浅谈基层环境保护执法工作

于林辉

【摘 要】本文对当前基层环境执法工作中的存在问题；影响环境执法工作的主要因素进行论述；并提出解决问题的对策，以强化环境执法、提高依法行政水平。

【关键词】环境保护；执法；环境管理体制改革

近年来，随着环境保护工作的深入开展，环境执法工作得到不断加强。但是随着经济的快速增长，公众维权意识的提高，环境执法工作的压力前所未有。

改革现行的环境管理体制，强化环保监管职能是摆在环保部门面前的一个亟待解决的问题。当前，我国基层环境执法工作有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或环境执法不作为等行为依然存在，对环境污染熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，加强环境保护行政执法的软硬件缺乏坚实基础，基层环保工作还普遍存在不同程度的环境执法难的问题。

1 当前基层环境执法工作中的存在问题

1.1 环境执法体制不顺

环境监察队伍是我国环境保护领域唯一的一支现场检查监督队伍，在环境执法行为中起着直接的保证作用，是实现环境保护行政主管部门对环境保护实施统一监督管理的有力支撑。环保部《环境监察办法》对环境监察机构有明确的要求，省、市、县执法机构分别为省总队（局）、市支队、县大队，县大队的分支机构是镇乡（行业）中队。多数市支队正科建制，县（市、区）大队为股级，镇乡（行业）中队也为股级（当地政府工作人员）。大队长和中队长同级的情况普遍存在，在工作安排上，大队长不能指挥中队长，导致互相扯皮、相互推脱，致使上级的政令得不到很好的执行。再加上统筹协调和调度能力差，造成政令难畅通、工作难落实。

1.2 行政处罚不规范

基层较普遍存在不按行政处罚程序办的问题。遇到上级领导打招呼，常常以“特事特办”或“办公会议”的形式代为办理，导致处罚幅度难掌握，人情难推卸，执法难到位。到现场取证材料，如照相、摄像以及现场采集的实物证据等，未按规定编号、归档或登记的，更是时有发生。基层行政处罚的主观随意性及不规范性，已经影响环境执法的合法性、科学性和准确性，这应引起我们的高度重视。

1.3 执法能力严重不足

表现在：一是人员少、任务重。面对日益严重的环境问题，各级政府及环保单位越来越重视环境保护工作，但是环境执法工作人员数量配置少，执法工作任务重，有的基层单位为了缓解压力招用了临时工，由于临时工不具备执法资格，工作中出现两难问题。二是执法人员素质有待提高。在基层以情代法、以罚代法的现象较为普遍，吃拿卡要、随意收费、包庇袒护环境违法行为，甚至为企业通风报信、串通违法等问题依然存在。产生该问题的原因主要是部分单位放松了对执法人员的思想政治、道德品质、理想信念方面的教育，个别执法人员放弃了人生观、价值观的改造，利欲熏心，腐化堕落。三是环境执法缺位、错位、乱位、不到位。基层环境执法工作人员要依法履行环境监察职责，但由于个别执法人员法律意识不强、个人利益至上、上级领导发话等多种原因，以至于出现执法工作中缺位、错位、乱位、不到位。

2 影响环境执法工作的主要因素

环境执法不单纯是一个法律问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。目前，基层环境执法难在全国是一个普遍现象，其因素也是多方面的。

2.1 地方政府的发展观和政绩观是根本因素

政府的环境意识和法律意识对社会将产生直接影响。有些地方政府缺乏科学的发展观与正确的政绩观，对环境、经济与社会的协调、可持续发展缺乏正确的认识，片面追求 GDP 增长的冲动消弱了其环境意识和法律意识，导致环境执法体制不顺、机制不力、经费不足、编制不够、能力不足、装备落后、难以满足执法需要。

2.2 企业追求短期利益最大化是直接因素

企业的环境意识和法律意识高低对环境执法监督起着关键作用。宽松的外部环境和企业自身的趋利性，加之违法成本远低于守法成本，极易导致企业环境保护主体责任缺位，违法冲动强而自觉守法弱，追求短期经济效益，不惜以牺牲环境为代价，甚至将违法排污作为降低成本，追求利润的“捷径”。

2.3 公众参与对环境执法的促进和监督作用远未充分发挥

目前我国公众的环境法治意识和环境知识水平还处于较低的水平，公众注意力还停留在环境保护的表层，仅仅关注切身的污染，参与执法监督、维护公众利益的意识还不够。只有形成了全民监督的社会风气，才能让环境污染无所遁形。

3 解决基层环境执法工作中存在问题的对策

虽然，当前基层环境执法工作中存在着一些问题，有的还较为突出，但是整体趋势是好的，国家已经提出生态文明建设，意识到了这些问题对我国环境造成的严重后果，并在逐步加以解决。针对上述问题，我们应采取的对策有：

3.1 继续加强环保政绩考核，促使各级执法切实加强环境执法工作

首先要加强政府主要领导干部的环境法治教育，树立科学的发展观和正确的政绩观。二是建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度，主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制度。三是实行重大环境问题一票否决制，对出现重特大污染事故、出台与国家环境法律法规相抵触的文件，引进国家命令禁止的企业，造成污染集中反弹的，实现一票否决。四是基层环境执法人员严格按照新《中华人民共和国环境保护法》的要求履行工作职责，依法办事。

3.2 强化执法手段，建立健全“双罚”制度

赋予环保部门必要的强制执法手段，并针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接负责人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双罚”制度。

3.3 理顺执法体制，完善环境执法网络

建立上下协调、统一的执法体制是加强环境执法工作的体制保障。

3.4 实行联合执法，提高环境执法震慑力

要强力震慑企业环境违法行为，破解“执法难、执行难”的困境，必须建立完善的环境执法网络。联合执法，运用司法手段打击环境违法行为。与公安部门联合，借助公安的强制手段，增强环境执法的威慑力。与法院联合，成立环保法庭，解决环保行政效能不足的问题，提高环境案件的查处力度。

3.5 广开公众参与渠道，营造全民监督氛围

畅通“12369”环保热线，聘任企业环境监督员、加强环保社会团体参与，建立环境问题论坛制度，环境保护问卷调查制度，形成全民参与、全民监督的氛围，全天候、全方位打击环境违法行为。

【参考文献】

[1]环保工作资料选[Z].2005

[2]环境执法难题须从多方面破解[N].中国环境报，2004-04-22

[3]王海园.关于强化依法行政的思考与改革[Z].

[4]刘青松，张咏，郝英群.农村环境保护[M].北京：中国环境科学出版社，2009.

[责任编辑：薛俊歌]