年将会面临指挥侦查463.34件刑事案件的任务，这是不可能完成的任务。

四、对完善我国检警关系的建议

中国法学界习惯于引进，习惯于从西方法治发达国家移植其法律制度来解决我国法治进程中遇到的问题。但在现行体制机制下，将“检警一体化”侦控模式移植到立法、司法、执法体系与西方国家迥异的我国，其前景并不乐观。因此，笔者建议从我国现行的宪法和法律框架体系出发，解决我国检警关系存在的问题。

（一）加强对刑事侦查的外部监督。

一是进一步提升检察机关对刑事侦查活动的监督力度，尽快落实2015年2月最高检公布的《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》(2015年修订版)中关于建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制等制度，实现检察机关对刑事侦查活动的监督由对重大案件的监督到一般案件监督的全覆盖。二是赋予被害人适当的监督权。现行刑事诉讼法对侦查阶段犯罪嫌疑人享有的权利关注较多，但对被害人享有的权利规定偏少。作为刑事案件的利益攸关方，侦查机关应在不妨碍侦查的情况下及时向被害人通报案情进展情况，在作出关系被害人重大利益的决定前应征求被害人的意见，被害人在对刑事侦查程序等方面亦理应享有监督权以确保自身的权益得到维护。三是建立健全特邀监督员制度，在法律允许的范围内，相关部门应及时公开执法依据、执法权限、执法程序及执法结果，适时向特邀监督员通报刑事执法情况，切实增强刑事执法工作的透明度。

（二）强化对刑事司法部门和刑事司法警察的内部管理。

一是公安机关法制、督察等部门要在职权范围内切实落实好对刑事侦查部门的执法监督工作，通过强化执法检查、现场督察、执法质量考评评议、案件审核等工作，不断加大对刑事侦查工作的内部监督管理力度。二是严格落实《公安机关讯问犯罪嫌疑人录音录像工作规定》，稳步推进刑事执法办案规范化建设，进一步提高公安机关办理刑事案件的质量和效率。三是各级公安机关要不断加大对纪检监察部门执法执纪工作的支持力度，通过规范运作公安机关和民警违法违纪举报网站和举报电话“12389”，深化公安机关纪检监察部门纪委信访举报工作和民警违法违纪案件查办工作等，逐步畅通群众举报渠道，及时处理公安机关和民警在刑事执法过程中存在的违法违纪问题，保障队伍纯洁、执法公正。

[1]金明焕.比较检察制度概论[M].中国检察出版社.1991：92.

[2]刘 磊.刑事司法中检警关系模式比较与重构.福建江夏学院学报[J]，2014,（4）.

[3][日]法务省刑事局.日本检察讲义[M].杨 磊，等译.北京.中国检察出版社，2000:97.

[4]陈忠琼.海峡两岸检察体制比较略论[J].福建广播电视大学学报，2014，（3）.

[5]王迎龙.侦查结构比较研究——以检警关系为视角[J].工会论坛，2009，（9）.

[6]徐 尉.现代法治视野下的检警关系——构筑顺畅、高效的检警协作机制[J].湖北警官学院学报，2011，（5）.

[7]吴国琳.论我国侦查监督视角中的检警关系[J].政府法制（半月刊），2008，（10）.

[8][俄]拉扎列夫.法与国家的一般理论[M].王 哲，等译.北京：法律出版社，1999：334.

[9]陈兴良.检警一体：诉讼结构的重塑与司法体制的改革[M].中国律师，1998，（11）.

[10]陈光中.刑事诉讼中检察权的合理配置[J].人民检察，2005，（7）.

[11]黄继坤，司马俊莲，谭 明.对“检警一体化”侦控模式的质疑——兼论构建“检警协作”侦控模式[J].湖北社会科学，2011，（2）.

(责任编辑:李宗侯 )

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A

1674-5612（2015）06-0068-04

2015-10-12

李霜怡，（1988-），女，四川成都人，西南财经大学硕士生，研究方向：刑事诉讼法学；

耿修圣，（1991-），男，四川成都人，四川省社会科学院硕士生，研究方向：中外政治制度。