协同治理:复杂公共问题的解决之道

蔡 岚

(广东外语外贸大学 政治与公共管理学院，广东 广州 510420)

近年来在西方国家特别是美国出现了以协同治理的模式解决复杂公共问题的多种实践。协同治理不仅成为美国占主导地位的水资源规划形式，而且也成为美国联邦森林和土地管理局进行资源管理规划和执行的主要形式。在美国的社区发展中，非营利性住房赞助商与政府、慈善、教育部门合作，共同建造和管理内陆城市的低收入住房。并且，在美国公共卫生领域，公共和私人部门经常在设计、管理和评价社区医疗措施方面进行定期的合作或联盟;甚至在公共交通建设上，协同治理也能发挥有效作用。当州政府和地方政府发现他们无法仅凭公共财政支撑重要交通和基础设施建设的资金需求时，或当他们在道路和高速公路扩建项目上无法化解公私意见僵局时，他们就不得不采用协同治理的新方法来进行项目规划、融资和建设。

那么，什么是协同治理?其内涵如何?现阶段研究重心集中在哪些方面?协同治理的范式是怎样的?本文对近年西方研究协同治理的文献做出梳理，并围绕这些问题做出探讨。

一、协同治理的理论内涵

协同治理的出现，一方面是基于全球化时代的来临，行政管辖边界变得越来越模糊，“政府机构一再发现，因为组织边界的分割，很难去实现公众的需求。在一个快速变化的世界里，最佳的解决方案不是重新设计组织图表，而是融化组织间的强大边界”。另一方面，现代社会的奇特问题(wicked problem)不断出现，没有一个政府部门有足够的能力去解决这些问题，传统的管理手段日益捉襟见肘。在这样的背景下，协同治理应运而生。

那么，怎样的治理模式叫作协同治理?近年有代表性的理解有这么几类。

一类研究认为协同治理是“由政府发起的，一个或多个政府部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排”。这类研究强调协同治理的发起者是政府，强调政府在协同治理中“对合作过程适度管理”，“设置和维护明确的基本合作规则、建立相互信任、促进对话”，是“合作过程的‘管家’，促进和维护合作过程”。

第二类研究认为协同治理是“一组相互依存的利益相关者，通常来自于多个部门(公共的、私人的以及非营利部门)，为了解决一个复杂的、涉及多面的公共难题而协同工作并制定相关政策的过程和制度”，强调协同治理是一个协商的过程。协商的行为表现为，参与者公开地共享解决问题的信息和知识，一视同仁地对待所有参与者的意见，并且在做出集体结论之前周全地考虑所有可获得的信息。协商过程往往以对话为特征。认为“如果没有真正的对话，协同治理中的利益相关者就无法从他们的多样性和相互依存的关系中获益”。因此，通过协商，能厘清与决策有关的多种利益和观点，这将有助于更好地理解不同的利益相关者的真实想法及其原因。这也有助于寻找对公共难题的可替代解决方案。通过这种方式，协同治理在大多数利益相关者的最重要的问题上能形成集体决策。

第三类研究认为协同治理是“为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨公共部门、跨不同层级政府或跨公共、私人、公民团体的，公共政策制定和管理的过程和结构”。这些理解不局限于仅仅是正式的、政府发起的合作，也不仅限于政府和非政府部门的参与。它包含多伙伴治理，即包括政府之间、私人部门、公民社会和社团，还有联合政府，以及诸如公私伙伴、私营和社会伙伴、联合管理等多种混合制度安排。它们还包括许多与集体资源管理有关的、以社区为基础的合作，以及政府间合作，诸如由联邦和州政府共同治理州际河流流域，还有联邦机构之间在公众健康或气候变化研究方面的合作。

综合学者们的研究发现，无论对协同治理如何理解，都不约而同地强调了协同治理的三个特点:第一，协同治理是为了解决那些仅凭政府部门，或仅靠单个组织而无法解决的公共难题，通过政府、企业、社会团体、公众等共同参与、共同协商，取得共识，来制定和执行政策的治理模式。第二，协同治理最大的特点是以共识为导向。协同治理不同于官僚层级制，信息传达至最上层再由决策者综合信息后选择一个方案，也不同于专家咨询制，各种专家给出不同的信息和建议，最终将最后的方案呈献给决策者，协同治理的目标是在众多的参与者之间达成共识。相比于官僚层级命令或多数投票制，协商过程可能需要更多的时间来做出决策。但一旦能达成共识，那么协同治理的决策执行将是顺利和迅速的。第三，协同治理的决策过程是集体的、平等的。“没有实质决策权的参与不是协同治理，那只不过是咨询或听证”，“每一个参与者在集体决策中有平等的机会来反映其偏好，是一个集体的平等的过程”。从平均主义的角度来看，用协同治理来制定决策时可以提高利益相关者的平均满意水平，尤其可以增进决策的可接受度。

二、协同治理的研究重心

基于研究者的不同关注，协同治理的研究重心也各有不同。从现有的研究来看，协同治理的研究重心主要集中在三个方面:协同治理的制度设计、协同治理的影响因素、协同治理的商议过程。

(一)协同治理的制度设计

研究者们非常注重从制度的视角研究协同治理的实践，并力图从理论上构建协同治理的框架。协同治理的制度设计被界定为，对协作过程的程序合法性至关重要的基本协议和规则。协同治理过程的可进入性是最根本的制度设计问题。有关协同治理的研究都强调这一过程必须是开放的、包容性的，因为只有那些自觉、有合法参与资格的团体才有可能对协作“做出承诺”。

协同治理的首要条件是它必须对所有受到影响的利益相关者具有广泛的包容性。这包括潜在的“麻烦的”利益相关者。格雷(Gray)等指出，肯定会出现一些有关某问题的特定利益相关者是否具有参与资格的合法性纠纷，但成功的合作必须包括足够宽泛的利益相关者以便能全面地反映问题。此外，协同治理还必须积极地去寻求广泛参与。赖利(Reilly)发现，大凡成功的协同治理都非常注意让利益相关者参与，排斥关键利益相关者是协同治理失败的关键原因。广泛的包容性不仅反映了协同治理开放、合作的精神，它还是协同治理合法性进程的核心。参与性不足会损害协同治理结果的合法性。所以，动员代表性较弱的利益相关者积极参与协同治理是非常重要的。但是，利益相关者也可能没有参与动机，尤其是当他们有达到其目的可替代途径时。文献表明，对参与者的广泛包容性，是与对合作论坛之外其他途径的排他性紧密相连的。当合作论坛是解决问题的“唯一路径”时，就更容易激励利益相关者参与，相反，当他们被排除在外，就可能会促使他们寻找实现其目的的其他替代途径。

学者们还重点研究并发现，明确的基本规则和透明的合作程序是协同治理制度设计的重要特点，这是程序合法性和建立信任所必需的。政府要求利益相关者进行诚意谈判，并探寻共同收益和相互妥协的可能性。但是，利益相关者往往以怀疑的心态进入合作进程。他们对公平问题以及利益相关者权力的问题最为敏感，并担心合作是否可能被操纵。协同治理进程的合法性在某种程度上取决于利益相关者对其是否被“公平对待”的感知。清晰且一贯适用的基本规则可使利益相关者觉得合作过程是公平、公正和公开的。透明的合作过程意味着利益相关者可以放心，因为公共谈判是“真实的”，合作过程不是幕后私下交易的幌子。

(二)协同治理的影响因素

协同治理是在政治、法律、社会经济和其他各种影响力的多层复杂环境中缘起和发展的。这些外部环境创设了协同治理制度发展的机遇、制约和各种影响因素。不仅是系统环境能形塑整个协同治理制度，协同治理制度同样也通过合作行为影响外部环境。研究者重点研究了影响协同治理制度性质和前景的几个主要因素。这些因素包括:行政、管理或司法在内的政策和法律框架;通过传统渠道和当局政府未能解决问题的失败历史;社区内和各级政府间的政治动力和权力关系;现有网络内和网络间相互联系的程度;利益间冲突的状态及由此产生的信任的水平和对工作关系的影响;社会经济和文化的多样性。

此外，学者们还重点研究了合作治理中的领导因素和激励因素。领导因素是指一个确定的领导者或组织，其作用是发起协同治理号召并提供资源保证和支持。这个领导者或组织可以是合作中的一方，或者是做决策的官员，或者是值得信赖的组织中的一员。无论如何，这个领导者或组织应该担负解决协同治理问题的责任，不倾向于任何特定方案的态度以及不偏不倚地尊重参与者的各种利益偏好。并且，领导者愿意承担发起协同治理的高昂的，或者潜在的制约的交易成本，例如提供人员、技术和其他资源。协同治理中是否有这种组织领导因素，会决定协同治理的进展和绩效。

协同治理中的激励因素，既指内部的，包括面临的共同问题、资源需求、利益或者机遇，又指外部的，包括情境的或机制的危机、威胁或机遇。当对参与者而言需解决的问题十分突出，解决方案的时间也已成熟，并且如果忽视这些激励就可能有负面影响时，这些激励因素就会相应地出现。然而也有研究指出，并非所有的相应机制都是负面的。例如，获得新的资金的机遇可能推进协同治理的发展。然而，无论这些激励机制是积极的还是消极的，都必须能够推动领导者和参与者共同参与合作。

现有研究认为协同治理行为的先决条件是相互依存，也即个体或者组织无法单独实现其目标。布莱森(Bryson)称它为“部门失败”，安塞尔(Ansell)称之为“参与的制约因素”。还有一个被普遍强调的影响因素，即不确定性，是管理“复杂奇特”社会问题的最大挑战。内部无法解决的不确定性能促使组织为了减少、分散和分担风险而走向合作。有关如何应对社会风险的集体不确定性也和相互依存的动力有关。如果团体或组织具有解决问题的所有信息和方案，那么他们就会独立地去追求他们的利益或规避风险。

(三)协同治理的商议过程

学者们还普遍关注协同治理中参与者的商议过程。协同治理“一般都因工具性目的而发起”，亦即发起协同治理是因为想推进那些“仅靠单个组织而无法完成的行为”。商议过程被认为是所有协同治理框架的核心。学者们强调，排除了对利益相关者间真正对话有负面影响的政治偏见后的商议过程，是影响这种参与式民主的关键因素。理想的商议过程是，协同治理体系中的参与者都有平等机会把他们的建议和知识或信息输入到集体决策过程中。换言之，所有参与者的政策建议都会平等地被其他参与者考虑，并且参与者的信息在商议过程中都会被其他参与者考虑。研究者认为，当集体决策过程没有被政治权利所左右时，商议过程中的参与者就能达成一个最能反映其成员集体利益的决策。同样，研究者已开始把协同治理作为一个集体学习过程来研究，参与者通过这个过程来更全面地了解他们所共同面临的社会问题，增长他们解决问题所需的知识和技术，并形成成功或失败的社会记忆。因此，商议过程中的集体学习就会成为这样的方式，即所有的参与者能更好地认识到他们所面对的公共问题，并且他们开始相信，如果他们能认识到他们利益的相互依存关系，并在互信基础上分享信息，那么他们就能够共同解决复杂的社会问题。

三、协同治理的范式特征

许多公共行政学者认为，协同治理是民主体系中出现的新的治理范式。如果把范式这个概念理解为一个共同体所享有的“信念、价值和技术的整体”，那么，协同治理作为公共管理的一种范式，它是包括了一套独特的治理理念、价值与路径选择的有机集合，这些理念、价值与路径设计构成了协同治理的范式结构与主要内容。概括起来，协同治理是以更合理的民主治理为理念先导，以更好的公共理性与公共政策的合法性价值为取向，以公共协商为实现路径的一种治理范式。

(一)协同治理的理念

协同治理奉行一种民主治理的理念。相比于以威权为基础的官僚制，协同治理不仅可以弥补传统民主模式的缺陷，增加民主的合法性，而且这种方式还进一步扩大与优化了政府之间、私人部门、公民社会和社团、公民与公共机构之间的对话空间，公民社会与公共国家得到了双重建构。更重要的是，协同治理可以使多元利益主体真正进入公共决策，从而令治理真正进入民主治理的时代。

纵观公共行政百余年历史，其范式变革的逻辑是“官僚化——去官僚化”，而非沿着治理的民主逻辑展开。传统公共行政倡导政治与行政二分原则，民主与官僚制是相斥的两种组织方式，政府之外的利益主体被隔离在公共管理之外。“当公众评论直接关注政府的日常琐事和政府对日常工作方法的选择时，它当然会像是一个笨拙讨厌的家伙，像是一个乡下人在操作一部难以驾驶的机器。”新公共行政虽然倡导民主行政，但是因为缺乏实施民主的可操作性而主要停留在理念层面。新公共管理重视的市场原则对官僚制造成了很大的冲击，但是新公共管理奉行的是市场的效率原则而非民主逻辑。多元主体的参与主要是对公共服务做出回应，而不是协同治理中多元主体进入公共决策。新公共管理中政府之外的角色失去了其应有的政治意义。“这种界定既是授权给公众，同时也可以说贬低了公众的身份……把公民贬低为消费者，似乎降低了公民作为与国家相对的权利和合法地位的拥有者的作用”，针对新公共管理的“顾客”缺陷，新公共服务主张政策制定与执行中的共同参与。但是，新公共服务的主要范式逻辑是以服务为导向的对政府的去官僚化的改造，认为政府的作用与角色不是直接的生产者，而是调停者、中介人和裁判员，从而轻视了协同治理中政府组织在共同决策中的角色和作用。因此，尽管新公共服务理论高调提出多元主体共同参与的种种设想，在民主治理上是一大进步，但其与治理的民主逻辑依然具有质的差异。

协同治理从治理的民主逻辑出发，倡导公共的、私人的以及非营利部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排，与公共问题相关的多元主体地位平等，具有做出集体决策的实质权力。与其他的公共治理范式相比，协同治理在治理的民主意义上而言是一个明显的范式变革。

(二)协同治理的价值取向

以协同民主的方式组织公共管理，协同治理的价值取向也有别于其他的公共治理范式。百余年公共行政的发展史亦是以公平和效率为价值两端的拉锯战。传统公共行政以提高官僚机构的行政效率为组织目标。新公共管理通过借鉴管理主义提高政府回应社会和提供公共服务供给的能力，其目标追求也是以效率为导向。新公共行政的本质依然是以行政效率为目标导向，因为新公共行政力图重塑公共行政精神来解决官僚制回应能力低的问题，而回应能力的问题在本质上属于效率问题。20 世纪后期的新公共服务提出了公共管理的伦理标准，其价值取向是社会公平的范畴，从而形成了效率与公平二元并存的价值格局。

从已有的实践来看，协同治理的价值取向超越了效率和公平。它关注公共治理中的民主真实性、更好的公共理性与公共政策的合法性。其一，民主真实性是协同治理的前提性价值。在代议制民主模式下，非精英之外的利益主体被排斥在公共决策之外，这种治理的民主真实性是不充分甚至是缺失的。而在协同治理中，多元主体真正进入决策过程，使民主的意义得到真实的体现。其二，更好的公共理性是协同治理的标杆性价值。更好的公共理性是多方协商的结果。在协同治理中，理性既是过程性的，又是结果性的，因为公民在有序地和理性地参与，这种参与又可以得出理性的认知。其三，政策合法性是协同治理的输出性价值。提高政策合法性是人们关于协同工具性价值的一个普遍共识。在协同治理中，公共协商不是私人利益的简单聚集，而是通过寻找多元主体认可的共同利益及其实现路径而制定政策，这样的政策其合法性将大大提高。相比官僚层级命令或多数投票制，协商过程可能需要更多的时间来做出决策。但一旦能达成共识，那么协同的决策执行将是顺利和迅速的。

在这三个价值性目标中，民主的真实性与公共理性在西方社会的民主认知中被看作是一种难以调和的矛盾。民主的真实性要求更多的多元主体参与，但是多元主体的参与能否导致公共理性则是令人忧虑的。因此，对于协同治理来说同时实现民主的真实性与公共理性也是个实际的难题。

(三)协同治理的路径设计

如何解决这一难题就在于能否设计出一个科学合理的程序来打破这一“民主魔咒”，所以协同治理的路径设计就非常重要。对于协同治理来说，研究者们通常认为以讨论为主的协商是比较合理的参与方式，因为只有在充分的话语交往中才可能取得更好的公共理性。

协商，或者称为坦诚和理性的沟通，被广泛认为是实现协同治理的重要路径。协商的质量既取决于个体对其所代表利益的清晰的表达，又取决于有效的冲突解决战略。有效的对话、建设性的自我利益表达、提出并回答挑战性问题、如实表达反对意见，这些都是构建复杂和跨界沟通的重要组成部分。“协商不是简单的利益叠加，它需要周全地思量、倾听他人的观点，并在涉及公共事务的问题上做出共同的判断”，协同治理为这种协商创造了“安全的”场景。无论是协商民主的倡导者，还是公众参与和替代性争端解决的倡导者，都认同在协商中使利益相关者做出有意义表达的重要性。

排除了对利益相关者间真正对话有负面影响的政治偏见后的协商过程，是影响协同治理这种参与式民主的关键因素。理想的协商过程是，协同治理体系中的参与者都有平等机会把他们的建议和知识或信息输入到集体决策过程中。换言之，所有参与者的政策建议都会平等地被其他参与者所考虑，并且参与者的信息在商议过程中都会被其他参与者参考。当集体决策过程没有被政治权利所左右时，协商过程中的参与者就能达成一个最能反映其成员集体利益的决策。参与者通过协商这个过程来更全面地了解他们所共同面临的社会问题，增长他们解决问题所需的知识和技术，并形成成功或失败的社会记忆。当协商过程中所有的参与者能更好地认识到他们所面对的公共问题，并且他们开始相信，如果他们能认识到他们利益的相互依存关系并在互信基础上分享信息，那么他们就能够共同解决复杂的社会问题。多元主体平等充分互信地协商，是解决复杂公共问题的协同治理的路径依赖。

四、协同治理的比较优势及研究展望

协同治理作为一种“具有可渗透的结构，可以跨越组织功能和边界而联系起来的组织形式”，被运用到日益广泛的政策领域。相比于现阶段公共行政领域为人所熟知的其他制度安排，协同治理在复杂公共问题的解决上具有独特的制度优势。表1 概括了公共部门管理和公共服务提供的四种形式，一端是以韦伯威权制为基础的官僚体系，另一端是完全的市场体系，中间是两者的混合形式。

表1 四种制度安排

相比于传统的韦伯威权为基础的政府官僚制，通过协同治理形式做出的政策决策，将更具有可执行性。政府官僚制是以命令和控制的方式来提供公共服务和对执行政策的公共机构进行管理。政策制定是自上而下、封闭的，缺乏政策对象的参与和多元利益主体的充分协商。传统官僚制制度在政策制定效率上可能略胜一筹，但是如果得不到政策对象心悦诚服的认可，那么政策实施环节遭遇的困难将可能使政策无法付诸实践。

表1 中的第二个制度即公共服务外包制度，虽以威权为基础但它使用外包来提供公共产品和服务。服务外包的支持者认为，政府的责任在于募集资金并决定公共产品及服务的数量和质量，而实际的服务提供者则从公共组织、非营利组织或者私人部门通过市场竞争来挑选。从概念而言，这种形式可以被认为是对第一种形式的重要地、有效地补充。相比于服务外包，协同治理强调解决公共问题需要集中参与部门的各项优势。参与合作的政府部门使协同治理具有合法性、权威性、透明性、责任性及公共性;参与合作的私人部门使协同治理通过私人资本市场和资金管理技术而确保有运作的资金，并使协同治理同时具有创新精神、灵敏而迅捷、商业化操作、组织和个人激励。而非营利部门和民间组织对协同治理的最大影响，是使协同治理具有服务承诺，并作为提供公共物品和服务的中介组织所具有的服务意愿，以及道德劝说和社会资本的有效运用。

相比于以市场为基础的制度安排，协同治理更强调了公共部门和私营部门的合作，强调了公共部门在公共服务提供中不可替代的责任和角色。市场体制注重经济回报和自我利益，常常以经济理性作为行动指导。而在追求自我利益过程中出现的负外部效应，则无法完全只依靠市场来自我解决。而且，以协同治理的形式来解决的问题，往往是复杂的问题，不是仅仅依靠某个公共组织、非营利组织或者私人部门通过市场竞争，以一己之力即可完成的。协同治理强调公共理性和民主参与，因而不同于完全受经济和竞争驱动而做出决策和采取行动的市场交易行为。

由此可见，协同治理为多部门合作共同解决复杂公共问题提供了一种新的治理形式。但随着协同治理实践的广泛和深入开展，协同治理的研究中还有许多有待进一步探讨和论证的理论问题。

协同治理研究中的一个理论难题是与协同治理中参与者的协商行为有关。许多研究者用制度主义方法来描述协同治理的结构和过程，却很少关注个体或集体层面的协商行为。虽然实证研究发现，当协同治理中存在着领导促进和参与者利益相互依赖的条件时，参与者将更具有合作性和协商意愿，但公共行政研究者们却很少关注在协商过程中参与者的实际行为。此外，也尚缺乏对参与者的协商行为是如何影响集体决策质量进行的研究。

协同治理研究中的另一个难题是协同治理中集体决策代表性的问题。代表性是决定集体决策回应性的一个关键因素。实证研究往往发现，即使商议过程中没有政治权利左右其过程，协同治理中参与者们也不大可能做出能全面反映多样化公民需求的决策，因为人们头脑中和集体行动中所固有的行为倾向会影响协同治理的协商过程。如果参与者只共享那些与自身偏好一致的信息，以从集体决策中最大化自身利益，那么集体决策的高代表性就难以保证了。

此外，在现有协同治理和集体决策相关研究的基础上，需要进一步研究的问题还包括，在协同治理的商议过程中，人类动机对集体决策有何影响?集体商议过程中，怎样的制度条件或管理干预能促进协同治理的决策质量?能否构建协同治理的综合理论框架?能否通过计算机模拟虚拟的协商过程来构建集体信息共享和决策模型?这些问题都有待于进一步深入研究。

当前我国社会发展矛盾与机遇并存，各种矛盾集中凸显，给社会管理提出了新的挑战。协同治理倡导打破部门主义的藩篱、化解部门间的边界隔阂、调动政府、社会、企业、非政府组织、非营利组织等各类组织的积极性，实现政府间、部门间、各类组织间的通力合作，这对于我国加强和提高社会管理，创新社会管理模式有着重要启示。借鉴西方国家协同治理经验和理论，将有益于解决现阶段层出不穷的公共治理难题，也将对我国公共行政领域的发展做出极大的知识推进。