政治权威理论视角下的香港行政主导体制

胡荣荣

（国务院港澳事务办公室港澳研究所，北京100045）

政治权威理论视角下的香港行政主导体制

胡荣荣

（国务院港澳事务办公室港澳研究所，北京100045）

香港回归以来，《香港特别行政区基本法》原初设计的行政主导制没有得到落实，特区政府权威不彰，施政艰难，常常处于被动和弱势地位。行政主导的弱化说明了它无法自动实现，而是要靠魅力型权威去推动实现。香港回归18年来的实践说明，没有政治权威的保障，宪制权力就无法发挥作用。政治权威的实现，一方面必须保证行政长官领导下的政府自主性和超脱性；另一方面还要实现魅力型权威和法理型权威的有机结合，即行政长官应开创宪制惯例，充当与立法会的“伟大沟通者”的角色，塑造新的社会共识以建立新政治秩序。

政治权威；行政主导；基本法；立法会；共识

如何确定未来香港的政治体制，是《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）起草过程中分歧最大、争论时间最长的问题。《基本法》设计的香港政制，最大的特点是行政主导，行政与立法相互制约、相互配合。所谓“行政主导”，就是在“行政与立法的关系中，行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些，行政长官的职权广泛而大一些，行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用”［1］，“为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权”［2］。进一步解释，“国家机关之间必要的制衡固然不可缺少，但目的是为了有利于推进工作，把香港治理得更好，所以不是为了制衡而制衡。如果片面地夸大制约，致使某一个部门在工作上困难重重那就是舍本而求末了”［3］。

但是，《基本法》所设计的行政主导体制，“在实践中既可成为一个强势的政府，也可成为弱势的政府”［4］。香港回归以来的政治实践中，立法会同行政长官领导下的行政体系出现了矛盾不协调的状况，在推动重大改革的关键时刻，政府推行迫切需要解决、事关长远的法案在立法会配合不足甚至遭到恶意阻挠，这大大冲击了行政主导，导致政府权威不彰，施政艰难，政府常常处于被动和弱势地位。诸如《雇佣（修订）条例草案》、《食物安全条例草案》、《公众卫生及市政（修订）条例草案》、《废物处置（修订）条例草案》等重要法案都是数次被押后，拖延多年，行政意志得不到体现。回归后对行政权威冲击最大的两次：一次是2003年爆发了几十万人反对《基本法》“23条立法”的大游行，使“23条立法”流产；一次是2012年，大批抗议者采取了静坐、游行甚至绝食抗议等举措，反对在中小学引入“德育及国民教育科”必修课，特区政府被迫退让，同意搁置计划，特区政府再次遭受重大挫折。再加之行政长官及其委任的问责高官被媒体曝出的“贪腐丑闻”、“僭建”、“违法”等一系列问题，严重损害了行政长官的个人形象，进而损害了中央和特区政府的权威。

因此，如何重建行政主导制的制度权威，回到《基本法》确立的行政主导原则，是摆在中央和特区政府面前的重要理论和现实课题，对各方而言都是一种政治智慧的考验。本文试图从政治权威视角来剖析行政主导制，认为没有权威的保障，《基本法》规定的宪制权力就无法发挥出应有的作用，只有政治权威才能保证政治秩序的持久和有效。回归18年来的实践显示，行政主导的弱化说明了它无法自动实现，而是要靠魅力型权威去推动实现，魅力型领袖人格是历史中富有创造性的力量。只有将法理型权威和魅力型权威有机结合起来，行政主导才能真正得以落实。这需要行政长官领导的政府保持自主性和超脱性，还要不断开创出宪制惯例，充当与立法会的“伟大沟通者”，塑造新的社会共识以建立新政治秩序。

一、政治学视角下的权威理论

政治权威实质上是由民众心理、感情、态度、信仰所表征的对公共权力体系认可的价值，体现为社会成员对政府、政治制度及其运行过程所构成的政治体系的自觉服从、自愿认同［5］。任何国家和社会组织“运转的首要条件也是要有一个能处理一切所管辖问题的起支配作用的意志”［6］，政治权威必不可少，不管它是怎么形成的。只有政治权威才能保证政治秩序的持久、有效，历史上政治学家都十分重视政治权威问题。

最广为人知的权威理论来自马克斯·韦伯。他将权威分为传统型、魅力型和法理型三种类型。在大多数社会，虽然只有一种类型的权威占主导地位，但三种类型都是存在的。即使在法理型权威为主的社会，通常政治领袖的极大成功也有某些魅力权威的因素。事实上在现实中，极少看到权威的“纯粹”类型，几乎所有的统治，都是多种纯粹类型构成的混合物。韦伯强烈地主张调和魅力型权威和法理性权威，前者是实质性权威的原型，后者则是实证性权威的集大成者。他主张“直接诉诸民意的领袖民主制”，认为克里斯玛型权威具有革命性和创造性力量，是现代政治悖论的平衡者、希望的承载者。

卡尔·施米特则从一个独特的视角重新理解了权威这一概念。在他的《政治的神学》中，深刻阐述了现代民主社会的权威这一问题。他认为，现代民主政治虽然宣称拒斥神性权威，但其实仍然需要类似于神性的权威。他进而将权威和代表联系在一起思考，认为政治的含义是代表能力，代表能力的丧失就是非政治化的表现。所谓“代表”，关键在于它是一种“身份性的权威”，否则就成了“代理”，沦为空洞的正当性，权威也成了“来自外部的干预”，丧失了权威的代表性质。代表作用赋予充当代表的人身以一种特殊的尊严，因为一种崇高价值的代表不可能没有价值。经济理性必然导致民主政治中代表能力的丧失。根植于经济的权力必须具有政治性，掌权者必须承担政治的代表职能及其一切责任［7］。

萨托利认为，权威一词最简单的含义，即“道德影响力”。权威是建立自威望和尊敬之上的权力，归根到底，权威反映着卓越。民主社会都应以把权力转变为权威为目标。政治过程不仅是权力过程，也是权威过程［8］210。

阿甘本则对权威进行了新的阐述。他认为，西方法律体系似乎呈现为一个双元结构，由两种异质却依然协调的元素构成：一个是严格意义上的规范与法律元素，即权力；另一个是失范与元法律的元素，即权威。规范元素需要失范元素才能适用，而权威也唯有在使权力生效或加以悬置之中才能确认自身［9］。可见，没有权威的保障，权力就无法发挥出应有的作用。他进一步指出，政治统治离不了仪式行为。权力需要荣耀、典礼、欢呼，需要仪式去维护推高权威。

科尔曼探讨了果敢性和保持外部强大对于权威的作用。他认为权威丧失一般是由于失去信任感，丧失信任感源于在经济政治、对外关系等方面的软弱和混乱，权威没有能力管理一个国家或地区、完全漠视其利益。权威的外部软弱和内部混乱均可使其进行有效统治的能力受到怀疑［10］。

根据香港《基本法》的规定，香港特别行政区行政长官具有双重身份：既是香港特别行政区政府的首长，也是香港特别行政区的首长，同时对中央人民政府和香港特别行政区负责。“双首长”身份和“双负责制”使行政长官具有超然于行政、立法和司法三个机关之上的特殊法律地位，处于特别行政区权力运行的核心位置，在中央政府之下、特别行政区三权之上起着联结枢纽作用。行政主导制落实与否与行政长官直接相关。作为“双代表”而非“双代理”，意味着行政长官必须有权威、尊严、荣耀和责任。这就必须保证行政长官领导下的政府的自主性和超脱性，实现魅力型权威和法理型权威的有机统一。

二、政府的自主性与超脱性

在“一国两制”的政治框架中，中央不直接管理香港特别行政区自治权范围内的事务，不介入特区政府的日常运作。中央对香港特别行政区实行管治的主要途径和抓手，就是行政长官。因此，保护行政长官的权威与保护中央的权威是相互依存、内在一致的，行政长官的权威与中央的权威共同构成了一个二元系统。但是，自回归以来，行政长官的权威历经“23条”立法、国民教育等一连串胎死腹中的事件而接连受到损害，且近年来，香港反对派和部分港人将不信任、不满的矛头越来越指向中央政府。

政治权威来源于行使权力者的公正性，要实现公正性必然要不偏不倚，保持超脱性和自主性。只有将特区政府和具体的社会大大小小的特殊利益分隔开来的方式，确立其超脱性、自主性，才能保持普遍的权威，构建出行政长官和中央政治权威。20世纪70年代政治学领域兴起的国家自主性理论认为，国家是一种相对独立的行动主体，具有自主性；国家或政府超越于各种社会势力集团的程度如何，直接关系到这个国家或政府能否制定出一种稳定的、长远的、符合国家利益的计划与政策。中央政府作为“主权者”，行政长官作为香港特区的首长，二者都超然于个别特殊利益之上，有相对于社会各种利益集团的相对独立的超然地位，具有整体性的目标：保持香港的繁荣和稳定。

具体而言，这一目标体系本身就包含着多元一体的政治价值追求。这一“保持”隐含着保证香港的长远利益和整体利益。“繁荣”与经济发展有关，要保持繁荣，就必须维持香港资本主义秩序的完整性，整合资产阶级的整体利益。“稳定”意味着政治秩序，它是任何一个社会追求的首要价值，与能否维护社会的公平正义以及弹压极端势力相关。要保持稳定，关键是政府需要具有在不同利益以及由此形成的社会面前形成政府的超越性、自主性、公正性。

而要维护政府的自主性就要不断提高自身的决策水平和创制水平，因为政府能力的大小直接决定着其自主性的强弱。从理论上说，国家自主性的动态过程表现为公共政策的制定过程，在这一过程中，政府权力免遭个别势力干预的程度，以及制定出的公共政策与国家所代表的公共利益相一致的程度，体现着国家自主性的高低。

这就要求政府行政决策精密、严谨，包括区议会等机构要及时准确地掌握民情，不偏不倚，排除与社会上任何利益集团的瓜葛，令香港市民信服。目前香港社会多元，存在多元化利益集团，但多元社会利益集团力量强弱有别，对政策的影响力也因此不同。强势的集团如地产商集团，被认为具有较大的影响决策的能力。在目前香港社会高度政治化的情况下，若是政府法案欠成熟或有明显偏向或明显失误的情况下，就会轻易激起社会的强烈反弹，这种批评和反对声浪之大足以使施政受到阻挠，甚至连议题都难以提起，从而构成事实上的“否决政治”①（vetocracy）。

解决这一问题可以借鉴港英时代行政主导制的思路。那时的行政虽没有民选的合法性基础，但行政决策的精密、严谨，比如重大决策多先聘请香港以外并且与香港社会利益无涉的顾问公司作出调查研究并提交报告，再由一个与行业利益无涉的委员会讨论并研拟政策，经有关政策局确认，再提交行政局定案［11］。在香港社会价值与利益多元的今天，这种具体做法有待讨论，但其背后的理念，如行政决策的严谨科学、独立性和认受性都是值得借鉴的。

在掌握社会民情方面，由于香港公民社会的迅速发展，公众参与的呼声渐趋高涨，旧的公众咨询模式渐渐失效，新的模式亟待建立。特区政府应积极争取建制外的一些社会、政治力量的支持，发展出向外伸展、接触外界不同利益、声音的桥梁和具备一定的代表性的组织与渠道，另辟一个集结社会上不同意见与利益的系统，形成社会共识的机制，以制衡议会内的反对声音［12］。

另一方面，应争取民众对决策理由和决策依据、过程的理解，争取最广大民意的支持。行政决策本身不可能滴水不漏、完美无误，但亦有其决策的专业考虑依据、原则及背后的理念。正如“二战”时期的美国总统罗斯福，面对国内政治力量的反对声浪，他总是“告诉听众他在华盛顿做什么和为什么要这样做，其目的并非是要激发行动，更多的是为了要形成公共舆论”［13］。而不能受到政治压力时就逐项退让，进退失据。特区政府作出的政策应充分阐述决策理由和审视民间反应。回避关于理念、政策框架讨论的做法，不谈理念、框架、政策大方向、分阶段发展的步伐与步骤，只会制造一次政治机会，让不同考虑、打算的反对力量、市民大众发展出共同的反对立场，一致反对政府的建议［14］。因此，宜摒弃以前的“行政政府”倾向于把问题逐项处理的思维，应着手构建庞大的框架、理念以及长远安排，以社会整体利益、长远发展抵制住地区或界别利益的局部利益、短期利益。

三、魅力型权威和法理性权威的有机结合

正如前文所言，没有权威的保障，权力就无法发挥出应有的作用。香港回归18年来的政治实践说明了这一点。只有将法理型权威和魅力型权威有机结合起来，行政主导才能真正得以落实。这需要行政长官开创宪制惯例，充当与立法会的“伟大沟通者”，塑造新的社会与政治共识以建立新政治秩序。

（一）开创宪制惯例

《基本法》是香港的宪制性法律，为适应香港未来发展的需要，“宜粗不宜细”是邓小平同志提出的起草基本法的基本原则，这一原则有弹性、开放性，制定时为香港政制的未来发展留下了博弈和讨论的空间。香港回归18年来，中央治港一度奉行的“不干预”、“不管就是管好了”的思维导致中央权威缺位，作为联系纽带的特首的权威也不断下降。立法会进行了种种扩权行为，逐渐形成了宪制惯例，改变了立法行政的力量对比，立法权扩大、行政权下降成为不彰的客观事实，鼓励了反对派不时利用立法会向政府施加压力，阻挠政府施政，这已经偏离了基本法的立法原意，损害和扭曲了《基本法》规定的行政主导体制。

具体而言，《基本法》明确规定的中央权力和行政长官权力处于“沉睡状态”或没有实现基本法起草时的初衷。中央权力层面，一些明确记载于《基本法》上的权力处于长期“睡眠状态”。如《基本法》第48条第8款规定：“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令”，这是中央人民政府对香港特区行使管辖权的一种方式；再如，中央对香港主要官员的实质任命权和监督权缺乏制度化和实践操作。

特区政府层面，仅以行政命令权为例。《基本法》第48条第4款规定，行政长官决定政府政策和发布行政命令。这“是行政长官最重要的一项行政管理权，是行政长官领导香港特区政府和负责执行基本法和其他有关法律的基本行政行为和重要途径”［15］。行政长官发布行政命令既符合立法原则又符合条文要求，是合理、合法的。英国著名学者洛克在《政府论》中提出“行政特权论”，即“执行者有权力根据自然法规则对国内法没有涉及的并且能够为公众带来福利的领域做出规定，直到立法机关开会作出决定为止”［16］，事实上，在实行总统制的美国，在其法律体系中地位并不明确的行政命令却成了总统实现政策目标的有力手段，是总统常用的杀手锏②。在实践中，回归以来行政长官甚少发布行政命令。发布行政命令的一个例子就是2005年行政长官签署《执法（秘密监察程序）命令》。特区政府认为，正是因为《基本法》体现了“行政主导”这一香港政治体制的指导思想，“行政命令”有存在的必要。因为这牵涉行政长官和立法会的权限之分，香港法律界及社会舆论争议较大，对行政命令的法律地位，社会上有不同的理解。最后这一行政命令被反对派申请司法复核，最终判决违反《基本法》，延迟6个月实施。因此，正如有学者指出的那样，尽管这一权力屡被提及，但从《基本法》来看，行政命令的适用范围不清楚，需要通过实践逐步形成范式。特首的这一权力很可能会引发11反对派提出司法复核，而法院站在反对派一方的可能性不小［17］。

放眼全球，在同样实行普通法的美国，行政首长在历史上就能够不断创立宪法惯例。在美国，法律不是总统权力的唯一来源，甚至不是重要的来源，正式、非正式的权力来源加上宪法的授权和惯例，使当代总统的地位高于立法权。所谓宪法惯例，就是美国宪法本身及其修正案无规定，但由于已有先例，在实际政治生活中沿袭相承，被公认为是宪法制度的组成部分的那些实践，总统的“行政特权”即属于此类。先前总统在行使权力方面树立的先例，对以后的总统关系重大。

因此，要回到基本法的行政主导原则，重建行政主导体制，需要充分运用《基本法》赋予行政长官的宪制权，特区政府可通过与立法会的博弈，创造出新的政治游戏规则、权力划分规则和“宪制惯例”，使《基本法》规定的中央和特区政府的宪制权力制度化、仪式化。正如前文所言，政治统治离不了仪式行为，权力需要仪式去维护推高权威，政治仪式是政治权威的宣示，以形成对政治权威的情感认同。同时，在“一国两制”下，中央在行政主导上的角色亦须明确，中央政府对于落实《基本法》具有不可取代的宪制责任。对于那些不符合甚至违反“一国两制”的行为理应义正辞严地予以驳斥和纠正，不应等闲视之。

（二）充当与立法会的“伟大沟通者”

从制度建构而言，应建立一些正式与非正式的立法行政沟通机制，使行政立法之间有更多建设性的、有效的互动关系，但这一制度发挥作用还依赖于拥有民意支持和较高个人声望、政治魅力的行政长官。行政长官虽然拥有主导政策制定的“宪制硬权力”，但硬权力能否真正落实，还要看行政长官、行政机关能否通过运用游说、协商及沟通等“政治软权力”，即与社会不同意见和势力谈判、游说的胸怀和策略，说服、争取立法会彼此意识形态、政策立场互异的各政团，通过相互之间利益的调和达成共识，以通过争议性法案。

行政部门若要有效施政，即使在世界其他发达国家和地区，国会的支持也是关键所在。在法国三次“左右共治”时期，为了使政策得以顺利通过，建立互信与政党沟通机制是一重要课题。美国在“分立政府”的政治态势下，行政部门所面临的压力更甚。总统的施政能力实际上取决于他的“说服力”，即能否通过游说及协商，与国会建立政策共识、争取公众及传媒的认同。美国总统通过设于白宫的“国会联络处”与国会建立良好互动关系。行政部门努力争取国会支持，才能够有所作为。行政部门会事先与国会议员进行正式和非正式的互动和政策沟通，增加议员在政策形成前的参与机会，并在相互有了共识之后，再推出立法议程，就可减少不必要的冲突，这也被称作“后室政治”。若是“国会联络处”无法成功完成协调与沟通的任务，总统会亲自出马，扮演“超级推销员”或“伟大沟通者”的角色。总统通常也诉诸大众媒体形成公共舆论。另外，利益交换是总统争取国会支持的重要手段，包括法案交换、人事酬庸和预算互惠。

回归以来，从“23条”立法到“递补机制”立法，都可看出特区政府意欲快刀斩乱麻、强力推进法案的决心，其结果是使政府的威信受到重大打击。香港的行政立法沟通可以借鉴以上成熟国家和地区的经验。不过，无论是建立行政与立法经常且正式与非正式的沟通渠道，还是行政长官以及决策局官员扮演“超级推销员”或“伟大沟通者”的角色，邀请相关的立法会议员参与政策讨论，均要让有民意代表的政党和组织团体，尽量参与政府的决策过程，让他们可以把选民或业界代表的意见，在政策制订的过程中及早向政府反映出来，以掌握立法会各议员和次级团体对特定议题之立场，凝聚重要公共政策的共识，形成共识后才将法案提交立法会审议。同时还要善于运用大众媒体形成于己有利的公共舆论。即使是将来按照《基本法》实现了行政长官的普选，因《基本法》设计的权力的“双合法性”，还是会面临“分立政府”（divided government）的难题，依然需要行政长官积极与立法会沟通。

需要指出的是，行政和立法之间的沟通，其成效在于各方能否取得政策上的共识，即取决于各方，尤其是行政长官运用其魅力、声望和政治技巧推动塑造政治共识的能力。即使在实行“议行合一”的英国，自二战后，执政党拥有议会有效多数、行政权力在议会的主导已经成了英国政府惯例的情况下，立法行政关系的顺畅运作依然依赖共识政治而维系。事实上，英国议员内的反对党有很多方式足以给政府难看，这些方式包括：在辩论或质询中为难大臣、提出不信任案、拖延战术的经常使用以及联合悬置议案，等等［18］。但在现实中，即使有相互竞争的背景，许多政府事务都是在执政党和在野党双向同意的基础上达成的，此间并未出现阻碍议事进程的行为。实际上，就大多情况而言，共识模型较之对抗模型更适合对于下院的描述。对于香港而言行政主导制下的政治共识就更为重要。

（三）塑造新的社会共识

广泛的社会共识是任何社会稳定的基础。最近几年，香港社会在民主发展、经济民生甚至保育等方面争议较大。原有的社会共识渐趋消弭，新的社会共识亟待塑造。

从理论上说，冲突和一致是政治体系两个重要的方面［19］。民主本身即存在一个悖论：民主需要冲突，但不能太多；竞争是必要的，但必须在严格限定和一致接受的范围内。分歧必须通过认同来节制［20］。观乎目前的香港社会，冲突太多，一致太少；分歧较多，认同较少。就民主理论而言，至少有三个需要明确加以区分的可能一致的对象：（1）终极价值，如自由、平等，它们构成了信仰体系；（2）游戏规则或程序；（3）特定的政府及政府的政策。这些共识或异见的对象，按伊斯顿的说法，可分别转换为共识的三个层次：（1）共同体层次的共识，或曰基本共识；（2）政体层次的共识，或曰程序共识；（3）政策层次的共识，或曰政策共识。另一个与此相关的概念是“作为异见的共识”，即一切民主制度的基础和本质是“受讨论的政治”。这便是各种异议、反对派出现的背景，它们是民主制度的特征要素。但是，对于政策的异见和对政府的反对，所针对的是统治者，不是统治形式，假如是后者，受到动摇的便是基本共识或程序共识，或者两者兼而有之［8］106-107。

目前香港的情况则是，对于政策的异见和对政府的反对，所针对的不但是“统治者”，还是“统治形式”；不但在政策上时常出现激烈争执，还动摇了基本共识和程序共识。

上世纪六、七十年代，香港社会的价值是单一的、趋同的。香港社会精英与精英之间、精英与大众之间、不同的社会阶层、群体之间，在市场、政府、社会三者关系，以及权力和利益分配问题上形成了比较一致的社会共识。包括：（1）经济发展至关重要，其他施政目标，如社会福利、环境保护、文化艺术、精神追求都远为次要。（2）以自由市场经济的典范为荣，自由度和开放度居全球之首。（3）香港政府应是个“有限政府”，在经济领域扮演有限的角色。（4）香港是个充满机会的社会，而且这些机会相对来说公平均等。（5）相信教育和知识的力量，也非常强调个人的努力拼搏，认为人只要努力定会取得成功。（6）贫穷和失败属于个人的责任，没有道理迁怒于社会或政府。（7）香港是个自由开放的资本主义社会，自然就不会是平等的社会。（8）审慎理财的财政原则。（9）只照顾基本需要的福利原则［21］。

可以说，回归前，自由、民主、人权、法治成为了香港的主流价值。回归以来，随着经济政治变迁，香港社会阶级、意识形态、代际等各方面的分歧裂痕纠缠在一起，基尼系数上升，社会流动减弱，贫富悬殊，社会的各种矛盾正向激进化和分裂的倾向移动，社会共识消弭，社会分化的趋势开始抬头。这些经济社会政治变化的结果是港人在诸多政治、经济、社会和民生问题上共识的消弭：对“发展至上”观念的质疑，后物质主义思想扩散，上升至公平和公义的层面；“核心价值”出现异化；社会机会均等信念的弱化；社会要求政府职能扩充和责任承担呼声越来越高；对审慎理财的批评和对社会福利政策的期待。其结果是，在社会原有的共识被打破而新的社会共识尚未建立的情况下，在一个日益多元化的社会中，种种公共议题都可能会面临激烈争议，难以妥协，施政举步维艰。

政体层面上，反对派与建制派和中央在香港的民主发展问题上分歧严重，反对派以香港为“独立的政治实体”为出发点，争取所谓的“真普选”，13否定中央的权威、曲解《基本法》，与建制派与中央的立场南辕北辙、出现激烈的争议。最具代表性的事件就是2014年9月反对派策动违法“占领行动”，事后又在立法会策动目的在于瘫痪特区管治的“不合作”运动；以及反对派议员2015年6月在立法会捆绑否决行政长官普选法案。

未来新的社会共识的形成，意味着新的社会契约的诞生，这牵涉到精英与大众关系的调整和重塑，不仅仅依赖精英，还需要社会各持份者的参与，各持份者在认识并充分考虑到彼此的利益所在后，通过在全社会层面进行对话与协商，提出为各方可以接受的结果，这就是共同商讨原则（legitimating through deliberation）。而这一原则的落实则需要一个强有力的魅力型权威促使冲突的各方进行对话和协商。具体而言，需要看行政长官是否有能力整合社会上不同的利益和意见；是否有能力集合社会力量，动员所需要的资源来推动政策；是否有能力说服各个利益群体，让他们坐下来商讨、让步、妥协，找到政策的优先次序，以塑造新的社会共识。从根本上说，作为历史命运中的创造性力量，魅力型政治家能为政治秩序带入动态力量，建构人们对他的信任，使他们愿意协商妥协，从而建构人们自愿服从的共识秩序和一种新的共同体。

注释：

①美国政治学者福山针对美国当今的政治秩序提出了一个非常激进之问，即美国是否已由民主政治（democracy）走向所谓的“否决政治（vetocracy）”，由—种意在防止当政者攫取过多权力的制度，变成为一种令为官者无一可具备足够权力来作出重大决定的制度？

②若国会反对总统行政命令的内容，可取消该项命令；若法院认为总统行政命令内容不符合法律或者超越其职权范围，其同样有权将该命令撤销。然而现实中这两种方法并不能形成真正的威胁。首先，国会推翻总统行政命令需要2/3绝对多数，这在一般国会表决中几乎是不可能达到的；其次，法院在面对行政命令时更是保持谨慎尊重的态度，自美国建国至今，备案可查的行政命令已有13000余个，其中被法院撤销的仅有2个。

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（责任编辑：刘颖）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.06.008

D676

A

1672－0911（2015）06－0008－07

2015-09-29

胡荣荣（1981-），女，国务院港澳事务办公室港澳研究所助理研究员，《港澳研究》副主编。