推进人民政协公共外交的实践与思考

殷啸虎安翊青（.上海社会科学院，上海0000；.上海里格律师事务所，上海0000）

推进人民政协公共外交的实践与思考

殷啸虎1安翊青2
（1.上海社会科学院，上海200020；2.上海里格律师事务所，上海200020）

开展公共外交，是人民政协的一项基本功能与重要任务。多年来，上海市政协在扩大对外交往、推进公共外交方面进行了积极的实践与探索，开展了多种形式的对外交流活动，通过人民政协这个平台，全面展示中国人民和平发展的崭新形象，有力地宣传了人民政协这一具有中国特色的民主形式，广泛介绍了上海改革开放以来在经济建设、社会发展、文化进步方面的显著成就，并积极参与了上海市与国外友好城市的交流交往工作。但同时，人民政协的公共外交也面临一些问题。如何顺应时代的要求，推进人民政协公共外交的有序开展，不仅是公共外交战略的需要，也是创新政协工作，拓展履职范围，强化政协自身功能的要求。

人民政协；公共外交；实践；思考

在世界多极化和经济全球化深入发展的大背景下，公共外交日益成为国家软实力和竞争力建设的重要载体。人民政协作为当代中国公共外交的重要平台和开展公共外交的重要力量，也越来越凸显其在开展公共外交方面的作用。近年来，人民政协依托其深厚的社会基础和丰富的政治资源、文化资源、人才资源，在公共外交领域开展了广泛的活动，形成了不少成功的经验。认真总结人民政协在公共外交方面的实践，形成可复制推广的经验，同时找出存在的问题和不足，进一步完善相关机制，不仅具有重要的实践意义，更具有重要的理论指导意义。

一、任务与功能：人民政协开展公共外交的定位分析

开展公共外交，是人民政协的一项基本功能与重要任务。多年来，人民政协在加强同各国人民的友好往来，增进同各国人民的相互了解和交流合作等方面做了大量的工作。随着我国对外交往的多元化发展和国际形势的复杂化，公共外交的作用也日趋重要。找准我国当前公共外交的切入点，明确人民政协在公共外交方面的功能定位，是推进人民政协公共外交的基础与保障。

（一）开展人民政协公共外交是当前外交战略的需求

随着我国经济发展和综合国力的不断增强，中国在国际上发挥了越来越重要的作用，外交空间越来越大，任务也越来越重。但与此同时，我们也面临越来越复杂的外交环境，突出表现为先进的外交理念与滞后的对外交往行为之间的矛盾。

近年来，我国根据世界多元化、多极化发展以及中国发展的现实，提出了 “新丝绸之路”、“亚洲新安全观”的理念，奉行睦邻富邻、以邻为善的政策，倡导周边外交的亲 （亲切）、诚 （诚信）、惠（互惠）、容 （包容）。应当说，这些理念和和政策是符合中国外交战略的要求、符合国际外交环境现实的。但问题是，我们的一些具体的对外交往行为与措施没有能够准确将这种先进的理念体现和表达出来。例如，对我们的一些维护国家主权、促进世界和平的行为，没有使用通俗的国际语言和恰当的国际行为进行宣传，特别是我们从过去的韬光养晦到今天的有所作为，引发了国际对中国搞对外扩张的担忧，而我们的相关宣传措施没有跟上，从而导致一些国家，尤其是周边国家对我国的不理解甚至是猜疑，由此带来了一些外交方面的困境；随着我国综合国力的不断增强，引起了世界格局的变化，对一些强权国家形成挑战的同时，也给我们自身带来了更大的压力；我国经济的发展对资源的需求也不断增加，但我们在一些第三世界国家的掠夺式开发的行为方式，甚至不顾及当地的风俗、观念、文化等方面的因素，造成了极其不良的国际影响。要破解这种外交困境，除了政策的调整、行为方式的改变外，更重要的是运用外交宣传手段，通过各种外交途径，将我们这种先进的外交理念准确地传递出去，得到国际的认同。并且通过外交宣传与沟通，寻求共同利益的交汇点，争取最大范围的国际合作，为中国的发展谋求和营造一个良好的国际环境。而人民政协的职能和功能，决定了它在开展公共外交、加强对外宣传、扩大对外联系和交往等方面，不仅能够有所作为，而且可以承担重要使命。

（二）人民政协开展公共外交的功能定位

开展对外活动是人民政协的基本功能。1954年全国人大召开，人民政协实现了功能转型，毛泽东在全国政协二届一次会议开幕前召集参加会议的部分党内外人士进行座谈时，提出了人民政协今后的五项任务，其中第一项就是协商国际问题［1］。周恩来在全国政协二届一次会议上所作政治报告中指出，人民政协的第一个任务：协商国际问题。过去这类事做得不少，刚才我在开始报告时举了一些例子，今后仍将继续进行这种协商，并且还会发展。这是我们政协要进行的第一个大任务［2］。在1954年通过的 《中国人民政治协商会议章程》中，专门提到了人民政协在外交方面的作用，指出：“继续巩固和发展中国同苏维埃社会主义共和国联盟、同各人民民主国家的牢不可破的友谊，增进中国同一切爱好和平的国家的友谊，加强中国人民同全世界爱好和平的人民的友谊，反对侵略战争，保卫世界和平，维护人类的正义事业。”

改革开放以来，现行宪法和政协 《章程》同样对人民政协在开展公共外交方面的功能作了明确规定。宪法序言指出：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”明确了人民政协在对外方面的重要功能。新的政协 《章程》对人民政协的对外友好工作都作出了同样的规定，指出：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会宣传和协助贯彻执行国家的外交政策，根据具体情况，积极主动地开展人民外交活动，加强同各国人民的友好往来和合作。”由此可见，开展对外友好往来始终是人民政协的一项基本功能和重要任务。

（三）人民政协开展公共外交的特点与优势

一般而言，公共外交具有行为主体的多元性、行为对象的渐增性、目标的政治性以及手段的多样性等特点［3］，从实践过程看，公共外交的行为方式都是间接的，是通过媒体、民间组织、智库、学术机构、知名人士及普通民众活动影响他国民众，达到间接影响该国政府的目的，而在对他国公众、舆论环境进行影响时，本国国内政治环境也必然对此予以配合，将宣传与行动有机结合起来；从实施手段上看，公共外交旨在通过信息、文化等手段对其他国施加影响，强调的是物质手段之外的非物质力量；从实施结果上看，公共外交强调互动的重要性，通过有意识地推动、建构，形成有利的外交环境，改善国家的国际形象，提升国家影响力［4］。这些特点，与人民政协的组织结构和制度功能具有相当的契合度，使得人民政协开展公共外交具有得天独厚的优势。

第一，开展对外交往是人民政协的基本功能。如前所述，无论是我国宪法，还是政协 《章程》，都明确了开展对外交往是人民政协的一项基本功能；对人民政协任务的定位，也将积极主动开展公共外交活动、加强同各国人民的友好往来与合作作为人民政协的主要任务之一。目前全国政协设有对外友好界别，在专门委员会中设有外事委员会；各地政协也设有外事委员会作为政协对外交流的工作平台，在积极开展公共外交理论研究、普及公共外交知识、积极开展公共外交等方面进行了有益的尝试，取得了引人瞩目的成绩，并且在具体的工作实践中积极探索，形成了一些独具特色的个性化交流平台，成为推动人民政协公共外交活动的重要基础。

第二，人民政协亦官亦民、非官非民的特点，适应了开展公共外交的需要。公共外交既不同于政府外交，也不同于民间外交，公共外交行为的推动主体虽然是政府，但在实际操作过程中，表面上可能是一些非政府组织、公共团体在直接进行公共外交活动，但其背后一定有政府的组织与推动［4］。而人民政协的性质和组织形态正是适应和体现了公共外交的这一特点。人民政协的性质决定了它既不同于党政机关，又不同于人民团体；既是政治组织和机构，又具有一定的民间性的特点；既能代表国家，又能代表民间。人民政协的这种亦官亦民、非官非民的特点，决定了在开展对外交往中，能够发挥融官方、民间为一体的优势，服务于公共外交的总目标和总任务。

第三，人民政协的广泛代表性，有利于广泛深层次推动公共外交。公共外交的主要目标是通过全方位的舆论环境和互动交流，影响他国公众，以达到预期的战略目标，所以交流互动的广泛性是开展公共外交的重要前提。而人民政协是由不同界别所组成，这些界别涵盖了各个民主党派、社会团体和其他界别的代表人士，包括了56个民族和港澳台同胞在内，完全能够适应不同层次、不同领域的对外交流的需要。

第四，人民政协汇聚了各方面的人才，为开展公共外交提供了有效保障。如前所述，公共外交是通过媒体、民间组织、智库、学术机构、知名人士及普通民众活动影响他国民众，达到间接影响该国政府的目的。而人民政协人才荟萃，知识密集，是一个高智力结构的智囊团。大多数政协委员具备较高的人文修养及政治素质，在实际工作中也表现出了很高的专业素质，对祖国命运和前途也格外关心。可以说，正是这一群体的上述特点使得他们成为公共外交事业的重要建设者。与一般人相比，政协这一精英群体显然掌握更多的资源，因而更适合在公共外交的舞台上叱咤风云。这一优势，正是人民政协在开展公共外交活动方面的独特优势之一。

因此，人民政协的功能、性质与组织结构适应了开展公共外交的需要；而人民政协奉行的 “团结、合作”的理念，更易于被外国民众所接受，与各国开展全方位、深层次的交流互动，加强沟通，增进互信，让世界真实认识中国，了解中国。

二、实践与问题：如何推进人民政协的公共外交

中国的发展需要一个稳定的外部政治环境、外交环境和国际舆论环境。随着中国经济的飞速发展和综合国力的不断增强，世界各国对 “中国道路”、“中国经验”日益关注，感受到了 “中国震撼”的同时，也出现了 “中国强硬论”、“中国威胁论”。面对当前复杂的国际舆论环境，我们必须通过开展公共外交，积极引导国际社会树立客观全面的 “中国观”［5］。近年来，人民政协在开展公共外交方面，进行了积极探索，积累了一些比较成功的经验，当然也存在一些需要从理论和实践层面进行破解的问题，需要我们认真思考和研究。

（一）上海市政协开展公共外交的实践与探索

多年来，上海市政协在扩大对外交往、推进公共外交方面进行了积极的实践与探索，开展多种形式的对外交流活动，逐步有效地建立起与世界各个国家和地区的友好关系和交流渠道，通过人民政协这个平台，全面展示中国人民和平发展的崭新形象，有力地宣传了人民政协这一具有中国特色的民主形式，广泛介绍了上海改革开放以来在经济建设、社会发展、文化进步方面的显著成就，并积极参与了上海市与国外友好城市的交流交往工作。

首先，依托人民政协的平台，扩大对外宣传，采取通报情况、现身说法、展示成就等多种形式，向世界宣传我们的政治制度，介绍改革开放的成果，并形成了一些具体的经验和做法：一是举办由各国驻上海总领事馆官员参加的 “市政协情况通报会”，向驻沪领事馆官员全面介绍政协的性质、在国家政治体制中的地位，以及我们在上海经济、社会、科技、文化等领域发展中发挥的重要作用，帮助各国领事馆官员正确认识我国的政治制度、政党制度以及民主政治建设进展情况。这一形式已经成为上海市政协对外友好工作的一个品牌。二是由政协主席、副主席接待国外来访团，介绍我国的基本政治制度和上海的发展情况。特别是安排担任市民主党派主委的政协副主席出面，以自己作为民主党派成员在中国政治生活中的亲身实践，生动地介绍具有中国特点的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，以及各民主党派在政协履行政治协商、民主监督、参政议政中的作为和为上海的经济建设、社会进步、文化繁荣作出贡献的情况，取得了良好的影响和效果。三是走出去向国外友人介绍上海的发展和取得的成就。通过举办各种形式的图片展，展示改革开放以来上海在城市建设、经济发展、社会进步等各方面发生的巨大变化，加深了国外友人对中国和上海的了解，加强了民间与官方的交流。

其次，依托人民政协的平台，通过 “走出去”、“请进来”，不断促进与世界各国人民之间的友谊与合作。在 “走出去”方面，利用组团和参团出国访问的机会，与各个国家的许多非政府机构和民间组织建立了长期的联系；并且由市政协牵线搭桥，促成一些城市与上海结为友好城市；在 “请进来”方面，通过承办国际会议、举办国际研讨会等方式，广泛联系，广交朋友，推动了同有关国家的对话与合作。

其三，依托人民政协的平台，组建了开展公共外交的社会团体。2011年2月，上海市政协率先发起成立了开展公共外交的社会团体——上海公共外交协会。协会成立后，开展了一系列活动，包括与市政府新闻办合作，启动 “城市形象片互换播映”交流项目；发挥政协人才荟萃、联系广泛的优势，与市政协相关专委会联手合作，邀请资深大使，开展与各界精英面对面的交流座谈；积极发挥名人和媒体作用，传播公共外交理念，扩大协会影响［6］。

其四，依托人民政协的平台，借助世博会机遇，积极开展公共外交。在世博会举办前后，积极贯彻 “中国看世界、世界看中国”的公共外交理念，加强同有关国外地方议会、知名机构、跨国企业和国外政界人士的友好交往，深化了市政协与有关国家相关机构的友好交流关系，也对政府外交起到了有益的补充作用。

上海市政协在长期的实践与探索过程中，逐步形成的以城市作为公共外交的主体、以人民政协作为推进公共外交的平台的做法，拓展了公共外交活动领域，丰富了开展公共外交的形式，形成了一批可复制、可推广的经验，值得认真总结与研究。

（二）人民政协开展公共外交面临的问题

应当说，在全国范围内，人民政协的公共外交越来越成为一门显学，受到了各地政协以及众多专家学者的关注。但不容置疑的是，尽管公共外交受到了前所未有的重视，但人民政协在推动公共外交实践上仍然存在很多问题，在理论上、思路上、做法上和工作重点上仍然存在很多不适应公共外交规律的一些环节和方面。具体表现在：

第一，对人民政协公共外交的研究不够深入。有许多理论与实践的问题需要研究，尤其是如何将公共外交融入人民政协的职能，还没有一个明确的定位。有的地方政协委员会把公共外交混同于自身外事委员会的日常活动，官方色彩浓厚，在对外交往中过分看重活动的政治意义，强调地方宣传色彩，忽略了受众对活动本身的认知；也有的地方又走向了另一个极端，单纯的认为公共外交等同于传统文化外交，在开展公共外交活动时，过于强调传统，造成活动内容多局限于戏曲、展览、民间艺术等传统文化，使得很多外籍友人在新世纪的今天仍然仅能感受中国20世纪以前的文化艺术形式，缺乏对当代中国文化的了解。

第二，对人民政协开展公共外交的重要性的认识程度不一，导致工作的规划性不强，创新性不足。由于各地政协情况不同，对人民政协在公共外交中的地位与功能的认识程度也不一样，从而导致人民政协开展公共外交工作如何服务于国家和地方公共外交的总体规划性不强，多少带有一些随意性和盲目性，一些重要的公共外交活动也往往被当作一般的任务性的工作，使得其实际效果大打折扣。

由于公共外交本身的内涵十分丰富，且随着时代的发展还在不断深入，活动所触及的领域也是包罗万象，因而在战略上需要统筹国内与国际、中央和地方等众多方面的资源，才能形成公共外交的强大合力。显然，我们现在还没有完全做到从全局的视野和战略的高度规划人民政协公共外交的事业，具体表现在地方政协的公共外交开展能力和水平参差不齐，区域活动差异巨大。因而各地政协的公共外交资源依然十分分散，我们还不能将各方面的积极性整合成为强大的合力。

第三，人民政协在公共外交活动的开展上，模式还比较单一，方式也比较落后。但随着国与国、国与民、民与民交往的深入和网络等新兴媒体的出现，公共外交的方式也要适应新发展和新要求。公共外交就是要开展面向社会各阶层公众的各种双边、多边对话交流，涵盖人文、教育、经贸、科技、体育等多个领域。更重要的是，公共外交要告别传统意义上的单向、形式比较单一的带有宣传色彩的功利模式，赋予其新的包装和内涵，同时更新观念，改变传统的思维定式，不断丰富传播手段和方式，用国际社会听得懂喜欢听的 “中国好故事”，提供及时、丰富、可靠的信息，让世界了解和认识真实的中国。

三、思考与对策：推进人民政协公共外交工作的思考与建议

当今世界正在步入全球公共外交的时代，任何一个参与全球化的国家要想回避公共外交已经不可能了。中国公共外交的兴起，是世界范围内公共外交发展潮流的一部分，是全球化和信息化时代外交转型的一个重要方面。中国公共外交的发展只有在顺应世界潮流的基础上，在把握公共外交发展的世界趋势前提下，结合中国具体国情和优势，创造性地开展公共外交［7］。人民政协作为当代中国开展公共外交的一个重要平台，如何顺应时代的要求，推进公共外交的有序开展，不仅是公共外交战略的需要，也是创新政协工作，拓展履职范围，强化政协自身功能的要求。对此，提出以下几方面的工作思考和建议。

（一）推进人民政协公共外交的总体要求

人民政协的公共外交工作应当服务于国家公共外交的总战略，同时要体现人民政协的性质和特点。

首先，人民政协的公共外交应当坚持围绕中心，服务大局。开展对外交流是人民政协工作的重要组成部分，人民政协在公共外交活动中，要服从并服务于国家的整体外交战略，这是人民政协公共外交活动的中心工作。在此基础上，积极开拓创新，采取各种措施，运用各种资源和手段，开展领域更加广泛，渠道更加多样，形式更加灵活，同时又能够反映政协特点的公共外交活动。

其次，人民政协公共外交应当以扩大对外宣传为工作重点，把我国的基本政治制度和社会主义现代化建设的伟大成就准确传递给世界，对外宣传和协助贯彻执行国家的外交政策，宣传我国改革开放和经济社会发展的成就，在一些政策措施和相关问题上做好解疑释惑的工作，充分利用政协对外交往覆盖面广的优势，为中国的改革开放和现代化建设营造一个良好的国际环境。

其三，人民政协的公共外交应当以扩大交往与交流为突破口，利用政协联系面广、层次高的特点，扩展国际上的团结对象，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素；同时，利用民间外交方面的优势，拓宽民间交流渠道，加强沟通与合作，让外国政府和民众了解中国的文化，理解中国的政策，知晓中国的国情，消除对中国和平崛起的误解甚至是恐惧，支持中国参与国际事务，与世界各国和谐共处。

（二）推进人民政协公共外交工作的相关思考

推进人民政协公共外交，应当从健全人民政协的相关工作机制入手，完善相关的制度和措施，为开展人民政协公共外交活动提供必要的理论支持和制度保障。

第一，要深入开展相关理论研究，为推进人民政协公共外交活动奠定坚实的理论基础，提供必要的理论指导。应当结合人民政协的职能定位和我国国家外交的宗旨目标，深入开展人民政协在公共外交方面的理论研究，总结我国公共外交的经验和教训，构建一整套有中国特色、政协特点的公共外交理论，形成能够有效指导实践的理论和方法，并在对外交往的实践中不断丰富和充实其内涵，为人民政协开展公共外交提供理论指导。

第二，要充分认识人民政协开展公共外交的重要性和必要性。公共外交本质上就是要通过各种活动让外国民众了解中国，团结更多的国际朋友，彼此增加了解，消除外界对中国的偏见和误会。要通过公共外交，用别人听得懂的语言去交朋友。而人民政协在这方面具有得天独厚的优势，并且人民政协的性质与公共外交的特点在许多方面都是高度契合的。我们应当认真发掘这些优势，并且充分发挥这些优势，通过人民政协这个平台，推进我国的公共外交工作。

第三，要加强人民政协在公共外交中地位和作用的顶层设计，一是要从整体上规范我国的公共外交战略，拓展公共外交的思路，明确人民政协在公共外交中的功能、地位和作用；二是就政协组织而言，应当有具体的公共外交的工作思路，不断推进人民政协公共外交的理论创新和实践创新，以明确的理念、系统的理论指导公共外交实践，同时，加强与政府部门、社会团体和社会组织的统筹对接，提升人民政协公共外交的整体性、系统性和有效性。

第四，拓展人民政协公共外交的活动平台，吸引更多社会精英参与。人民政协在推动公共外交的活动中，应当利用自身界别众多、代表广泛的独特优势，动员和鼓励更多的政协委员参与到公共外交活动中来，成为公共外交的践行者，并让参与公共外交活动以及宣传公共外交理念成为一种自觉的工作意识。同时，要建立一套良性循环的工作机制，避免让公共外交工作成为花架子，不能有用的时候才想起工作。要支持政协委员通过各种渠道自主开展公共外交活动。政协汇聚了各方面的人才，这些人才大多都有自己的公司或者事业平台。由这些公司或者事业平台来开展一些公共外交的活动，政协以及公共外交协会仅在大方向上予以一定指导，同时给予各方面的资源支持，可以避免过于浓厚的官方色彩，效果可能会更好。

［1］毛泽东.关于政协的性质和任务［M］.毛泽东文集（第六卷）.北京：人民出版社，1999：385-387.

［2］周恩来.人民政协的五项任务［EB/OL］.（2009-05-09）.http：// www.people.com.cn/GB/34948/34968/2619778.html.

［3］廉德瑰.日本公共外交的特点［J］，日本学刊，2011（1）.

［4］骆平，周巧生.公共外交理论探究与中国的实践——兼论人民政协开展公共外交的有效途径［J］.云南社会主义学院学报，2011（3）.

［5］赵玉蓉，陈怡华.未来十年人民政协开展公共外交承载的重要任务［N］.联合时报，2014-07-22（6）.

［6］积极开展公共外交，为上海建设国际大都市而努力［N］.联合时报，2013-01-11（5）.

［7］韩方明.中国公共外交：趋势、问题与建议［J］.公共外交季刊，2012年春季号（8）.

（责任编辑：张迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.02.016

D627

A

1672－0911（2015）02－0016－06

上海市哲学社会科学规划课题《上海发展和完善以政协为平台的协商民主研究》（项目编号：2014XAF002）的阶段性成果。

2015-01-08

殷啸虎 （1959-），男，上海社会科学院法学研究所副所长，教授，研究员。

安翊青 （1968-），女，上海里格律师事务所主任，上海市政协委员。