推行纳税服务规范对发展服务外包的建议

梁译丹 王明世

当前，《全国税务机关纳税服务规范》2.1版（以下简称《规范》2.1版）已落地运行，标志着纳税服务迈向“车同轨、书同文”的新时代，这无疑为发展推行纳税服务外包提供了契机。

一、我国纳税服务外包的现状及存在的问题

当前全国纳税服务发展呈现出你追我赶不断创新的新态势，尤其是近年来纳税服务方式网络化、服务手段社会化、服务支撑信息化，纳税人的满意度不断提高，税收征纳呈现和谐互动的良好局面。

如我国东部沿海某市税务部门将12366纳税服务热线向社会外包，推行专业化流水式管理，做到“来有问声，答有谢声”，咨询答复的满意率大幅度跃升；解放出来的窗口税务干部集中到风险监控等税源管理岗位，又提升了风险管理的质量。山东省某税务机关将发票领用等非执法性业务委托给第三方，签订代收代售协议，明确委托方和受托方义务，让发票及时到达纳税人手中，让纳税人免受奔波之苦。江苏省某省辖市地税局将纳税人学堂外包，将新办企业辅导工作11个环节中的5个环节外包给有较高资质的税务师事务所独立承担，并对其实行严格的考核，使纳税辅导的精准性大为提升，纳税人自主办税能力得到提高。从全国面上来看，将办税服务、咨询服务、辅导服务和维权服务等非核心业务实行外包，实现纳税服务社会化运作，将是今后一段时期纳税服务工作发展的重点内容。鉴于此，税务师事务所等中介组织应未雨绸缪，立足前瞻性，对服务外包的内容进行科学归类，才能占领制高点，从根本上把握推行纳税服务外包工作的主动性。

不能回避的是，当前税收征管实践中，纳税服务外包出现了两种倾向。一方面，有些地区税务部门将纳税服务全面推向市场，实行社会化运作，尤其是将纳税评估等一些涉及执法性的业务向社会外包。更有甚者，有些地区将税务稽查业务外包，引来了极大争议，事实上也增加了执法部门、纳税人以及中介组织三方的风险，为和谐征纳关系的构建埋下了隐患。另一方面，又有一些地区固步自封，将全部纳税服务业务抓在手中，甚至将社会化服务都纳入日常管理，没有把握税务机关的服务边界，导致“不该管的管不了，该管的管不好”，税务机关不能有效将有限的税务资源集中到税源管理上。

二、《规范》升级与实施纳税服务外包的可行性分析

2014年10月《纳税服务规范》（以下简称《规范》）1.0版落地，本着“最大限度便利纳税人、最大限度规范纳税人”的理念，以县级税务机关为突破口，定位于前台服务，明确了9类72项212个服务事项1120个服务规范，着力打通服务纳税人的“最后一公里”。经过5个月的试行，边试边改，贯彻依法治税、简政放权的大政方针，2015年3月推出《规范》2.1版。新升级的规范坚持流程更优、环节更简、耗时更短、效果更佳，充实完善了规范内容，运行范围覆盖省、市、县三级，纳税服务规范的可量化、可操作性为纳税服务外包带来利好。

（一）《规范》权利职责清晰，为制订服务外包的标准提供了参考

自纳税服务概念提出以来，各地税务机关积极推进纳税服务工作，创新了很多实践，取得了不错的效果，但同时暴露出一些问题：比如各地出台的服务制度相对零散、水平参差不齐；服务过程中过度迁就纳税人，可能造成服务越位，不仅模糊了征纳双方的职责，也极大消耗了行政成本；一地一标准的状况使得跨区移动的纳税人难以适从，颇有“车不同辙、书不同文”的困惑，跨区域的大企业集团更有此感触。《规范》的出台，利于在全国范围内做到一把尺子对待纳税人、一个标准服务纳税人，结束纳税服务的“战国”时代。《规范》共包括9部分内容，既从税务登记、税务认定、发票办理、申报纳税、优惠办理等方面规定了征纳双方涉税事项中的权利义务，还从宣传咨询、权益维护、文明规范方面规定税务机关为保障纳税人权利和纳税人维护自身权益的事项。权利义务的清晰界定，极有利于制订服务外包的标准，完成纳税服务外包的基础工作。税务师事务所等涉税中介机构应以此为契机，积极参与纳税服务外包的标准的研究和制定工作。

（二）《规范》事项分类升级，为做实服务外包的内容提供了指南

《规范》2.1版依然立足税务部门的前台服务，涵盖纳税人依申请和税务部门依职权的服务事项，具体包括9类76项236个服务事项1372个服务规范，相较于1.0版增加了252个服务规范。每一类包括概述和每个服务事项的业务描述。规范的分类有利于实现业务剥离，制订纳税服务外包的指导目录，完成纳税服务外包的基础工作。如，税务登记规范包括设立登记、变更登记、停复业登记、注销登记、遗失补办、报告备案登记、报验登记、非正常户处理。税务登记规范按税务登记流程来设计，其中的设立登记、变更登记取消了行政审批，就可以考虑将此业务剥离出来纳入外包范畴。

（三）《规范》业务流程流畅，为推进服务外包的运行创造了条件

《规范》对每个服务事项的业务描述和报送资料作出规定之外，还以简单清晰的基本流程图描绘了纳税人办理该项业务所需要经过的流程环节，以及不同情况下征纳双方的应对措施。比如办理设立登记时，税务机关需要核对资料是否齐全、是否符合法定形式或者填写内容是否完整，如果符合要求，继续走程序；如果不符合，一次性提示纳税人应补正资料或不予受理原因。使征纳双方可以更加明白业务办理的步骤以及办理时限，利于操作量化和促进公众监督。

《规范》2.1版新增省市税务机关规范事项和地税业务规范事项，明确事项按国地税、省市县、审批类等区分标注，便于基层操作。同时规定了每个服务事项的责任主体，基本规范和升级规范都写明税务机关内部各部门的义务和办理时限，有利于业务的顺利衔接，也利于纳税服务的承包方依法依据履行服务外包义务，与其他部门实现无缝链接和透明化操作，利于纳税服务外包运行流畅。

三、推行纳税服务外包的对策和建议

当前，房地产税、个人所得税改革正向纵深推进，可以想象，未来将有海量的自然人纳税人涌现，这为服务外包提供了无比广阔的市场。为此，涉税中介组织要把握《规范》不断升级的契机，在实施服务外包的过程中，准确有效地推动纳税服务高质量有效运作，着力构建一套系统完备、流程严密、运行有效的外包规范。

（一）创新纳税服务的外包理念

推进纳税服务外包的首要之举是转变纳税服务只能由税务部门提供的传统观念。政府购买服务是国际上的普遍做法，政府采购支出不仅仅针对货物，借助社会力量满足繁多的社会需求、开启PPP模式已是一种潮流。纳税服务作为政府服务的重要组成部分，同样要善观大势、顺应服务型政府的改革潮流。经济的发展使得纳税人对纳税服务的需求越来越多元化，对纳税服务的要求越来越高，仅仅依靠税务机关单一渠道主动提供服务难以缓解纳税服务供给矛盾。因此，税务部门可以将部分简单、重复、工作量大且不涉及执法的非核心业务实行剥离出去，交给具有合法资质的提供商处理，从而将有限的税务资源集中到税源管理，为实现税收现代化保驾护航。

（二）确立纳税服务外包的原则

纳税服务外包可以破解税务机关“单一路径依赖”问题，更好地实现“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的纳税服务总目标。但也需要看到，服务外包有其局限性。比如，税务机关内部信息和纳税人部分信息保密，难以与承包方共享，导致信息不对称；承包方良莠不齐容易造成服务事项脱节、服务质量参差不齐。为此，确立科学的纳税服务外包原则是必要的。其一，坚持适度原则。严格区分执法和服务的权限，纯粹服务的业务可以外包，但执法业务绝对禁止外包，将外包范围限于非执法性活动。其二，坚持平稳原则。改革不可能是一蹴而就的，需要在实践中摸索，把握推进的节奏，及时总结阶段性成果，找出经验教训，成熟之后再推广、推出下一步改革计划，增强纳税服务外包工作的可持续性。

（三）注重纳税人需求分析应用

当前，纳税服务工作或多或少还存在着浅层次、形式化、被服务等问题，其中一个重要的原因，就是对纳税人的期望和需求缺乏全面的调查了解和深入的研究分析。因此，中介机构应当定期或不定期对纳税人服务偏好进行详细调查和深入分析，根据调查和分析结果提出加强和优化纳税服务的相关意见，并将调查和分析结果提供各地税务机关参考，使推出的纳税服务平台和方式能够更符合纳税人的喜好和使用习惯。以需求调查和分析结果为导向，不断改进基层纳税服务工作存在的问题。

（四）制订服务外包的程序规则

服务外包要有实施、有运行、有考核，就必须有赖于实施的运行程序。因此，涉税中介机构要结合自身实际，切合涉税服务和涉税鉴证的服务特点，构建一套适合自身运行特点，符合纳税人期待和税务部门要求的程序规则。一要严格遵守《国家秘密法》规定，加强保密管理，增强发包、接包、分包、转包等服务环节的信息管理，促进服务外包的规范运作。二要严格按照《政府采购法》运作，依法进行招投标。三要密切关注《规范》升级状况，及时作出适应性调整，将涉税风险控制在最低限度。

（五）严格服务外包的监控管理

对纳税服务业务外包监控可以从两方面入手。从税务部门的角度来说，要明确各环节职责权限，利用可控手段对外包行为实施监控，可以对每项业务建立考核评价机制；在此基础上，通过绩效考评控制、内部报告控制、外包风险评估控制等方法分别考评外包服务的质量，并通过量化考核指标，设定绩效考评指标体系来考评外包服务的效率。从涉税中介机构的角度来说，要在税务师事务所、会计师事务所等涉税中介内部从建立完善的培训体系，完善激励机制和人性化管理三方面入手，持续完善纳税服务的外包纠错机制，形成符合服务外包特点的行业文化。