论通过提升党依法执政的能力推进国家治理现代化

李 磊

（武汉大学马克思主义学院 湖北 武汉 430072）

党的十八届三中全会首次指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]中国共产党作为当代中国唯一的执政党和中国特色社会主义事业的领导核心，是当前国家治理实践中最为重要的治理主体之一，其自身的执政能力和领导水平必须符合国家治理现代化的要求。党依法执掌并科学运用人民赋予自己的权力，提升依法执政、科学执政、民主执政的能力，领导人民群众全面推进依法治国，不仅是维护和巩固党长期执政地位的需要，而且是实现整个国家治理现代化的需要。因此，在当前的形势下，研究提升党依法执政能力面临的主要困境，探究提升党依法执政能力的有效路径，既对于完善党的执政方式，加强党的执政能力建设具有重要的意义，也对推进国家治理体系和治理能力现代化具有极其重要的意义。

一、国家治理现代化要求提升党依法执政的能力

在现代民主政治的前提下，一般意义上的政党执政是指一个政党通过合法的途径进入国家权力机构，并以该政党的代表为主体掌握国家权力机构，行使国家权力，从而从事对整个国家、社会公共事务的专属性管理活动。或者说，“执政是一个政党通过合法的途径在国家权力中占据主导地位，并通过国家权力将自己的治国主张贯彻于国家的政务管理过程中的活动”[2]。党的执政能力则是指“党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”[3]因此，不难看出一个政党的执政能力与一个国家的治理紧密相关，党的执政能力的强弱将直接影响甚至决定国家治理现代化的成功实现与否。笔者认为，依法执政能力指的是党依据宪法、法律和党内法规治国理政以及管党治党的实际本领，它是党的法治综合素质在治国理政、管党治党实践中的外化表现。依法执政能力是一个政党加强执政能力建设的重要内容，也是衡量一个政党执政能力高低的重要标志，对于中国共产党来说必须要通过提升依法的能力来推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（一）提升党依法执政的能力是实现国家治理现代化的必要前提。在当今世界法治是治国理政的基本方式，也是实现国家治理现代化的重要基础，“即宪法与法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力”。[4]国家治理现代化首先要依赖于各个治理领域和治理环节的法治化建设，然而推进法治建设的一个内在要求就是要注重提升党依法执政的能力。中国共产党作为多元化治理主体中最为重要的一员，其自身依法执政的能力既与国家、民族的前途命运息息相关，又与国家治理的水平和效率密不可分。党依法执政的能力强，则有利于党的治国理政活动有法可依，有章可循，有助于实现有序、高效的国家治理；相反，如果党依法执政的能力弱，则会导致党的治国理政活动无法可依，无章可循，直接造成国家治理的无序、低效局面。反观党的历史我们就很容易地发现：当党在执政活动中充分重视法律制度的作用时，国家治理活动就会稳步推进，国家治理就会井然有序；然而当法律制度被弃置一旁领导者个人意志占了上风时，国家治理活动就会停滞不前，国家治理也就会杂乱无章。党的依法执政能力不足，实现国家治理现代化根本就无从谈起。因此，提升党依法执政的能力是实现国家治理现代化的必要前提。

（二）提升党依法执政的能力是实现国家治理现代化的当然之义。推进国家治理体系和治理能力现代化的一个非常重要的方面就是要在加块建设中国特色社会主义法治体系的基础上，切实破除人治思维和权力崇拜，将法治贯穿到国家治理的各个领域与环节之中，提升党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。国家治理体系是以法治体系为重要依托的，国家治理能力又最先表现为党依法执政的能力。只有有了良好的法治体系才能有效提升党依法执政的能力，也唯有不断提升党依法执政的能力才能更好地发挥法治体系的功效。提升党依法执政的能力既是完善国家治理体系的现实需要，又是提升国家治理能力的具体体现。建国后较长一段时间里，由于中国共产党缺乏治国理政的现成经验，同时又受历史文化传统、现实国内国际环境以及党和国家主要领导人个人原因等多重因素的影响，党在治国理政的实践中没有对法治建设引起足够的重视甚至曾一度忽视了对自身依法执政能力的提升，党内的法治思维欠缺，依法执政的能力不足，“家长制”、“一言堂”等不良社会风气盛行，最后使得整个国家治理体系无法正常、有效运作，酿成了严重践踏和破坏社会主义民主和法制的“文革”十年内乱。这不仅脱离了党依法执政的正常轨道，而且与国家治理现代化的要求格格不入甚至是背道而驰。因此，可以看出提升党依法执政的能力是实现国家治理现代化的题中应有之义。

（三）提升党依法执政的能力是实现国家治理现代化的有力保障。“中国共产党与其他执政党最大的不同，就是他一身二任：既是执政党又是领导党。”[5]中国共产党集执政党和领导党两种角色于一身是中国特色社会主义制度之下的一大特色，这种特色决定了党在国家治理实践中发挥着中流砥柱的作用。一方面，中国共产党为了谋求和实现中国最广大人民群众的根本利益，依法将党的意志上升为国家的意志，把“国家治理”的治国主张贯彻到治国理政的实践中，党依靠什么样的执政手段来开展执政活动，能否将自身的执政活动纳入到法治的轨道中来，依法执政能力的高低，这些都是能否实现国家治理现代化的关键之处。另一方面，国家治理现代化的成功实现需要党在国家治理的实践中发挥纵览全局、协调各方的领导核心作用；党只有通过发挥自身的模范带头作用，才能更好的引领国家治理的其他主体在从事治理活动时也能依法行事、循章办事，让人人“知法、懂法、守法、用法、护法”的良好社会风气在全社会蔚然成风，从而助力实现国家治理现代化。因此，可以说提升党依法执政的能力是实现国家治理现代化的有力保障。

二、国家治理现代化进程中提升党依法执政的能力面临的主要问题

提升党依法执政的能力既是党科学总结长期执政经验的一个必然产物，也是党在新形势、新任务下加强执政能力建设的一项重要内容。这表明党对政治社会发展规律以及对党自身的执政规律都有了更加深刻、全面的认识。长期以来，尤其是十一届三中全会以来，党都比较重视法治建设，注重培养和提升依法执政的能力，法治建设稳步发展，依法执政能力显著提升。但是，从实现国家治理现代化的目标要求来看，提升党依法执政的能力还面临着不少的问题，主要表现在以下三个方面：

（一）人治传统与人情社会束缚了党依法执政能力的提升

中国拥有悠久而漫长的封建专制历史，伴之而起的是长期的人治传统。邓小平就曾明确地提到，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统比价少。”[6]人治是建立在“官员权力本位”基础之上的而法治是建立在“公民权利本位”基础之上的，两者是针锋相对水火不相容的。在人治社会里即便是存在法律也不会得到应有的重视，甚至会是形同虚设一般，一切都只是唯领导者的个人意志和官员的权力是从，政务管理活动中的人为性、随意性、不确定性因素占得比重非常大，其后果就是法律沦为了权力的工具。人治传统长期支配着我国社会的政治文化和政治体制，至今依然在一些党员干部头脑中根深蒂固、挥之不去。比如：一些党员干部法治观念比较淡薄，依法执政能力不强，不是善于运用法治的思维和方式而是依旧习惯运用命令式、运动式等人治色彩较为浓厚的方式来处理经济社会发展中的复杂事务，结果就是问题非但没有被解决反而矛盾是越调越多。除此之外，中国社会历来就是一个重人情、讲人情、看人情的社会，“人情大于王法”的观念仍然存在，一些党员干部依法执政的意识不强，认为法不如情故而常会手下留情，“灵活通融”，法外开恩等，此类现象多有发生，致使法律得不到有效地实施。因此，要提升党依法执政的能力，推进国家治理现代化，首先就面临着人治传统与人情社会的巨大束缚，这是我们必须要解决好的第一大问题。

（二）既得利益和利益固化制约了党依法执政能力的提升

一些党员干部凭借其“特殊”的身份和地位，并借助于公共权力在现有的社会结构中为私人、部门或地区牟取到了一些非正常的、不正当的特殊利益，产生了既得利益。既得利益者们又往往会出于维护自身既得利益的现实需要，自觉地结成比较稳定、牢固的“藩篱”，形成所谓的利益固化的局面。既得利益的存在和利益固化局面的形成严重制约了党依法执政能力的提升，这也是一些党员干部不注重提升自身依法执政的能力或者讲不情愿去依法执政、依法行事的深层根源。因为，一旦要求党员干部切实做到依法执政，那么这就意味着一些党员干部已牟取到手的特殊利益将可能随时被触动甚至被剥夺，而这恰恰是这些既得利益者们最不希望看到并竭力反对的。既得利益无法被触动就意味着不能从根本上去解决制约党依法执政能力进一步提升的瓶颈问题，依法执政能力能得到多大幅度的提升在一定意义上取决于既得利益被触动力度的大小以及既得利益被剥夺程度的高低。可是，“现在触动利益往往比触及灵魂还难。”[7]要提升党依法执政的能力，推进国家治理现代化，就一定要解决好这一现实难题。

（三）考核评价机制影响了党依法执政能力的提升

党的十一届三中全会将全党的工作重心转移到了社会主义现代化建设上来，强调以经济建设为中心，然而一些地区和部门却受其片面影响曾一度不合时宜、不恰当地把片面追求经济的高速增长、过度看重项目的规模建设等作为对党员干部进行考核评价的主要硬性指标。虽然现在对党员干部进行考核评价时不再单纯地以GDP论英雄了，但这并不意味着现存的考核评价机制是科学、完善的，其中现存的考核评价机制的一个重要的缺陷就是没能把党员干部的法治素养和依法执政的能力作为对其进行考核评价的硬性指标。这也是为什么依法执政在一些地区和部门仅仅停留在“形式主义”和“口号化”的层面上而没有被很好地落实的外在重要原因。对党员干部的工作实绩不能进行全面的考核，对党员干部能否做到依法执政不能做出合理的评价，当党员干部不依法执政和行事后又没有得到及时的问责，等等，由不完善的考核评价机制所带来的负面性问题在不同程度上影响了党依法执政能力的提升。不把党员干部依法执政的能力纳入考核评价机制就等于说提升党依法执政的能力丧失了强大的外在驱动力。

三、提升党依法执政能力，推进国家治理现代化的路经

提升党依法执政的能力，对于完善党的执政方式和加强党的执政能力建设，强化党的权威，维护社会的和谐稳定，全面建成小康社会具有重要的意义，也是推进国家治理现代化的必由之路。具体来讲，笔者认为应该从以下几个方面进行努力：

（一）党员干部要勇于从过往人治思想的惯性与人情社会的束缚中解脱出来，善于运用法治思维和方式开展工作、解决问题

在全社会深入开展社会主义法治教育，大力弘扬社会主义法治精神，努力营造一个有利于党依法执政的良好社会环境。通过对社会主义法律法规知识的教育和普及以及对社会主义法治精神的培育和弘扬，逐步形成全民皆“知法、懂法、守法、用法、护法”的良好社会氛围。党员干部更是要牢固树立“法律至上”的意识，切实尊重法律的权威地位，将依法执政的理念深深地植根于自己的头脑之中。党员干部要勇于从过往人治思想的惯性与人情社会的束缚中解脱出来，想问题、办事情、做决策的时候，首先要认真思考是否存在法律依据、是否合乎法定程序，没有法律依据的事情一定要慎办，不符合法定程序的决策坚决不做，自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。要正确处理好权与法、情与法的关系，在任何情况下都不能以权越法，更不能以情扰法，坚持依法用权、秉公用权、不徇私情，确保一切执政行为都符合法律的规定。“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”[8]

（二）冲破既得利益的藩篱，打破利益固化的局面，解决好制约党依法执政能力提升的瓶颈问题

既得利益的存在和利益固化局面的形成不仅是影响社会公平正义、社会和谐稳定的一大挑战性问题，而且是制约党依法执政能力进一步提升的瓶颈问题。要想冲破既得利益的藩篱，首先就要有壮士断腕的勇气，要“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大的决心冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱”[1]。其次，应该认清并找准打破利益固化的局面突破口。再次，还要注重方式方法与具体策略的正确选择和巧妙运用。比如：党的十八大以来，党中央以加强党的作风建设和改进全党的作风为突破口，从出台“八项规定”到狠刹“四风”，并由此逐步延伸到党员干部的工作、生活待遇规定等深层次领域，体现出以触动和剥夺党员干部身上的既得利益为试金石，高层以身作则率先垂范，从中央到地方最后到基层，由党内到党外，由个人、群体到部门、地区利益，从政治领域延及其他社会领域的清晰思路和脉络。既得利益的藩篱不被冲破，制约党依法执政能力进一步提升的瓶颈问题就永远得不到解决，推进国家治理现代化也就更是无从谈起。

（三）进一步完善党员干部的考核评价机制，为提升党依法执政能力提供强大的外在驱动力

对党员干部的工作实绩进行全面的考核，坚决纠正单纯以经济增长速度评定党员干部政绩的片面做法，不断推进法治政绩考核。逐步把党员干部能否懂法守法、依法执政，能否运用法治思维解决社会矛盾，能否维护发挥法律的效力，群众对党员干部依法执政的满意度纳入党员干部工作实绩的考核范畴。[8]要对党员干部能否做到依法执政以及依法执政能力的高低做出合理的评价，真正使党员干部的法治素养和依法执政的能力成为对其进行考核评价的一项硬标准、硬要求、硬约束。党的十八届四中全会也曾明确地提到，“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”[8]为此，一方面我们要优先选拔任用那些法治素养高、依法执政能能力强、自觉运用法治思维思考问题、善于运用法治方式解决问题、开展工作的党员干部。另一方面，要对那些特权思想严重、法治思维严重欠缺的党员干部进行及时的批评教育，负有责任的还要依法追究问责，避免党员干部的“带病”使用和违规提拔；对屡经教育仍然无“规矩意识”、不依法执政或者自身依法执政的能力与党和国家事业的发展要求不相匹配的党员干部，要适时调其离开领导岗位。完善党员干部考核评价机制，改进党员干部考核评价工作，其实质就是要更好地发挥考核评价的激励和约束作用，督促党员干部把依法执政的要求落到实处，引导党员干部真正做到依法执政，为提升党依法执政的能力提供强大的外在驱动力。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］张恒山.依法执政［M］.北京：法律出版社，2012：139.

［3］中共中央关于加强党的执政能力建设的决定［M］.北京：人民出版社，2004：2.

［4］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：4.

［5］李君如.中国共产党执政规律新认识［M］.浙江：浙江人民出版社，2003：98.

［6］邓小平文选（第 2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［7］新华网.李克强：改革贵在行动，喊破嗓子不如甩开膀［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115053828.htm.

［8］新华网.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.