构建适应市场经济体制的服刑人员社会保险制度

卢驰文

构建适应市场经济体制的服刑人员社会保险制度

卢驰文

我国服刑人员社会保险与市场经济体制下的城镇职工、城乡居民社会保障衔接不畅，难以保障患重大疾病的服刑人员的基本生活，也难以保障刑释人员的基本生活。只有改革服刑人员社会保险制度，才能更好地维护社会的稳定。适当提高罪犯的劳动报酬——“工资”，把参与监狱生产劳动的罪犯纳入到监狱所在地的城镇职工基本医疗保险、失业保险体系中，剥夺罪行严重的经济罪犯判刑前积累的职工基本养老保险权益，有利于打击和预防经济犯罪。

社会保险正在由广覆盖向全覆盖推进

我国建立了城镇职工基本养老保险、城镇居民养老保险、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险，城镇职工失业保险、生育保险和工伤保险制度，社会保险从制度上覆盖了所有城镇户籍的人口。我国建立了新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗，养老保险与医疗保险从制度上也覆盖了所有农村户籍人口。作为雇员的农民工也将按照城镇企业职工的社会保险模式参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险。人社部统计公报显示，2012年末全国参加城镇基本养老保险人数为30427万人，国家城乡居民社会养老保险参保人数48370万人；2012年末全国参加城镇基本医疗保险人数为53641万人。据卫计委统计年鉴，2011年末参加新农合人数为83163万人。根据《社会保险法》的精神，新农合也是基本医疗保险，从这些数据可以看出，我国基本医疗保险的覆盖率已经是很高了，超过了97%。而社会养老保险参保有年龄限制和其他条件限制，参保对象排除了婴幼儿、中小学生、非在职的大学生、研究生等，目前我国社会养老保险参保人数占应参保人数的比例也很高了。据人社部的统计公报，我国失业保险、工伤保险、生育保险参保率也在逐年提高。

最低生活保障正朝着应保尽保与提高保障水平的方向推进

1993年，上海市结合本地实际，借鉴国际上制定贫困线进行规范救济的经验，率先出台了城市居民最低生活保障线制度，取得良好效果。民政部及时总结上海经验，要求1999年在全国建立这项制度。为切实解决农村贫困人口的生活困难，国务院决定，2007年在全国建立农村最低生活保障制度。民政部统计数据显示，2008年底，已有4305.5万人得到了农村最低生活保障，2334.8万城市居民得到了最低生活保障。2013年10月我国农村享受最低生活保障人数5355.8万人，县以上城市享受最低生活保障人数2077.6万人。我国享受最低生活保障人数逐年有所增加，保障水平也在逐年提高。这不是因为我国绝对贫困人口在增加，而是提高了贫困线的标准，让弱势群体能享受到更多的经济社会发展成果。

服刑人员社会保险改革严重滞后于城乡居民社会保障改革

2012年4月司法部部长吴爱英向全国人大常委会报告监狱法实施和监狱工作情况时透露，全国共有监狱681所，在押犯164万人。我国正在编织严密的城乡居民社会保障体系，可服刑人员是特殊群体，关于社会保障的教材和专著鲜有提及服刑人员的社会保险模式。而服刑人员社会保险模式与社会稳定的关系非常密切，换言之，在押犯人作为特殊群体，其社会保险制度的设计直接影响着犯人的基本生活、身体健康状况、改造效果。

为了增强教师教学中理论联系实际的能力，上海政法学院社会保障教研室的5名教师专门到上海市青浦监狱等地调研，了解罪犯和刑释人员社会保险问题。通过实地访谈发现：我国服刑人员养老保险、医疗保险、失业保险仍是计划经济时期的传统模式，很难适应我国市场经济发展的需要。

我国服刑人员的社会保险制度

《看守所条例》关于人犯的基本生活与医疗卫生的规定。1991年颁布的《中华人民共和国看守所条例实施办法》（试行）第三十一条规定，对患病的人犯要及时治疗。人犯服药，看守干警要在场监视。发现人犯患有传染病要立即隔离治疗。病情严重的，可以住院治疗；如办案机关决定变更强制措施时，依照规定办理。人犯患病出现死亡危险时，要边积极抢救边告知办案机关。人犯需要住院治疗的，须经看守所所长批准，并派看守干警值班看管，严防发生人犯脱逃、自杀等意外情况。不准使用人犯或者雇人看护住院的病犯。第二十五条规定，人犯给养费主要包括伙食、炊餐具、被服、卫生医疗、日用品、取暖、降温、押解、学习以及其他必需开支的项目的费用。人犯给养费的标准，由各省、自治区、直辖市公安厅、局和财政厅、局根据物价等情况商定。

《监狱法》关于罪犯的基本生活与医疗卫生的规定。我国1994年12月29日颁布实施了《中国人民共和国监狱法》。（1）《监狱法》第三章第一节规定：监狱应当对交付执行刑罚的罪犯进行身体检查。经检查，被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯有下列情形之一的，可以暂不收监：①有严重疾病需要保外就医的；②怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女。对前款所列暂不收监的罪犯，应当由交付执行的人民法院决定暂予监外执行。对其中暂予监外执行有社会危险性的，应当收监。暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行刑罚。前款所列暂不收监的情形消失后，原判刑期尚未执行完毕的罪犯，由公安机关送交监狱收监。（2）《监狱法》第四章第五节规定：罪犯的生活标准按实物量计算，由国家规定；罪犯的被服由监狱统一配发；对少数民族罪犯的特殊生活习惯，应当予以照顾；罪犯居住的监舍应当坚固、通风、透光、清洁、保暖；监狱应当设立医疗机构和生活、卫生设施，建立罪犯生活、卫生制度；罪犯的医疗保健列入监狱所在地区的卫生、防疫计划。（3）《监狱法》第一章第八条规定：国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。（4）《监狱法》第四章第五节规定：对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活。刑满释放人员丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的，由当地人民政府予以救济。刑满释放人员依法享有与其他公民平等的权利。

劳保部有关社会养老保险的规定。劳动和社会保障部办公厅2001年《关于退休人员被判刑后有关养老保险待遇问题的复函》有明确规定：退休人员被判处拘役、有期徒刑及以上刑罚或被劳动教养的，服刑或劳动教养期间停发基本养老金，服刑或劳动教养期满后可以按服刑或劳动教养前的标准继续发给基本养老金，并参加以后的基本养老金调整。退休人员在服刑或劳动教养期间死亡的，其个人账户储存额中的个人缴费部分本息可以继承，但遗属不享受相应待遇。退休人员被判处管制、有期徒刑宣告缓刑和监外执行的，可以继续发给基本养老金，但不参与养老金调整。退休人员因涉嫌犯罪被通缉或在押未定罪期间，其基本养老金暂停发放。如果法院判其无罪，被通缉或羁押期间的基本养老金予以补发。

退休人员被判刑后假释期间，可以按被判刑前的标准继续发给基本养老金，但不参与基本养老金调整。被撤销假释继续服刑的，从撤销之月起停止发放基本养老金；假释期满被宣告原判刑罚执行完毕的，继续按判刑前的标准发给基本养老金并参加下一年度的基本养老金调整。参加企业职工基本养老保险的人员被判处拘役及以上刑罚或劳动教养的，服刑或劳动教养期间达到法定退休年龄的，暂缓办理退休手续，待服刑或劳动教养期满后按规定办理退休手续。

劳保部门关于职工被判刑后有关医疗保险的规定。2006年福建省劳动和社会保障厅就职工被判刑后有关医疗保险问题批复：（1）已参加基本医疗保险的职工或退休人员被判刑或劳教期间停止享受基本医疗保险待遇，不缴纳基本医疗保险费，不计算缴费年限，但个人账户予以保留，个人账户储存额照常计息；刑满释放后可以继续参保缴费，享受相应基本医疗保险待遇；服刑或劳教之前的实际缴费年限和继续工作后的缴费年限合并计算，达到法定退休年龄时，缴费年限不足25年，应补足25年后方可享受退休人员基本医疗保险待遇。对于无法确定退休金额的但达到法定退休年龄的人员的个人账户划入按当地最低标准执行。（2）已参加基本医疗保险的职工被判有期徒刑缓刑或监外执行，可以按当地上年度职工平均缴费工资为基数，继续缴纳基本医疗保险费，享受相应的基本医疗保险待遇。（3）未参加基本医疗保险的职工被判刑或劳教，超过法定退休年龄后释放，暂不参保。

劳保部有关失业保险的规定。劳动和社会保障部办公厅2000年《关于对刑满释放或者解除劳动教养人员能否享受失业保险待遇问题的复函》有明确的规定：按照《失业保险条例》的规定，失业人员领取失业保险金应具备的条件是：按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；非因本人意愿中断就业的；已办理失业登记，并有求职要求的。失业人员在领取失业保险金期间被判刑收监执行或者被劳动教养的，停止领取失业保险金。根据上述规定，在职人员因被判刑收监执行或者被劳动教养，而被用人单位解除劳动合同的，可以在其刑满、假释、劳动教养期满或解除劳动教养后，申请领取失业保险金。失业保险金自办理失业登记之日起计算。失业人员在领取失业保险金期间因被判刑收监执行或者被劳动教养而停止领取失业保险金的，可以在其刑满、假释、劳动教养期满或解除劳动教养后恢复领取失业保险金。失业人员在领取失业保险金期间，按照规定同时享受其他失业保险待遇。失业保险金及其他失业保险待遇标准按现行规定执行。

我国服刑人员的社会保险制度局限性

目前看守所与监狱的罪犯基本生活和医疗卫生制度，只是一定程度上保障了罪犯的健康权益，有利于调动罪犯改造的积极性，稳定监管改造秩序。目前刑释人员社会保险只是保障了部分刑释人员出狱后短期的基本生活，使他们利用这一段时间作为缓冲，重新安排自己的生活，有利于巩固改造效果，降低重新犯罪率。但当前我国罪犯和刑释人员的社会保险政策都是在社会保障体系不健全的大背景下制定的，这些社会保险政策放在社会保险体系迈向全覆盖时代的大背景下，也存在较大的局限性。比如：杀人犯范旭东羁押在陕西未央看守所期间，他被多家医院诊断为右肺肺癌中晚期，看守所为救范旭东花去了相当于全所在押人员两年的医疗资金14万多元。罪犯医疗费用不能在大范围内分担，重大疾病风险在监狱和犯人家属之间推诿；只保障了犯罪前参加了养老保险、医疗保险和失业保险的刑释人员出狱后的基本生活，而没有参加过社会保险的罪犯刑释出狱后可能得不到基本生活保障。犯罪前参加过职工社会保险的罪犯刑满释放后继续享受较为优厚的职工社会保险待遇，没有区分罪行的性质与大小程度，对经济犯罪的预防和警示作用较小。

改革我国服刑人员社会保险的重要意义

我国目前在押罪犯的社会保险制度还是计划经济时期建立的模式，改革严重滞后于城乡居民、城镇职工的社会保险制度，与城镇职工、城乡居民社会保险衔接不畅，没有统筹考虑最低生活保障与社会保险的关系，不仅难以适应社会主义市场经济体制下监狱对罪犯改造的需要，而且难以充分发挥其打击和预防犯罪的作用。对我国现行的服刑人员社会保险改革的意义如下。

有利于调动罪犯接受劳动改造的积极性。根据我国现行的在押罪犯社会保险政策，服刑犯人即使从事监狱生产，也不能参加失业保险和职工基本医疗保险，中断了失业保险和基本医疗保险的缴费，使其失业保险累计缴费年限减少，也使其作为职工的基本医疗保险累计缴费年限减少，将对其刑满释放后的失业保险待遇和基本医疗保险待遇产生不利的影响。甚至由于中断职工基本医疗保险缴费时间过长，无法达到享受职工基本医疗保险权益的最低缴费年限，而不能享受职工基本医疗保险待遇。改革现行的在押罪犯社会保险制度，使罪犯看到更大的希望，有利于提高罪犯参与劳动改造的积极性。

有利于分散罪犯重大疾病的医疗费用风险。监狱对罪犯采取实报实销的医疗待遇，表面上看起来是非常不错的，管理也比较方便。实际上，全额报销的制度弊端很多，一方面会导致医疗资源的浪费，另一方面无法分散罪犯患重大疾病的医疗费用风险。监狱对罪犯全额报销医疗制度，与计划经济时代的企业医疗保险相对应。畸轻畸重的企业社会保险负担导致企业不公平竞争，甚至破坏社会的稳定，迫使政府早对其实行了改革，而监狱罪犯的医疗保险制度仍然按兵不动，显然不能适应时代发展的需要。把从事生产活动的罪犯纳入职工基本医疗保险，建立多层次的医疗保障体系，是避免监狱和家属对承担罪犯重大疾病医疗费用推诿的现实途径。

有利于罪犯刑满释放后回归社会。据2005年黑龙江齐齐哈尔市建华区人民检察院统计，近三年来批捕的犯罪嫌疑人中刑满释放后重新犯罪率达20%以上。为何重新犯罪率如此之高？整个社会的劳动力市场供过于求，大学生找工作都难，更何况有过犯罪记录的刑满释放人员？加上服刑人员长期与社会隔绝，刑满释放后思想、思维方式与社会发展脱节，很难正确定位，不容易在较短的时间内找到合适的工作。而许多刑满释放人员无法享受失业保险，由于有家属，又不符合享受社会救济条件。找不到工作的刑满释放人员老是从家人那里拿生活费，可能会遭到拒绝。生活无着落的刑满释放人员很可能自暴自弃，走向重新犯罪的道路。改革现行的失业保险制度，为罪犯刑满后重新就业、融入社会提供适当的缓冲时间。

有利于惩处罪犯和预防公民犯罪。惩处罪犯固然重要，但预防犯罪更重要。市场经济条件下，因贪污、受贿、诈骗等犯罪的案件频发，物质利益的诱惑使一些人铤而走险，危害社会。目前我国经济罪犯和非经济罪犯的社会保险模式完全相同，没有充分体现国家预防经济犯罪的初衷。犯罪的动机不同，处罚的方式应当有所不同，才能更好地打击和预防各类犯罪。因此，对经济罪犯与非经济罪犯的社会保险制度设计应有适当的差异。

改革我国服刑人员社会保险的具体措施

改革我国服刑人员社会保险制度，既要与城镇职工社会保险相衔接，又要与城乡居民社会保险相衔接，还要统筹考虑社会保险与最低生活保障的关系。不仅要提高监狱改造的效果，而且要保证罪犯刑满释放后的最低生活，甚至保障其基本生活，以便达到打击与预防犯罪的目的。改革我国服刑人员社会保险的具体策略如下。

监狱医院管理社会化，把参与监狱生产劳动的罪犯的基本医疗纳入到监狱所在地的城镇职工基本医疗保险体系中。罪犯的劳动性质特殊，有些是生产性的，有些是为罪犯提供服务并不增加监狱收入，而且带有赎罪性质的。医疗费用全额报销制度无法防止医疗资源浪费，笔者不主张对罪犯患病继续实行完全免费医疗，况且罪犯享有完全免费医疗待遇高于城镇职工的基本医疗保险待遇，这样做很不公平。监狱所办学校、幼儿园、医院等都要交给地方，逐步实现社会化服务，剥离监狱办社会职能是一个大趋势。监狱医院社会化管理、把参与监狱生产劳动的罪犯的基本医疗纳入到监狱所在地的城镇职工基本医疗保险体系中，是分散监狱罪犯重大疾病风险的重要途径，也是我国社会保险扩面的基本要求。罪犯的基本医疗保险资金的筹集必须建立在监狱生产的基础上，以罪犯缴费和监狱缴费为主，财政补助为辅。

鉴于罪犯的劳动是非完全市场化的，管理罪犯还要耗费行政资源，为了管理方便，罪犯无论城镇户籍还是农村户籍，以监狱所在地最低工资为基数，一律按照监狱所在地城镇职工基本医疗保险的缴费比例缴费，监狱按照当地用人单位为城镇职工基本医疗保险的缴费比例缴费。如果罪犯没有钱缴纳医疗保险费，可以由家属或亲戚代交。监狱医院按照社会医院的模式进行管理，罪犯患病，挂号与医疗费用按照监狱所在地区城镇职工的基本医疗保险政策报销。

为在押罪犯办理重大疾病商业保险，化解重大疾病医疗费用风险。以往在押罪犯患重大疾病实行保外就医、监狱把负担推给罪犯家属。家属不愿意承担保外就医的费用，罪犯通过重新犯罪再进入监狱。为了改变这种局面，为参加监狱劳动的罪犯办理重大疾病商业保险，或者为在押罪犯建立重大疾病互助基金，化解监狱或家属的医疗费用风险。所需资金可以由监狱从犯人的劳动报酬中扣除。参加了重大疾病的商业保险或互助基金，即使实行保外就医，罪犯家属也更愿意接受。罪犯无力承担个人自费的部分，可以由其家属或亲戚代交；或由监狱垫借给罪犯，监狱在其以后的劳动报酬中扣回。罪犯及其家属承担医疗个人负担部分非常困难的，监狱可以给予适当救济，罪犯户籍所在地政府也有救济义务。对于羁押后参加监狱劳动之前的时间段内罪犯患病发生的医疗费用，则由财政给予补助。

为参加监狱劳动的罪犯建立失业保险制度。除了死刑立即执行的在押犯人，为在押罪犯建立失业保险制度，不仅非常必要，而且同样的资金投入，比商业保险的保障水平高。

从事监狱生产劳动的罪犯作为劳动者、监狱作为用人单位，以监狱所在地最低工资为基数，按照城镇职工失业保险的缴费比例缴纳失业保险费。对于预期刑满到达退休年龄的罪犯和退休期间犯罪的罪犯，监狱可按照失业保险用人单位缴费的标准补助到罪犯的个人账户。目前上海的监狱参加监狱生产的罪犯每月能领到200元—300元的“工资”。如果按照2013年4月公布的上海最低工资为1620元/月，失业保险罪犯缴费为1%W，即16.2元/月，监狱缴费2%W，为32.4元/月。这种负担水平应该是可以承受的。监狱每月把失业保险费打入罪犯预期刑满释放后就业地的社会保险机构账户。国家要出台政策，社会保险基金跨地区转移，要免收手续费。罪犯在押期间的失业保险权益和犯罪前的失业保险权益可以合并计算。

适当提高罪犯的劳动报酬——“工资”。由于罪犯患病治疗费用全额报销要改为城镇职工基本医疗保险，而且办理了重大疾病商业保险及失业保险，罪犯的支出更多了，根据测算，监狱可以适当提高罪犯的“工资”。尽管监狱增加了失业保险支出，但可能节省医疗费用开支，总体上未必会增加监狱的经济负担。适当提高罪犯的“工资”，只是改变了监狱的支出方式，却有利于增强罪犯自食其力的思想观念，即有利于提高其劳动生产的积极性。

对于罪行严重的贪污、受贿等以非法占有公私财物为目的的经济罪犯，剥夺其判刑前积累的职工基本养老保险权益和职工基本医疗保险权益，并在判决书中加以说明。如果职工基本养老保险的社会平均替代率为60%，社会平均年工资的12倍相当于20年的职工基本养老金。对于贪污、受贿等非法占有公私财物折算金额达到宣判法院所在地区社会平均年工资的12倍以上的罪犯，法院宣判剥夺其判刑前积累的职工基本养老保险的权益。同时剥夺其判刑前积累的职工基本医疗保险权益。被剥夺职工基本养老保险和职工基本医疗保险权利的罪犯刑满释放后仍然没有达到退休年龄，其职工基本养老保险与基本医疗保险的个人账户与缴费年限从零开始重新计算。

由于我国现在有居民社会保险制度，还有城乡最低生活保障制度，完全可以剥夺罪行严重的经济罪犯判刑前积累的职工社会保险权益。这样有利于打击经济犯罪和遏制经济犯罪。非经济犯罪尽管也会给国家和社会造成损失，剥夺其判刑前积累的职工基本养老保险和职工基本医疗保险权益的方法并不能遏制非经济犯罪的势头。因此，笔者不赞成对非经济犯罪施行这样的处罚。至于剥夺罪犯达到退休年龄后的在押时间内的基本养老金以及不参加基本养老金的调整，笔者认为都是合理的，罪犯为国家或社会造成了伤害和经济损失，况且由监狱提供了罪犯在押期间的吃饭、住宿等方面的费用。■

（卢驰文，上海政法学院副教授，社会保障教研室主任。本文系国家社科基金项目“全面建成小康社会视角下的刑释人员社会保障制度研究”（项目批准号：13BSH081）阶段性成果。中央财政项目城市公共安全与社会稳定科研基地成果（编号2012yc0001)。）