“后农业税时代”乡镇机构法定职能的表达与实践——以M镇为例

吴 艳

（云南交通职业技术学院社科部 云南 昆明 650101）

“后农业税时代”乡镇机构的职能存在于法律制度的规定之中，也存在于乡镇机构的工作实践之中。因此，有必要从文本制度的规定和现实的乡镇机构的实践的视角，对乡镇机构职能进行比较分析，从而对其进行准确定位。

一、“后农业税时代”的乡镇机构法定职能

2004年《地方组织法》第九条对乡镇人民代表大会职能进行规定，即（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（二）在职权范围内通过和发布决议；（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；（七）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；（八）听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；（九）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；（十）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（十一）保护各种经济组织的合法权益；（十二）保障少数民族的权利；（十三）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。由此可见，乡镇人民代表大会的法定职能主要有发布权、审查和批准权、决定权、选举权、撤销权、保护权和保障权等。第六十一条对乡镇机构职能进行了规定，即：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。由此看出，乡镇机构法定职能主要有执行权、保护权、保障权等。与此同时，随着农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革由此拉开了序幕。温家宝在2005年中央农村工作会议上的讲话中提出：“推进乡镇机构改革的出发点和目的，是为了转变乡镇机构职能，加强社会管理和公共服务，说到底是为了更好地发挥行政效能，更好地为“三农”服务”。与此同时，在讲到乡镇机构改革试点中，温家宝提出要着力抓好三方面工作之一就是：“抓转变职能，努力建设服务型、法制型政府。要按照有所为、有所不为的原则，适当调整乡镇在经济管理上的职能。切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。同时要努力提高社会管理和公共服务水平。按照依法行政的原则，宣传、落实好党和国家的政策、法律，规范自身的行为，保障农民的合法权益，维护农村社会稳定，巩固党在农村的执政基础”。这为乡镇机构职能转变指明了方向。接着，2006年9月，温家宝在国务院召开全国农村综合改革工作会议发表了重要讲话中强调：“乡镇机构要重点强化三方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，二是为农民提供更多公共服务，三是为农村构建和谐社会创造条件。同时，要把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。”2006年10月8日国务院发布了《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》中强调：“乡镇机构要重点强化以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识”。2009年1月27日中共中央办公厅国务院办公厅《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》中涉及到乡镇机构职能改革指导意见提出：“乡镇要贯彻落实好党和国家在农村的各项方针政策和法律法规，做好农业、农村、农民工作。现阶段，应主要围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐四个方面全面履行职能。不同类型的乡镇，要结合实际，确定工作重点。要把经济工作的着力点放在营造良好的发展环境、扶持典型进行示范引导上来，提高经济发展的质量和水平。做好乡村发展规划，推动产业结构调整。加强农村基础设施建设和新型农村服务体系建设，落实强农惠农措施，着力解决群众生产生活中的突出问题，切实维护农民合法权益。尊重农民的生产经营自主权，不得干预企业的具体生产经营活动。要着力增强社会管理和公共服务职能。拓宽服务渠道，改进服务方式，通过“一站式”服务、办事代理制等多种形式，方便群众办事。推进依法行政，严格依法履行职责。综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，及时化解农村社会矛盾，确保社会稳定。指导村民自治，推动农村社区建设，促进社会组织健康发展，增强社会自治功能。上级党委、政府要为乡镇转变职能创造条件。增加财政投入，切实保障工作经费，增强乡履行职责的能力。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限。严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，坚决清理和规范各种评比达标表彰活动。对乡镇的考核由县级党委、政府统一组织，不属于乡镇职能的事项，不得列入考核范围。上级部门派驻或设在乡镇的机构，要接受乡镇党委、政府的统一指导和协调，要创新服务方式、提高服务质量。”[1]

二、“后农业税时代”乡镇机构职能的实践

农业税取消之后，M镇乡镇机构的实际职能运行的怎样呢？笔者对M镇进行调查发现：其一，M镇和我国大多数乡镇一样，都实行上级党委管理下级干部的办法。虽然乡镇党委书记，乡镇长候选人也进行选举，但是在选举时大多依据上级党委的意志进行投票。其二，农业税取消后，乡镇机构的工作基本上是随着上级中心工作走，跟着县里下达的任务忙，围着检查考核转，致使乡镇机构无心履行社会管理和公共服务职能。其三，新的工作任务增加。农业税取消之后，M镇政府不用再催交农业税，在原来的计划生育、综治维稳、烤烟、招商引资、安全生产等工作基础之上又增加了一些新任务，例如：新农村建设、新农合、养老保险和低保等等。其四，责任状管理被普遍使用。由于压力型体制和政府行为的惯性，每年县里都要以责任状形式向M镇政府下达任务，然后M镇政府也是通过责任状方式向各村委会安排工作，通过签订责任状方式层层落实工作。其五，重点工作突出。M镇政府的工作重点仍然是抓招商引资、生产经营、综治维稳等具体事务中，尤其是烤烟的生产收购工作，这是政治任务，如果不能完成的话，M镇政府领导就会被行政问责，而对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境则很少涉及。其六，乡镇干部工作压力增加。M镇乡镇机构的日常工作都是围绕县级政府和县委的命令、责任状和文件进行，完成的好与坏都会影响到乡镇干部的升降，尤其是“一票否决制”的实行更是乡镇干部的紧箍咒，因此，他们必须无条件地完成工作任务。

为了解M镇村民对“后农业税时代”乡镇机构职能的期望，笔者对村民进行了问卷调查，从而倾听村民的心声，收回的有效问卷57份对下述两道多选题的总选择人数和占总人数的比例分别如下表1：

表1 M镇村民对“后农业时代”乡镇机构职能的期望

从表1中可以看出第一道多项选择按人数选择的多少进行排序是：E.进行道路、水利等公共建设；F.发展文化、教育、卫生等事业；D.发展经济；C.社会治安；G.保障农民民主权利和经济利益；B.计划生育；H.办理上级人民政府交办的事项；A.征收税费。从这个顺序可以看出村民期盼的乡镇机构的职能应该是能提供公共服务和帮他们发展经济。然而，根据笔者的田野调查得知，现实中乡镇机构职能排序则是：H.办理上级人民政府交办的事项；C.社会治安；D.发展经济；B.计划生育；F.发展文化、教育、卫生等事业；E.进行道路、水利等公共建设；G.保障农民民主权利和经济利益。这现实中的乡镇机构职能与村民理想中乡镇机构职能有很大差距。第二道多项选择按人数选择的多少进行排序是：B.带领村民发展经济；D.改善村子基础设施；C.保护农民权利；A.提供公共服务。从这个多项选择的排序来看：一是村民们希望政府带领他们发展经济，从而尽快摆脱贫困状态，实际上，M镇乡镇机构在县级政府发文的指示下也在好多村搞特色农产品，但因没有形成特色农产品的规模化，也很难让村民们增长收入。二是要加强基础设施建设，使他们改善生活环境，因M镇乡镇机构只能维持工作正常运转，也就没有多余的钱进行基础设施建设，所以好多村子也就没有基础设施的建设。

可以说，M镇村民所期望的乡镇机构职能与中央政府提出的不谋而合，那就是：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐四个方面全面履行职能。对于乡镇机构职能的界定，学者们也提出了自己的一些建议。例如李昌平认为乡镇机构的主要的职能应该有三个：“一是服务‘以工补农’，高效提供农村公共服务。今后，每年都会有数千亿（会逐年增加）的资金转移到乡村，如何为农民提供高效的公共服务（如：医疗、教育、养老、基础设施建设与维护、环境治理与保护、技术普及与应用、社会治安、就业等），将是乡镇机构的主要职责；二是建设小城镇。乡镇机构要承担起统筹新乡村规划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是乡镇机构的重要职能；三是管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等。现在阶段，国家可以放弃地租，但矿产、森林、河流等资源依然是可持续工业化的命脉，国家不会放弃控制权，因此未来乡镇机构将依然承担管理这些战略资源的任务。”[2]陈文胜认为乡镇机构主要有三大职能：“一是生存权利保障。主要是保障农村居民的生存权利，包括大病救治、弱势群体的扶助、人身安全等；二是政治权利保障。主要是保障农村居民的民主权利，如保障农民在村民自治中的民主权利应该是乡政府的法定职责；三是公共产品保障。主要是保障农村居民生产和生活的公共产品，如水、电、路、文化事业建设及科学技术的普及推广等。”[3]王精兵认为：“新阶段乡镇机构的基本职能是执行政策法规，推动经济发展，搞好社会管理，加强市场监管，强化公共服务，维护和谐稳定。执行政策法规是乡镇工作的基本要求，推进乡镇经济发展、搞好社会管理、加强市场监管、强化公共服务是乡镇工作的主要职能职责；维护和谐稳定，是乡镇工作的重大使命。”[4]王晓晓根据党的十六大报告中明确指出，将乡镇机构职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个大的方向。[5]

虽然学者们对乡镇机构职能界定表述各异，但是都一致认定公共服务、社会管理、促进农村经济发展、增加农民收入、维护农村稳定等是当前乡镇机构应该履行的职能，这与中央精神、农民期望是一样的。

三、乡镇机构法定职能与实际职能的背离与统一

通过对“后农业时代”乡镇机构法定职能与实际职能的对比考察，发现法定职能与实际职能存在差距。这恰恰类似于黄宗智先生提出的“法律的表达与实践”之间的背离与统一问题。[6]具体表现在：

一方面，部分法定职能在实践中并没有履行。一是法定选举权的形式化。从新中国成立后至今，乡镇机构的法定职能中都有“选举乡长、副乡长，镇长、副镇长”的规定，但事实上，乡（镇）的选举只是形式上的选举，而乡（镇）的任命却是掌握在上级政权组织及其领导人的手中，这表明实际的选举权与法定选举权是有差距的。还有《地方组织法》对改革开放以后的乡、民族乡、镇的人民代表大会有选举乡长、副乡长，镇长、副镇长的职权规定，但是从目前乡镇干部的选拔来看，用人权力还是集中在上级手里。二是法定决定权的虚化。几乎每个时期的法律都规定乡镇机构拥有决定权，但在实践上只有执行而没有决定的权力。例如《地方组织法》规定乡（镇）人民代表大会有决定本行政区域的经济、文化事业和公共事业的建设计划及民政工作的实施计划，但在乡镇的实际工作中，乡镇的经济、文化和民政等方面的工作计划都是由上级机关安排计划的，乡镇机构只要按照上级的安排执行就可以了。

另一方面，根据我国《地方组织法》的规定，乡镇机构几乎承担着除国防、外交、海关、宏观经济调控之外的与上级政府同样的行政管理职能，另外，《地方组织法》也规定了乡镇机构必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”和“办理上级人民政府交办的其他事项”，这造成了县乡事权模糊、职责不清，这为县级政府任意安排本该由本级政府承担的职责给乡镇机构找到了“合法性依据”，而乡镇机构以完成上级政府的任务和考核指标为头等大事，基本没有讨价还价的余地，因此，乡镇机构变成主要完成上级交办工作任务的办事机构了。正如徐勇所言：“中国是一个由中央、省、市(地级)、县(市)、乡(镇)5 级政府构成的行政体系，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加，这就使得乡镇机构成为一个面对上级、主要完成上级任务的机构。”[7]例如在“后农业税时代”期间M镇乡镇机构职能，法定职能主要有政治职能、经济职能、社会管理职能、文化职能等，但在M镇实际工作除了履行法定职能之外，还有各种额外的工作任务，如：一是各种临时性工作和任务、每年的几十种检查、各种接待、会议安排以及阶段性工作；二是M镇签订目标责任书的上级任务多达上百项，“一票否决”的目标责任书也有近10项；三是M镇政府作为乡镇一级政权组织，要负责本辖区内的事务，即行使管理“块块”的职能；四是处于地方政绩的驱动，镇政府还要从事许多能够显示其地方政绩的事务，这些事务主要是贯彻上级精神。

由此可以看出，乡镇机构的法定职能虽然在表达上力求完备和理想化，但实际职能则更注重上级安排的工作任务。

［1］中共中央办公厅国务院办公厅.中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见（中办发［2009］）4号［Z］.

［2］李昌平.乡镇体制变迁的思考——再谈“后税费时代”的乡镇体制与农村政策体系重建［J］.当代世界社会主义理论问题，2005（2）.

［3］陈文胜.乡镇机构改革从何处破题［J］.发展，2010（7）.

［4］王精兵.深化乡镇机构改革的几点思考［J］.湖南行政学院学报，2010（2）.

［5］王晓晓.乡镇政府机构改革中存在的问题及对策［J］.湛江师范学院学报，2012（1）.

［6］张晓辉.多民族社会中的法律与文化［M］.法律出版社，2011.

［7］徐勇.现代国家的建构与农业财政的终结［J］.华南师范大学学报，2006（2）.