有序和有效：新型城镇化中农民参与的两个维度

靳朝晖 王庆庆 孙守相

（山东农业大学 山东 泰安 271000）

改革开放三十多年，我国的城镇化水平大幅上升，从1978年到2012年，我国的城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到52.57%。[1]但同时也出现了一些侵害农民土地权益和政治权益的突出问题，并且引发了群体性社会冲突，危及社会安定团结。

党的十八大强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路。新型城镇化应该充分尊重农民的合法权益，让农民主动地参与到新型城镇化的规划、土地征收等过程，以保护农民的权益不受损害。为了实现新型城镇化进程中的农民参与，必须围绕“有序”和“有效”两个维度设计农民的参与机制。离开了有序参与，农民就如同“一袋马铃薯”、“一片散沙”，其零散意见就不足以影响决策者；缺乏有效性的参与，农民的意见就必然陷入徒劳无功的尴尬境地，反过来又会挫伤农民参与的积极性。

一、传统城镇化进程中农民参与的不足及其危害

在前些年的城镇化热潮中，一些地方由于尚未建立合理完善的城乡土地收益分配机制，农民主动参与城镇化建设的积极性和主动性不高，农民在城镇化特别是被征地过程中缺乏话语权，一些地方政府为了单纯的城镇化率，或者为了稀缺的土地资源，简单地推动农民上楼，大肆强征强拆。城镇化在很多地方变成了政府圈地，变成从农民手里抢地，变成愈演愈烈的强拆事件。

（一）农民在城镇化过程中的主体地位严重缺失

作为城镇化的一大主体，农民是城镇化的最大利益攸关者。但从近年来各地城镇化建设的整个过程看，农民大多被置于从属地位和被动地位。无论是影响区域重大发展变化的城镇化规划，还是后续的开发与建设，一般很难见到农民参与的身影，政府也很少会征求农民的意见建议。有的地方甚至害怕农民如果事先知道城镇化规划会要求提高征地拆迁补偿费，始终对农民保密。出现了涉及农民自己的事农民自己不知道，农民自己的利益别人来做主，农民在城镇化进程中主体地位被漠视的不正常情况。在一些地方的区域开发过程中，政府和一些利益团体以农民的代言人角色出面，最后实际上成了直接伤害农民利益和与民争利的另一方代表。

农民在城镇化过程中的主体地位不彰直接导致农民在城镇化过程中知情权、话语权受到侵犯，这是导致农民利益受损害的直接原因。在这种不透明的城镇化开发中，农民的产权、参与权和收益分配权等主体权益受到不同程度的侵害，严重影响了农民在城镇化过程中主体作用的发挥。农民对自己的生产生活和居住环境严重缺乏安全感，进而导致农民对城镇化的焦虑，降低农民参与城镇化的意愿，进而直接影响到新型城镇化建设的速度与质量。

（二）农民参与缺乏程序化、可操作性的制度保障

农民在城镇化中的参与主要包括城镇化规划中的参与、土地利用规划和土地征收中的参与以及城乡社会治理中的参与等方面。目前，关于农民如何参与上述活动的法律法规严重缺失，对农民参与的范围、内容、程序、方式、条件等没有详细的规定，对剥夺农民参与的行为缺少必要的惩治，致使农民的参与权缺乏制度保障。这其中，农民参与面临的困境很大程度上是因为缺乏一种程序性的规范。因为“制度是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[2](P21)

例如，城乡规划长期以来被认为是一个技术问题，现行《城乡规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，在规划编制的组织上，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序，公众基本处于事后被告知的地位。在新一轮城镇化热潮中，各地纷纷制定城镇化发展规划，但在这些规划的过程中，鲜有农民的参与，农民几乎完全被排斥在规划决策之外。在这场事关农民切身利益的大潮中，农民显然被边缘化了。

在土地征收过程中也是如此。根据我国《土地管理法》及相关法律法规规定，被征收土地的农民应当享有预征知情权、批复结果知情权和土地补偿知情权等。但现实中这些农民的知情权被漠视，导致了农民在城镇化中的参与权被严重弱化。农户无法参与城镇规划，也不参与征地补偿谈判。一些地方的村民代表大会和村民征求意见会，往往只针对部分“村民代表”，经常沦为走过场的情况通报会。

（三）农民参与城镇化过程的主动性和自觉程度不高

积极、理性的权利意识对农民主动参与城镇化过程是必不可少的。随着我国市场经济的发展和政治体制改革的逐步深入，农民的权利意识在不断增强，农民参与与自身命运息息相关的城镇化过程的兴趣有了较大提高。但从总体上来看，农民参与的主动性与参与过程中的理性还存在很大的提升空间，相当数量的农民参与城镇化建设的主动性与自觉程度较低，不能正确行使国家赋予自己的各项民主权利，习惯于被动接受行政越权安排。

“公民中最大的群体就是雇农和农民，他们对国家政治的了解和参与都少之又少。在这样的社会里，培养更加清醒的农民，使他们能够通过民主途径有意识地参与和公民政策，将是一个巨大的挑战”[3](P56)目前，我国农村落后的经济和教育制约着农民的参与能力和效能。由于农民文化水平相对较低，使得农民在掌握相关信息、利用参与渠道时会遇到许多技术性的难题。在城镇化过程中农民的有限参与中，农民参与的能力较低，质量较差，参与的目标更多停留在经济层面，从众性参与较多，非制度化参与、抗议性参与和暴力性参与往往合而为一。这就造成了我国城镇化过程中农民参与“参与不足”和“参与过度”的双重现象。

（四）农民参与的组织化水平较低

社会组织可以利用掌握的专业知识、组织资源将分散的、无序的公众组织起来，理性而又有效地向政府组织表达利益诉求。由于农民长期以来形成的离散式的生活方式，导致农民合作意识较差，农村中缺乏群众组织，农民个人与乡村组织系统联系不够密切，致使农民在其利益受损时难以采取程序化的方式，从而影响了参与能力。尽管随着改革开放的深入进行，我国农民组织化程度不断提高，但就总体水平而言，并没有形成真正意义上的农民自己的组织。组织资源的极度缺乏，使我国农民在与城镇化进程中各利益主体的博弈中处于弱势地位，对政府决策和制度安排并没有多少发言权。由于缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，单个的农民面对庞大的政府体制永远是渺小的。当农民土地权益受到侵害时，他们不仅无法与政府进行有效的谈判，而且被排除在城镇规划、土地规划以及土地征收政策的制定与执行过程之外。

二、新型城镇化进程中农民参与的有序性及其实现

城镇化中农民的有序参与指的是农民为促进城镇化的健康发展，提高政府管理公共事务的能力和绩效，维护自身的合法权益等而进行的各种有序的参与活动，它包括各种利益表达、利益维护的方式，是有领导、有组织、有秩序、自主、理性和适度的参与行为。

（一）传统城镇化中农民的非制度性参与

有序参与应该是制度化、规范化和程序化的参与，而中国农民在传统的城镇化进程中的制度化参与并不顺畅，“愈来愈多的农民开始自己组织起来，不是设法走进制度化参与，而是走向暴力性的非制度化参与”。[4]

其实，在城镇化过程中，大部分的农民并不会主动选择走上与政府作对的道路，但是，如果在制度范围内失地农民的利益诉求不能得到及时回应，农民就可能会诉诸于制度外的方式来提出自己的利益要求。农民在正式的参与和代表管道受阻的情况下，结果便形成了另一种具有破坏性的参与，如采取“堵路、堵门”阻碍施工、越级上访、与村干部发生武力冲突、集体冲击国家机关或政府部门等极端的手段来表达自己的利益诉求，意在把矛盾纠纷推向社会，扩大事态。在这个过程中，那些“打着‘减负代表’的农民领袖已经非常具有组织力和号召力，可以很有组织地将农民组织起来，其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势，甚至出现暴力倾向”[4]。

近年来，随着我国城镇化进程的加快，造成我国农村地区利益分配的冲突和生态环境的破坏，加上农民合法利益诉求缺乏真正有效的下情上达渠道，导致农民经常性采取非制度性的方式进行维权，有的甚至酿成群体性事件，像各地城镇化进程中出现的“争地风波”、“征地事件”、“环保纠纷”等等，这种农民无序参与城镇化的状况已经严重影响了农村城镇化的发展进程。

（二）新型城镇化进程中农民参与有序性的路径供给

城市化进程中，农民的参与以非制度性参与为主从根本上说是由于各方利益的不协调、不均衡造成的。不断扩大农民在新型城镇化中的有序参与要在制度建设和畅通渠道等方面下功夫。

1.畅通农民利益表达的渠道

当前，农民选择非制度性参与的方式，主要的原因在于缺乏通畅而有效的表达渠道。鉴于此，在构建农民主体的参与机制时，应当充分考虑如何建立多元化的诉求表达渠道。

首先要进一步完善现有的参与渠道，充分吸纳农民的参与活动。如在人大制度方面，健全代表候选人制度，严格执行选举法和人民代表大会组织法，保证代表的质量和权利的行使等；在村民自治制度方面，认真全面地落实《村民委员会组织法》赋予农民的各项民主权利，进一步完善村民委员会的选举制度，处理好村民委员会和党支部、乡镇政权的关系，建立健全村务公开和民主监督制度等。

其次要加强其他参与渠道的建设。如加强完善信访工作，引导农民通过信访渠道参与国家和社会事务的管理，行使农民民主权利，进行社会监督，发表意见，宣泄情绪；充分发挥大众传媒的舆论监督功能；完善和贯彻行政诉讼和行政复议法律制度，使农民可以直接通过法律手段来保护自身利益等等。

2.夯实农民有序参与的物质基础

与城市相比，农民无法平等的享受社会主义建设的巨大成果，经济、政治地位也处于失衡状态。于是，经济上积压的不满或困顿，容易体现在参与过程中，导致参与动机扭曲，参与方式暴力，从而导致社会动荡和社会群体事件的发生。因此，国家要加大对农村的经济投入，制定优惠的税收政策，建立农民增收长效机制。从长远来看，在城镇化过程中，不仅要实现土地的城镇化，更要强调人的城镇化。要稳妥推进传统户籍制度改革，尽快实现城乡一体化，完善社会保障和养老服务体系，实现农村“幼有所教、老有所养、病有所医”，切实减少农民的后顾之忧，保障农民积极热情地参与到城镇化建设中来。

3.提高农民制度化参与的能力

列宁说过：“文盲是处在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治，只能有流言蜚语、谎话偏见”[5]。相较于城市，我国农民受教育程度普遍较低，国家对于农村教育软硬件投资明显不足，导致教育资源不均、教育机会不平等。因此，要加大对农村的教育投资，全面普及义务教育，大力发展职业教育和技能教育，广泛加强普法教育及政治教育，提高农民的文化水平和理性判断能力，在农村铸造良性的政治气氛。只有这样，农民才能在尊重宪法和法律权威的前提下，理性的表达自己的政治诉求，使得基层地方政权的行政决策更有目的性的体现农民的需求，农民也能更长远、宽容的期待自己政治利益以及经济利益的真正实现。同时，还要注重培育农民的主体意识、人权观念，从农民个体觉醒开始，实现整个农村群体的转变，从恪守传统政治中庸文化到接纳现代理性政治文化，培养其作为新时代公民的政治荣誉感和社会责任感，以形成良好的参与习惯。

4.实现农民利益的组织化表达

城镇化进程的加快使农民成为继农民工之后最大的边缘化群体，他们的利益诉求如果得不到充分而有效的表达，极易造成群体性事件的爆发。在当下中国的乡村治理结构中，村委会、村民小组等组织已不能真正代表农民的利益，因而有必要寻求新的利益代表者。

在当前失地农民群体性事件频发的背景下，政府应该鼓励和扶持农民自愿结合起来，建立一个以维护自身权益为目的的组织，弥补村民自治制度的不足。当政府出台有关农民权益的政策法规时应先听取这些组织的意见，让农民有充分的表达自己意愿的机会。并且农民可以依靠组织的力量参与政府决策，影响政府决策，有效维护自身的合法权益。农民有了自己的组织，就可能在法律允许的范围内，通过合理的渠道表达自己的利益要求，平等的参与城市化和现代化的过程，从而也有利于农村的发展和社会的稳定。

三、新型城镇化进程中农民参与的有效性及其保障

农民参与的有效性，指的是农民参与所发挥作用的程度以及所产生的效果。如果参与不具有有效性，而只是流于形式，那么参与制度也就失去了存在的必要性。

（一）传统城镇化中农民参与有效性的欠缺

我国当前的公众参与普遍存在着有效性欠缺的问题，在城镇化进程中，普遍存在着农民“被城市化”的现象，而在有限的参与中，由于参与主体自身能力较低、参与客体阻碍以及参与程序不完善等原因而致使参与蜕化成“走过场”的例子也比比皆是。

城市是现代社会文明的产物，具有较高的生产力、完备的服务设施和优越的生活水平，在我国城乡二元制结构下，城市的优越性更是异常突出。因此，按照正常的逻辑，城市对农民应该具有极强的吸引力，城镇化也常常被看成农民主动向城市靠拢的过程。但是，纵观我国近年来的城镇化进程，农民“被动城镇化”的现象相当普遍。在农民主观上不愿意接受城镇化或者尚未做好进入城市的准备的情况下，由于各种方面的原因，被地方政府裹挟到城镇化的大潮中，被动地放弃农村生产方式和乡村生活方式。在这样的城镇化中，农民的主体地位被忽略，农民的意愿被漠视，农民的合法利益受到侵害，农民在城镇化浪潮中沦为边缘角色。

过去的这些年，在传统的城镇化中，无论是城镇的规划、后续开发建设、土地征收补偿，都缺少保障农民参与效果的良性程序。以城镇化进程中的城镇规划为例，农民的意见根本无法影响决策者，规划拟订时，无法保证将农民的诉求表达出来，而规划过程中的专家咨询，更是缺乏农民的身影。后续的听证会、征集意见和公示等活动，更容易使农民的意见陷入“说了也白说”的尴尬境地，导致农民的有限参与的效果大打折扣。而土地征收补偿过程中，农民虽然按照相关法律法规要求也实现了一定的参与，同样由于程序等方面存在的瑕疵，参与也沦为走过场，而没有真正实现其利益诉求。

（二）新型城镇化进程中农民参与有效性的价值观念和制度保障

从某种意义上说，有效性是公众参与的制度根本，因为“在参与‘走过场’的阴影笼罩下，公众也会自然而然地丧失对参与制度的信任”[6]。因而，我们不仅强调要保证农民在城镇化中的参与权，而且还要保证农民的有效参与，即农民在参与后能充分有效地发挥其作用。

1.切实保障农民在城镇化建设中的主体地位

城镇化的过程直接关系到农民的生存环境、生活质量的改善，因而作为决策主导方的政府，在涉及城镇化重大问题时，应充分尊重各方主体包括农民群众的意愿。不能由上级机关或少数官员代替农民作出决定，而应该发挥农民在城镇化中建设中的主体地位，由当地的农民（居民）以科学的方式充分表达自己的意见。要让农民群众成为新型城镇化建设的主力，要把农民群众的利益放在政府利益、企业利益和利益集团之上，摒弃与民争利，做到为民保利、为民谋利、为民创利，全心全意为人民群众服务。要积极引导农民参与到当地城镇化的决策中来，让农民从城镇化的伊始和源头就参与其中，让农民充分享有知情权和话语权，以确保城镇化的发展方向。

2.健全完善信息公开制度

要提高农民参与的有效性，必须完善信息公开制度。只有完善了信息公开制度，让农民“知”的权利得到保障，才能从根本上解决农民参与渠道不畅和参与时机滞后等问题。因而，信息公开制度对于规制行政权、提高农民参与的有效性有着殊为重要的意义。

在新型城镇化进程中，为了让农民的利益诉求及时传递到城镇规划决策者面前，必须通过各种渠道广泛吸收农民参与。事关城镇化的重大事项均应事先通过多种方式公开，广泛征求群众意见，对符合实际情况的合理化意见建议或反对意见要勇于采用。此外，城镇化的进程，必然会导致部分农民失去土地，离开故土，为了保证农民在失地的过程中利益不受损害，也要求各级政府在城镇化过程中，对征地范围、用途、补偿标准以及安置方案等全程向农民公开。

3.构建保障农民的合理意见得到吸收和采纳的制度

要提高新型城镇化中农民参与的有效性，就必须完善农民参与者的权利保障制度。农民的参与不应仅仅是一个过程和形式，而是应该对行政决定产生影响。因而，当农民的意见在参与过程中没有得到采纳时，应当说明理由。否则，农民的参与就会蜕变为“走过场”。因此，应当通过相关法律规范的制定的完善，明确规定决策机关无论是否采纳参与主体的意见都负有说明理由的义务。只有课以决策机关强制性的程序义务，才能促进农民的有效参与。

4.完善保障农民参与权利的司法救济制度

在城镇化进程中，法律规范所赋予农民的各项参与权利要想得到充分的实现，必须设定相应的权利救济制度，尤其要充分发挥司法审查在保障农民参与权利中的作用，因为司法保障对于防止行政机关的权力滥用、维护公众的参与权利以及实体利益都具有十分重要的作用。在制度设计上，不仅应明确利益受到行政机关直接侵害的农民参与者的诉讼资格，同时，也应适度放宽对其他参与者提起诉讼的限制，应确立公益诉讼制度，以维护公众参与者的参与权利和保障公共利益不受侵害。

5.健全可持续的民主监督制度

城镇化建设涉及面广，触及利益深，任何一个利益主体涉入其中，如果没有强有力的监督，也许都难以独善其身。因此，必须建立有效的民主监督机制。这种监督机制首先要保证监督的主体必须有农民的切身参与。针对农民群体分层的趋势已经非常明显的现实情况，应该允许不同阶层的农民都能参与到监督体系之中；其次要做到监督的过程必须全面。城镇化是一项系统的复杂工程，既包含前期的城镇化发展规划，也包含建设过程中的施工规划、补偿保障等一系列问题，还包含后期的社区建设和治理等多个环节，任何一个步骤都是程序复杂、利益关联度深的过程，因此，监督应该是贯穿于全过程的，而不应该是孤立片面的。

综上所述，只有充分尊重农民在新型城镇化进程中的主体地位，让农民有序参与到城镇化建设的整个过程，并切实提高农民参与的实效，才能塑造城镇化规划决策的民主性，从而在促进城镇化快速发展的同时切实维护农民的合法权益。

［1］数据来源：2013年版《 城市蓝皮书 No.6［Z］.中国社会科学院城市发展与环境研究所，2013年7月.

［2］参见塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.三联书店，1989.

［3］参见阿尔蒙德等.当代比较政治学：世界视野［M］.上海人民出版社，2010.

［4］参见徐斯俭.“有序参与”与中国农民权益保障［N］.中国经济时报.

［5］参见列宁全集（第 42 卷）［M］.中央编译局译.北京：人民出版社，1987.

［6］参见徐文星.行政法背景下的公众参与:公众参与机制的再评价［J］.上海行政学院学报，2007（1）.

［7］章志远.我国城镇化进程中规划决策的专家参与及公众参与［J］.苏州大学学报，2011（1）.

［8］王青斌.论公众参与有效性的提高——以城市规划领域为例［J］.政法论坛，2012（7）.

［9］于建嵘.当代中国农民维权组织的发育与成长——基于衡阳农民协会的实证研究［J］.中国农村观察，2005（2）.

［10］宗芳，黄文娟.农民政治参与有序化:价值体现及路径供给［J］.理论与改革，2012（6）.

［11］杨叶忠.农民的城镇化意愿及其主体参与机制建构_苏浙沪调查［J］.重庆社会科学，2012（2）.

［12］徐斯俭.“有序参与”与中国农民权益保障［N］.中国经济时报，2004-03-04.

［13］范立华.当前我国农民政治参与不足问题的分析［J］.甘肃政法成人教育学院学报，2005（3）.

［14］于建嵘.利益表达、法定秩序和社会习惯——对当代中国农民维权抗争行为取向的实证研究［J］.中国农村观察，2007（6）.