贵州省残疾人就业公共政策及其执行探微

李华斌 李国和

（贵州财经大学公共管理学院 贵州 贵阳 550025）

一、贵州省残疾人就业状况

1.贵州省残疾人状况

根据第二次全国残疾人抽样调查数据，贵州省现有残疾人数量已达239.2万人，占贵州省总人数的6.4%，比全国残疾人口占总人口比例6.34%略高。其中，农村残疾人口为202.29万人，占贵州省残疾人口总数的比例为84.57%，是残疾人群体的主体。各类残疾人的人数及各占残疾人总人数的比重分别是：视力残疾32.4万人，占13.55%，听力残疾69.4万人，占29.01%，言语残疾4.7万人，占1.96%，肢体残疾66.7万人，占27.89%，智力残疾13.4万人，占5.6%，精神残疾15.4万人，占6.44%，多重残疾37.2万人，占15.55%。

2.贵州省残疾人就业状况

2008年以来，贵州省采取集中安置、分散按比例安排、鼓励个体就业等多形式、多渠道安排2.98万名残疾人就业。农村残疾人稳定就业达到70万人。全省劳动年龄段且生活能够自理的城镇残疾人就业比例为55.3%，农村为59.6%。2013年，城镇新就业残疾人5928人，其中，集中就业1149人，按比例安排就业1379人，公益性岗位就业176人，个体就业及其它形式灵活就业3214人，辅助性就业10人。城镇就业人数8.05万；79.15万农村残疾人在业，其中62.46万残疾人从事农业生产劳动。

此外，初步建立了促进残疾人就业培训的长效工作机制。2008年以来，贵州省残联下拨项目资金1400多万元，全省共完成城镇残疾人职业技能培训30794人次，农村残疾人实用技术培训60280人次。建成了全省残疾人就业信息网，为残疾人提供全方位服务，帮助残疾登记失业人员实现就业5771人 (其中社会用人单位按比例吸纳就业人数1490人)，帮助残疾人享受专项扶持政策5028人，全省盲人按摩从业人员总数超过3000人。

二、贵州省促进残疾人就业的公共政策及其执行状况

（一）促进残疾人就业的主要政策及其执行措施

1.基本政策

《贵州省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》中规定，各级政府要采取措施安排有劳动能力的残疾人就业，鼓励企业事业单位兴办福利企业。本省行政区域内的机关、团体、企业事业单位和其他经济组织等各类用人单位，应当按照不低于本单位在职职工总数1.5%的比例安排残疾人就业，超过该比例的，由残疾人联合会予以适当奖励；未达到该比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。对于自主经营的，在摊位安排上给予照顾，税务部门按照规定给予减免税。

《中共贵州省委、贵州省人民政府关于促进残疾人事业发展的实施意见》（黔党发［2008］18号）中提出要依法推进按比例安排残疾人就业，认真执行税收减免政策，鼓励和扶持兴办福利企业、盲人按摩机构、工(农)疗机构、辅助性工场等残疾人集中就业单位，积极扶持残疾人自主择业、自主创业，扶持农村残疾人从事种养业、手工业和多种经营，有序组织农村残疾人转移就业，促进残疾人增加收入。同时多形式开发适合残疾人就业的公益性岗位。

《贵州省人民政府办公厅转发省民政厅等部门关于进一步加强扶助贫困残疾人工作的意见的通知》（黔府办发〔2006〕61号）中指出残疾人就业保障金有结余的地区，可用残疾人就业保障金对城镇贫困残疾人个体户缴纳基本养老保险费给予适当补贴，以促进和稳定个体就业，并积极帮助下岗残疾职工实现再就业。

《贵州省残疾人就业办法》（2012年12月25日省人民政府第69次常务会议通过，2013年3月1日起施行）中规定残疾人就业实行集中就业与分散就业相结合的方针，鼓励社会组织和个人通过各种渠道、多种形式，帮助、支持残疾人就业；鼓励残疾人通过个体经营、自主择业和自主创业等多种形式就业；用人单位安排1名盲人或者重度残疾人就业的，按照安排2名残疾人计算；公务员招考、录用，不得拒绝符合条件的残疾人报考，同等条件下优先录用残疾人等。

初步建立了促进残疾人就业培训的长效工作机制。2011年5月，贵州省残联出台了《贵州省2011年城乡残疾人职业培训实施意见》（黔残联［2011］92号）文件，进一步提出坚持集中与分散相结合，采取普惠政策和特惠扶持保护措施，多渠道、多层次、多方式培训残疾人，提高残疾人就业率。

《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设实施意见》（黔府办发〔2012〕55号）确立了建立健全残疾人社会保障制度、提高残疾人社会保障水平的相关政策。文件提出，到2015年，建立起残疾人“两个体系”基本框架，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求得到制度性保障，残疾人生活状况进一步改善。到2020年，残疾人“两个体系”更加完善，保障水平和服务能力大幅度提高，基本实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。

2.政策执行措施

（1）落实按比例就业政策

全省逐步规范了残疾人按比例就业工作，确保机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织,按照一定比例安排残疾人就业,并为其选择适当的工种和岗位”。同时，对于为按比例安排残疾人就业的单位，严格做好保障金的征收。

（2）强化残疾人职业教育与技能培训

依托各类职业院校、特教学校，为有就业愿望和培训愿望的残疾人开展多形式、多层次的技能及创业培训，使残疾人达到上岗要求或掌握初级以上职业技能，以提高残疾人的就业能力与就业层次。

（3）创建残疾人服务网络

县级以上建立了规范的残疾人就业服务机构和场所，逐步实现了与中国残联和全省各市（州）残联之间的互联。通过提供即时岗位救助、公益岗位安置、落实岗位和社保补贴等扶持政策以及组织专场招聘、定向职业介绍等形式，综合管理、促进残疾人劳动就业。

（4）推进残疾人就业多元化发展

鼓励和扶持兴办福利企业、盲人按摩机构、工（农——疗机构、辅助性工场等残疾人集中就业单位，认真落实有关税收优惠政策，促进残疾人集中就业。

积极开发公益岗位。采取政府出资、政策扶持或者社会筹资等多种形式开发公益性岗位，优先安排符合岗位要求的残疾人就业。

完善资金扶持、小额贷款贴息、经营场所租金优惠、社会保险补贴、岗位补贴、税费减免等残疾人就业创业保护政策措施。

（二）贵州省残疾人就业公共政策执行存在的问题

1.政府尤其是地方政府对残疾人就业促进政策的执行力不够，未能将残疾人就业纳入政府绩效考核制度、问责制度之中

当前我国政府绩效考核制度中，基本是将GDP增长等经济指标为考核标准，对于残疾人的民生问题尤其是就业问题解决与否及解决程度并未列入政府的绩效考核指标当中，导致政府尤其是地方政府对残疾人就业促进政策的执行力不够。对于处于欠发达的贵州来说，这种情况尤为突出，政府尤其是贫困地区政府对残疾人就业促进政策的执行力尤为低下。

2.鼓励社会企业与组织安置残疾人就业的激励政策不力

从残疾人就业的调查数据看，虽然在创造残疾人就业岗位上，本省各级政府也一直在努力，但由于社会企业与组织缺乏政府鼓励其安置残疾人就业的有效激励政策，加之社会对残疾人的歧视、残疾人自身能力不强、受教育程度低、存在自卑心理等多重原因，导致众多企事业单位宁愿缴纳残疾人保障金也不愿意提供残疾人岗位，多数企业选择了缴纳就业保障金来替代安排残疾人就业，部分企业甚至拒绝、逃避缴纳残疾人就业保障金。据笔者了解，甚至省内某三甲医院几年来一直拒绝、逃避缴纳残疾人就业保障金，最后保障金征收人员催缴时竟提出打折要求。这充分体现了政府的激励政策缺乏及强制效果不足，虽然国家有规定必须安置残疾人或缴纳就业保障金，但某些大型企业视若无睹。强制力度达不到预期效果。

3.残保金征收困难，残疾人生活难以完整保障

残疾人就业保障金简称残保金，是指在实施分散按比例安排残疾人就业的地区，凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业、事业单位和城乡集体经济组织，根据地方有关法规的规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的专项资金。用于补贴残疾人参加培训、教育和扶残助学费用；扶持残疾人从事个体就业、自主创业及社区就业；扶持农村残疾人从事种养业、旅游及多种经营；补贴残疾人就业岗位和社会保险费用；安排残疾人就业单位为改善残疾人就业条件，用于无障碍设施改造项目费用补贴及奖励安排残疾人就业工作成绩突出单位的费用；适当补助残疾人就业服务机构经费支出及有关就业服务费用补贴；组织就业困难残疾人开展职业康复劳动费用补贴；补贴困难残疾人生活和社会保障费用。

由于部分企业收入水平不高、或排斥残疾人，事实上90%的企业并未安排残疾人就业。有些安排了残疾人就业的企业中，“挂靠”现象也十分普遍。企业与残疾人签订劳动合同，按最低工资标准发放待遇；同时又与残疾人签订私下协议，他们不用到岗上班，企业也无须对其承担支付工资外的任何责任。而有些企业甚至见收残保金就躲，一直拖延的现象也比比皆是。

4.培训机构与培训师资缺乏

就以笔者入学前所在残联机构为例，残联的盲人按摩培训为初级三个月，中级一个半月，高级一个月。笔者在职期间，培训从未间断，但每期培训人数都会超过额定的30人，甚至达到每期三十七八人，培训教师也仅仅数个，空闲时甚至借调到其他地区上课，全省培训中高级盲人按摩师的仅笔者所在单位一家。虽然残联一直倡导建设盲人医疗按摩的师资队伍，但多年来并未见成效。

5.按比例存在一定问题

《贵州省残疾人就业办法》规定残疾人就业实行集中就业与分散就业相结合的方针，集中使用残疾人的用人单位依法享受国家规定的税收减免优惠。从集中和分散角度安排政策，妨碍了有针对性政策工具的使用。单向地对集中就业使用激励性工具，对分散安排就业采用强制性工具，很难实现预期的政策意图。

三、促进贵州省残疾人就业公共政策的建议

1.完善政府绩效考核制度、问责制度和社会监督机制，提高残疾人就业促进政策的执行力

政府尤其是地方政府应充分认识到残疾人就业保障是实现社会公平、维护社会弱势群体利益、促进社会和谐的重要任务，把残疾人就业促进工作纳入各级政府政绩考核和社会发展考核指标体系中，使扶助残疾人工作由爱心助残上升为制度助残，上升为刚性约束，以提高残疾人就业促进政策的执行力。比如，把政府招录公务员及政府部门工勤人员时是否依法专门开发了适合残疾人就业的岗位、是否依法招录了符合岗位要求的残疾人、是否依法足额缴纳了残疾人就业保障金等内容列入政府各部门各机关目标考核指标体系中；对拒不安置残疾人又拒不缴纳残疾人就业保障金的政府机关负责人依法追究其行政乃至法律责任；可以通过政务公开，在适当范围内公布政府机关单位安置残疾人就业的执行情况，利用社会监督机制鞭策政府机关事业单位带头按比例安置残疾人就业，履行应尽的社会责任和义务。

2.健全残疾人就业服务配套政策

坚持政府主导、社会参与的原则，充分发挥各级残联和残疾人就业管理服务机构的职能作用，联合人力资源与社会保障、教育、工会等相关部门，把残疾人就业服务纳入相关部门的工作内容。一是通过加强各级残疾人联合会的残疾人就业服务机构建设，免费为残疾人集中就业、分散按比例就业和个体开业提供就业信息、职业指导、职业介绍、职业培训、职业评估、职业能力评定等服务项目，以提高残疾人就业率和就业质量；二是残疾人就业信息网络建设，通过建立统一的多功能残疾人就业信息网络，以全面、及时、准确地掌握残疾人劳动力资源情况，掌握用人单位的用工信息、空岗信息，为用人单位和求职残疾人提供快捷、方便的服务；三是开展无障碍设施建设和开展信息交流无障碍工作，为残疾人就业提供更有利的物质条件和就业环境；四是通过残疾人的职业康复，帮助残疾人恢复或补偿功能，提升其就业能力。通过这四个方面的就业服务配套政策，为残疾人就业提供全方位服务。其中，应特别强调残疾人教育及职业培训对提升残疾人人力资本和就业能力的重要基础功能。

3.建立对残疾人就业公共政策监管和评估机制

建立贵州省残疾人就业公共政策评估指标体系,采取对比、抽样、定性分析的方式开展评估工作。同时将残疾人就业公共政策监管、评估与有关部门和个人的奖惩联系起来,使监管、评估效果落到实处。

4.发挥政府职能，创建更多残疾人就业岗位

政府可以发挥行政职能，通过开办福利企业、扶持中小企业、创建公益性岗位来刺激就业，进一步增加残疾人就业岗位。同时采取强制性措施，对于条件优异或条件优异却拒不交残保金的单位，实行行政制裁，以此促进残疾人岗位的增设，保障残疾人就业。

5.建立健全政府鼓励社会企业与组织安置残疾人就业激励政策

倡导企业针对现有分散按比例安排就业政策缺乏激励、强制不足的特点，一要加大就业保障金的征收力度，二要加强就业保障金的使用管理。作为强制型政策，要让就业保障金的征缴体现出惩罚的威力。对于有能力安排残疾人就业的单位，要切实保证让残疾人到其单位岗位上去，并可能的创造更多的残疾人岗位；对于确实不能安排残疾人上岗的单位，要做好保障金的征收工作，严令禁止各种违反保障金征收的行为；而对每一个安置行为，均进行激励。只有这样才会让更多的企业愿意量力而行、倾力而为。

6.倡导公平，确保各企业与残疾人共同利益

由于《贵州省残疾人就业办法》中只单向对集中安置就业进行激励，这边导致了分散安排残疾人就业的企业积极性不高。公共政策制定者应该以此为出发点，倡导公平，注重公平与效率，让激励机制能更多地惠及每个集中安置残疾人就业的企业。

［1］《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报（第1号）》

［2］《2013年贵州省残疾人事业统计公报》

［3］《贵州省残疾人事业“十二五”发展纲要（2011-2015年）》.