深圳土地监管“创新”引争议

严碧华

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北科联药业方面反映，2014年12月18日，公司基地西面出口道路施工。突然，数个着装统一的人趁着夜色开着两辆皮卡车，反复碾压刚浇注完的水泥路面。

这几个月，北科联药业一直试图搞清楚深圳光明新区国有土地监管中心的具体职能及经费使用情况，但未有明确答案。无奈之下，将光明新区国有土地监管中心的上级单位光明新区城市管理局告上了法庭，要求对方依法公开相关信息。

记者获悉，光明新区国有土地监管中心于2013年挂牌成立。随后，又通过招标引进了两家物业公司，以合同约定的方式由后者来负责辖区国有土地的“看护监管”。

因在深圳是首家而被视为创新之举，在看护监管国有土地方面取得了一定成效，但也引起了爭议。

“创新之举”

位于深圳市西北部的光明新区成立于2007年，管辖公明、光明两个街道。2013年6月，光明新区国有土地监管中心挂牌。

针对光明新区国有土地监管中心成立背景等问题，1月30日，《民生周刊》记者找到了光明新区管委会副主任陈敏锋，陈敏锋随后安排相关部门进行了书面回复。

回复指出，由于城市化转地历史遗留问题和管理体制不顺等原因，光明新区国有土地被违法侵占情况严重，在国有土地上违法建设、乱搭乱建、非法养殖、收购废品、乱倒余泥渣土等违法侵占现象时有发生，给新区发展建设、城市管理和市容环境带来负面影响。

针对该情况，光明新区先行先试，创新体制，于2013年6月在全市率先统筹成立专门的国有土地监管机构，即光明新区国有土地监管中心，按照集约节约、两级管理、执法保障、市场化看护管养四大原则进行国有土地看护监管。

成立之后没多久，光明新区管委会通过招标的方式，引进了两家物业公司，由后者负责具体的“看护监管”。费用参照深圳市其他各区国有土地管理费用标准，并结合新区实际，根据国有土地看护管养所需人员、设备核算成本。

光明新区城市管理局办公室主任彭松华向《民生周刊》记者表示，“看护监管”的费用实行按月支付。每月，光明新区国有土地监管中心依据专业公司测定的该月两物业公司实际管养面积乘以两公司合同约定的委托地块中标单价，并综合当月考核结果确定服务费用，报光明新区发展财政局审核拨付。

在光明新区管委会看来，国有土地监管中心的成立，在一定程度上改善了辖区国有土地多头管理、责任不清、监管脱节的情况，为新区的经济发展腾出了空间，达到了预期目标。

“委托执法”引争议

成效之外，北科联药业认为，由于看护监管权的“转让”让上述创新之举蒙上了阴影。

北科联药业全称为深圳市北科联药业科技有限公司，其“较真”源于与深圳市明喆物业管理有限公司的“交锋”，后者正是光明新区国有土地监管中心招标的两家物业公司之一。

2014年10月6日，因厂区经常被倒垃圾，北科联药业准备在基地北面修栅栏。但很快来了数个身穿“国土监管”字样马甲的人，将栅栏推倒。

北科联公司工作人员陈灿银当天在现场，他走上前询问对方身份，并要求出示执法证件。对方随即电话召来50多个同样装扮的男子，分乘多辆汽车赶到现场。“下车就拿着石头砖块围殴我和公司的工作人员。” 陈灿银回忆道。

陈灿银表示，因这些人身穿“国土监管”马甲，刚开始他还以为是光明新区国有土地监管中心工作人员，但后来得知其实是明喆物业公司的工作人员。

光明新区国有土地监管中心谭姓科长在接受采访时证实了所谓的“穿国土监管马甲者”确为明喆物业公司工作人员。但他否认是物业公司殴打北科联药业工作人员，表示双方只是发生了冲突。

抛开上述争议，陈灿银还纳闷的是，物业公司怎么能执法？于是，他所在的北科联药业决定搞清楚物业公司与光明新区国有土地监管中心的关系，以及后者经费使用情况等。

2014年10月28日，北科联药业向光明新区城市管理局提请了信息公开，要求后者依法公开上述信息。

当年11月10日，光明新区城市管理局给了答复，但仅公开国有土地监管中心职能等信息，对于资金使用等核心问题均未答复。

于是，有了前文一幕。

光明新区管委会回复：光明新区国有土地看护监管实行市场化管养原则，新区国有土地监管中心是新区国有土地看护监管主管部门，两家物业公司是通过公开招标采购形式购买服务的机构，履行国有土地全天候巡查、发现、报告、制止的合同义务，不具备监管职能。

但在北科联药业委托律师吴喜春看来，实际操作过程中，光明新区国有土地监管中心将监管职责也转交给了物业公司。“这是明显违反《行政处罚法》第十八条和第十九条确立的禁止违法委托行政执法的原则，以及《土地管理法实施条例》第三十一条对土地管理执法人员资格的严格限制。”

“《行政处罚法》对行政权主体界定得非常清楚，需有行政执法权的单位才能行使，显然，物业公司不具备行政执法主体资格。”3月23日，湖南君信律师事务所律师曾丽云表示，看护里面其实包括行政权，或者是变相行使行政权，违反了《行政处罚法》。

至于信息公开问题，北京圣运律师事务所主任王优银向《民生周刊》记者表示，因关系到财政资金，自然应该公开。

“上述费用，虽不是传统的三公经费范畴，但因涉及到公共资金，应该公开，不能以商业秘密为由不公开，包括协议都应该公开。”清华大学法学院教授何海波在接受《民生周刊》记者采访时持相同观点。

3月23日，记者再次联系光明新区管委会，咨询能否公开看护监管费用及协议。3月25日，光明新区城市管理局回函表示“不属于依法应当公开的政府信息”。

规范与完善

在受访专家看来，服务外包作为一项创新理应鼓励，但牵涉行政权方面应谨慎。

何海波认为，服务外包是一种创新，但行政管理外包应受到限制，比如行政处罚、行政许可和行政强制就不能外包。

王优银也表示，合同委托一定要区分民事和行政，前者可以，后者肯定不行。

采访中，光明新区城市管理局和国有土地监管中心相关负责人也坦言，有些工作确实需要完善。

针对物业公司人员着装问题，光明新区管委会表示，将迅速规范、修改工作服的字样。

光明新区管委会还表示，国有土地监管中心高度重视对看护管养单位的监督考核，严防暴力监管或者权力寻租行为。

而对于信息公开，北科联药业还在等待之中。