草原生态补奖政策实施效果 ——基于生产性补贴政策的实证分析

白 爽，何晨曦，赵 霞

（中国农业大学经济管理学院，北京100083）

草原生态是我国整体生态的重要组成部分之一，在经济发展和生态文明建设过程中起着至关重要的作用，但由于过度放牧和保护不足等多方面原因，我国草原可利用的面积正在急剧减少，这不仅影响了牧民的生产生活，也对中国的整体生态环境造成严重影响。诸多学者就我国草原资源和生态现状进行了分析，并指出我国在进行生态保护过程中存在的不足之处。张志民等［1］通过对我国草原退化现状和草原与森林生态价值的对比分析，提出了建立草原生态补偿的建议。张培栋［2］则对西部地区草地生态补偿机制的构建进行了探讨。朱立博等［3］以呼伦贝尔草原为例阐述了草原生态补偿的必要性和紧迫性。程秀丽［4］对草原生态建设补偿机制建立的背景进行了理论和实践分析，系统阐述了建立草原生态补偿机制的必要性。田艳丽［5］、孟慧君和程秀丽［6］则指出我国现行草原生态补偿政策缺乏长期有效机制。黄涛等［7］指出近年来国家在加大草原生态保护建设力度的同时，对促进畜牧业生产和牧民增收的措施考虑欠缺，牺牲了牧民们的个人利益，导致牧民增收速度不增反降。这些研究反映出目前我国草原生态问题亟待解决，且我国尚缺乏长期有效的生态奖补机制。

随着草原生态问题日益引起学者们的关注，我国政府也出台了一系列政策措施来改善该状况。2000年政府组织实施了天然草原退牧还草、京津风沙源草地治理、西南岩溶地区石漠化草地治理等重大草原生态保护工程项目，2002年国务院颁布了建国以来我国关于草原保护与建设的第一个专门性文件《关于加强草原保护与建设的若干意见》［8］。尤其是在2010 年10 月12 日，国务院召开会议决定自2011年开始实施草原生态保护补偿奖励政策，主要包括禁牧补助、草畜平衡奖励、对农牧民进行生产性补贴和相关技术培训等。理论上，这一系列政策无疑会对草原生态改善起到积极作用，但具体执行过程中难免会出现一定问题，一些学者就未来如何在真正意义上实现我国草原生态的可持续发展进行了探究。白宏兵等［9］系统地论述了草原生态环境价值补偿制度的概念，对建立草原生态环境价值补偿制度的意义进行了探讨。陈佐忠和汪诗平［10］对草原生态补偿原则、对象以及资金来源进行了分析。白莹［11］认为为了实现牧区经济社会和草原生态环境的协调发展，必须进行发展思路和生产方式的战略性调整，转变生产经营方式。巩芳和常青［12］借鉴美国、德国等发达国家在该方面的经验，提出构建复合型多层次的草原生态补偿机制。柴晓兰和王志军［13］从政策覆盖范围、实施侧重点、资金投入方式及实施手段等方面对草原生态保护补偿奖励机制进行了分析。胡茂波和朱丽红［14］提出需要建立草原生态保护投入、财政转移支付、公共投入和补贴的法律保障。洪冬星［15］则特别探讨了中国西部草原生态建设中应用生态补偿的重要性。

以往学者们多数是研究草原生态补偿机制的实施方法和政策建议，而对于政府已经出台的生态奖补政策的实施效果的研究则相对较少，尤其是针对2011年国家正式实施草原生态保护补助机制以来的影响效果研究十分少见，定量研究更是缺乏。草原生态保护补偿奖励政策主要包括禁牧补助、草畜平衡奖励、对农牧民进行生产性补贴和相关技术培训4项措施，也就是说生产性生态补贴属于这些奖励政策中的一项具体措施。因近年来牧区草地退化严重，国家规定在部分牧区分别实行禁牧政策和草畜平衡，而实施该政策必然导致牧民养殖牲畜量的减少以及放牧方式的改变，导致牧民畜牧业收入受损，为了保障牧民可以完成相应政策，相关部门会对这些牧民进行补贴，一方面可以弥补其执行禁牧或草畜平衡政策的经济损失，一方面可以更好地保障牧民正常的生产活动。本研究就生产性补贴这一具体政策入手，在以往学者研究的基础上，通过对内蒙古地区9个市（盟）部分牧户进行问卷调查，来研究该政策的具体落实情况以及对牧民的生产生活带来的影响，同时综合考虑牧民对该政策的满意度，来探究对牧民的生产性补贴这一政策在实施过程中的问题，进而提出改善建议。

1 数据来源和分布

本研究数据来源于问卷调查收集的一手数据资料，此次调研采取了随机抽样的方法，首先根据内蒙古境内草原发展状况选取了锡林浩特、阿拉善、通辽、呼伦贝尔、乌兰察、巴彦淖尔、锡林郭勒、呼和浩特和二连浩特9 个市（盟）展开调研，多位调研员在不同市（盟）随机抽取了160个牧户进行实地访谈，并发放了160份生产性补贴的问卷，全部收回，有效率达100%（除个别数据缺失），问卷的数据收集工作在2013 年完成。问卷内容主要涉及3部分，第1部分是牧民个体特征情况，主要涉及牧民的性别、民族、年龄、文化程度等方面的内容；第2部分是牧户家庭基本情况，主要包括牧户所拥有草地面积、家庭年收入、家庭年支出、生产性补贴金额等方面的内容；第3 部分是牧民对生产性补贴政策的满意度及认知情况，主要包括牧民对生产性补贴政策总体的满意度评价、对草原管护员的态度、对于补贴领取是否方便以及该补贴对家庭收入的作用等方面的内容。

第1 部分牧民个体特征情况的调查结果表明（表1），在调查样本中，男性占大多数，约占93.75%。受访者多为蒙族（71.25%），其次是汉族（23.75%）。受访者年龄多在31～60岁，占总体人数的89.38%。具有初中学历的受访者所占比例最大，为48.13%，其次是小学及以下学历的，占31.25%，具有高中及以上学历的牧民相对较少。此外，大部分牧民身体状况良好，占总体的78.13%。受访家庭的平均人口为3.33人，平均拥有草地面积为4 536.51亩（约合302.43 h m2，编者注）。就受访家庭收支情况来看，2010、2011、2012年牧民家庭总收入分别为7.52、9.12和11.50万元，总支出分别为5.42、6.89和7.86万元；3年的平均净收入分别为2.10、2.23和3.64万元，可见，自2011年以来，受访家庭的平均净收入是逐年平稳增加的。

表1 被调研牧民个体特征描述Table 1 Characteristics description of the herdsman samples

2 关于生产性补贴政策的实证分析

2.1 生产性补贴政策基本情况的统计分析

国家规定牧民生产性补贴包含畜牧良种补贴、牧草良种补贴和牧民生产资料综合补贴等，据统计，所调研的样本中50.69%的牧户所收到的生产性补贴仅包含生产资料综合补贴，该补贴的领取以牧户草地经营权证及户口本为准，从2011年起对从事畜牧业生产的牧民每户每年补助500元，2012年涨到每户每年800元，而其余49.31%的牧户除了生产资料综合补贴外，还享受到畜牧良种补贴或牧草良种补贴。

将牧民对生产性补贴政策实施的满意度评价进行赋值，设置“非常满意”、“满意”、“一般满意”、“不太满意”和“十分不满意”5档，依次赋值为5、4、3、2、1。总体而言，大部分牧民对生产性补贴政策总体一般满意，满意度平均值为3.057，满意度水平属于中等偏上（表2）。

进一步分析牧民对生产性补贴政策实施各个环节的看法发现，多数牧民认为生产性补贴发放比较及时、领取方便，但对生产性补贴水平并不太满意（表3）。首先，关于生产性补贴资金的用途，64.28%的牧民用于提高生活水平，33.12%的牧民用于提高生产水平，用于其他用途较少，这表明大部分牧民并没有将生产性补贴用于提高生产，而是用在了提高生活水平等方面；其次，就补助发放是否及时、领取是否方便来看，74.03%的牧民认为补助及时发放，91.56%的牧民认为补助领取方便；第三，就补贴对收入的作用来看，牧民并不太满意，其中55.10%的牧民认为生产性补贴对于提高牧民收入帮助甚微，29.25%的牧民认为该补贴对收入有所帮助，仅有15.65%的牧民认为生产性补贴极大提高了收入水平。

表2 牧民对生产性补贴政策的满意度评价情况Table 2 Satisfaction degree evaluation of her dsmen to the production subsidy policy

表3 牧民对生产性补贴的认知情况Table 3 Her dsmen’cognition to the pr oduction subsidies

2.2 模型建立与变量设置

为了不断提高和完善新补贴政策，本研究通过建立计量模型，试图找出影响牧民对生产性补贴政策满意度评价的因素，从而能够“对症下药”，增强我国草原生态补奖政策的实施效果。本研究采用多元有序Logistic模型进行分析：

式中，i表示亚群，即自变量向量的行数；j 表示因变量Y 的分类；k 表示自变量的个数；∂j为常数项，βk为回归系数若（β＞0，表明随着xi值的增加，y 更有可能落在有序分类值更大的一端；若β＜0，表明随着xi的增加，y 更有可能落在有序分类值更小的一端）；πij（Y≤j）＝πi1＋…＋πij是因变量Y 小于等于j 的累加概率；l n为自然对数符号，由此形成的模型为有序Logistic模型。

模型中变量的设计和界定如表4所示。因变量为牧民对生产性补贴政策的满意度评价，自变量分为两个部分。第1部分为牧户的基本特征变量，主要包括牧户的性别、年龄和2012年家庭总收入；第2部分是牧户的个人感受变量，包括草原退化程度、有无草原管护员、草原管护员的作用、生产性补贴总金额、补贴领取是否方便以及补贴对收入的作用6项因素。

表4 模型的各变量及界定Table 4 Definition of the variables

由于经济现象本身固有的规律，解释变量之间可能存在多重共线性，进而对回归结果造成不利影响。因此，本研究首先通过方差扩大因子法（Variance Inflation Factor，VIF）来检验其是否存在多重共线性，运用计量软件对样本数据进行检验，得到各解释变量的VIF统计值均远小于5，所以可以认为不存在多重共线。

在检验多重共线性的基础上，对样本数据进行了计量分析（表5）。从模型的估计结果来看，在1%显著性水平下影响显著的变量包括“草原管护员的作用”和“补贴对收入的作用”；在5%显著性水平下影响显著的变量包括“年龄”、“有无草原管护员”、“生产性补贴总金额”和“补贴领取是否方便”；在10%显著性水平下影响显著的变量是“2012年家庭总收入”。

表5 多元有序Logistic模型估计结果Table 5 Result of ordinal multivariate Logistic model

2.3 模拟结果分析

2.3.1 基本特征变量分析 从基本特征变量的回归结果来看，“年龄（T2）”和“2012 年家庭总收入（T3）”这两个特征变量的回归结果均显著，而“性别（T1）”变量不显著。其中，年龄对满意度的影响效果显著体现在牧民年龄越大，对生产性补贴政策的满意程度越高；这一结果与预期相符，随着牧民年龄的增长，其劳动能力会随之下降，通过放牧获得收入更加困难，因此，生产性补贴对年龄较大的人而言，其效用相对更高。而牧民自身收入对满意度的影响效果显著体现在牧民家庭总收入越少，对生产性补贴政策的满意程度越高；生产性补贴是牧民收入来源的一部分，对自身收入较少的牧民来说，生产性补贴的增收作用更加明显，因此牧民对该政策更加看重，因此，收入越少的牧民对生产性补贴越满意。

2.3.2 个人感受变量分析 从个人感受变量的回归结果来看，第一，“有无草原管护员（X2）”和“草原管护员的作用（X3）”两个因素对满意度的影响效果均非常显著，且具体表现为有草原管护员同时管护员作用越大的情况下，牧民对生产性补贴政策的满意程度越高，该结果比较符合理论预期。草原管护员的职责之一是配合草原生态补偿奖励机制的实施，管护员的存在既有利于草地生态的恢复，又能强化牧民对草原补奖机制的执行力度，起到监督作用。这一结论证实了建立草原管护员制度的必要性和意义。

第二，“生产性补贴总金额（X4）”对满意度的影响效果显著，且生产性补贴总金额越多，对生产性补贴政策满意程度越高。生产性补贴构成了牧民收入的一部分，生产性补贴越多，牧民收入越多，对生产性补贴的满意度随之提高。

第三，“补贴领取是否方便（X5）”对满意度的影响效果显著，且补贴领取的方式越方便，对生产性补助政策满意度越高。在调研中获知，当地农牧局统一将生产性补贴发放到牧民的银行卡中，牧民根据自身的需要从银行卡中支取资金，比较方便。根据调研数据统计，有91.56%的牧民认为领取生产性补贴方便，对牧民的满意程度产生了正面影响。

第四，“补贴对收入的作用（X6）”对满意度的影响效果显著，牧民认为生产性补贴对收入提高作用越大，对该项政策的满意度越高。

第五，“草地退化程度（X1）”对满意度的影响效果不显著，这一结果与预期不相符合。按照正常的逻辑来看，在草地退化严重的地区，牧民往往需要投入更多的生产资料，因而需要更多的生产性补贴，因此可能会影响到牧民的满意度。但回归结果不显著的原因可能在于牧民认为草地退化程度更多地与当年的降水量有关，在访谈过程中，牧民们普遍提到，每年降水量充沛，草地长势就好，反之则草地退化程度较为严重。而2013年内蒙古草原降水量比较充沛，草地长势普遍较好，因而淡化了草地退化程度对牧民满意度的影响程度。

3 改进草原生产性补贴政策的建议和对策

调查数据显示，牧民对生产性补贴政策满意度得分为3.057，介于一般满意和满意之间，对于该政策在实施过程中的各个环节评价具有差异性，牧民对于该政策评价的高低主要受到有无草原管护员、草原管护员的作用、生产性补贴总金额、生产性补贴领取是否方便及补贴对收入的作用等因素的影响，草原生产性补贴政策仍然存在改进的空间。根据数据分析结果及牧民反映的实际情况，提出以下几点针对性的建议。

3.1 在草地管理方面，增强草原管护员制度建设

由模型结果分析可知，在有草原管护员且管护员作用越大的情况下，牧民对生产性补贴政策的满意程度越高，因此牧区草原管护员的作用是不可忽视的。但是通过与牧区牧民交谈，笔者了解到部分牧区管护员数量相对缺乏，主要有两个原因，一是草原管护员的待遇偏低，导致人们不愿就职；二是由于该职位并没有完善的工作机制和管理标准，且缺乏对牧民的奖惩措施，故草原管护员在工作过程中无法以统一的标准来管理控制牧民放牧，管理难度偏大。以锡林浩特市阿巴嘎旗为例，该旗原计划招聘374个管护员，但实际仅招聘188人，主要是因为当地牧民作为管护员碍于情面对熟人实行强制性的管理措施较为困难，管护员实际发挥的效用较低，因此当地政府运用其余186个管护员的工资招聘了40位长期管护员，一方面其工资略高，但是管护员的工作地点可以协调，能够去其他地区进行管理，更好地发挥其管理作用。据此，建议适当提高草原管护员待遇，雇佣专职人员从事管护员工作，调动他们工作的积极性，同时，规范草原管护员的工作制度，让其在管理过程中有规章制度可依，此外，还要加强对草原管护员的培训来提高他们的工作能力，切实加强草原监管力度，确保草原生态补奖政策的有效实施。

3.2 在补贴额度方面，建立动态的生产性补贴制度

生产性补贴金额的多少对牧民满意度具有正向影响，而据统计分析结果来看，多数牧民认为生产性补贴水平偏低或中等，约占样本总量的84.35%，这充分说明牧民对目前生产性补贴的标准是不满意的，且该因素直接影响到牧民对该政策的满意程度。而深入询问牧民不满意的原因，主要包括两方面，一是牧民认为标准偏低，难以满足生产需要；二是认为补贴在逐年缩水，随着物价上涨补贴实际金额大打折扣。因此，建议国家建立动态的补贴制度，考虑补贴标准与牧民所需生产资料的物价水平挂钩，使得补贴标准能够适应生产资料物价水平的变动幅度，达到更佳的补贴效果。

3.3 在资金管理方面，强化资金使用功效

根据国家草原生态补奖政策规定，生产性补贴主要用于包括畜牧良种、牧草良种和牧民生产资料综合等方面的补贴，其根本目的在于使牧民在生产季节有充足的资金可以投入生产，如购买油料、液化气、生物质燃料、饲草料等及用于生产资料购置、电费支出等方面。然而据调研结果显示，关于生产性补贴资金的实际用途，仅有33.12%的牧民将生产性补贴用于提高生产水平，其余66.88%的牧民则将生产性补贴用在提高生活水平或娱乐等其他途径。此外，在调研中发现部分地区的生产性补贴一年分两次发放，部分地区则一次性发放完毕，且发放的具体月份也存在较大差异，在资金管理和发放方面存在不规范现象。同时，根据模型分析结果显示，生产性补贴发放越及时、领取越方便，牧民对这项补贴制度的满意度越高，这一结果也在一定程度上说明了补贴资金管理的重要性。

为了确保补贴资金的使用功效，一方面，当地政府机构应该加大宣传力度，让广大牧民正确认识到国家发放生产性补贴的真正目的，正确引导牧民合理使用生产性补贴资金，在发展生产和转变生产方式上“做文章”，防止牧民出现依赖国家补贴生活和增收的思想倾向。另一方面，发放生产性补贴资金的管理机构一定要强化资金管理，做到专款、专户、专账，严禁截留、挤占、挪用、滞留项目资金，确保生产性补贴的及时、足额发放。

本研究仅针对生产性补贴进行研究具有一定的局限性，主要是为了先从生产性补贴这一具体政策的实施效果出发，在以后的研究中再进一步拓展，综合生产性补贴、禁牧补助、草畜平衡奖励和相关技术培训4个方面的具体情况，更加全面地探讨整个奖补机制的实施效果。

［1］ 张志民，延军平，张小民.建立我国草原生态环境补偿机制的政策建议［J］.人文地理，2007，22（4）：110－112.

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［3］ 朱立博，王世新，陈旭呈，张秀君，马伟杰，斯琴.浅谈呼伦贝尔草原生态效益补偿机制［J］.草原与草坪，2008（3）：74－77.

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［5］ 田艳丽.建立草原生态补偿机制的探讨——以内蒙古锡林郭勒盟为例［J］.农业现代化研究，2010，31（2）：171－174.

［6］ 孟慧君，程秀丽.草原生态建设补偿机制研究：问题、成因、对策［J］.内蒙古大学学报，2010，42（2）：15－20.

［7］ 黄涛，李维薇，张英俊.如何实现草原生态保护与牧民持续增收双赢［J］.中国牧业通讯，2010（12）：16－18.

［8］ 刘加文.中国草原改革发展30年［J］.草地学报，2008，16（6）：548－551.

［9］ 白宏兵，马福婷，唐萍萍.草原生态环境价值补偿制度的研究［J］.河北北方学院院报（自然科学版），2006，22（4）：55－58.

［10］ 陈佐忠，汪诗平.关于建立草原生态补偿机制的探讨［J］.草地学报，2006（3）：1－3.

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［12］ 巩芳，常青.复合型多层次草原生态补偿机制研究［J］.内蒙古社会科学（汉文版），2010，31（6）：96－100.

［13］ 柴晓兰，王志军.浅析草原生态保护补偿奖励机制［J］.新疆畜牧业，2010（3）：14－16.

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［15］ 洪冬星.草原生态建设补偿制度的探讨［J］.经济论坛，2012（11）：92－95.