建设工程质量监管体系的反思与重构

陆军

江苏省化工建设工程质量监督站(江苏常州213001)

建设工程质量监管体系的反思与重构

陆军

江苏省化工建设工程质量监督站(江苏常州213001)

工程质量监督不仅是政府履行监管职能的重要内容，也是保障工程质量安全的关键机制。按照现代法治理念，通过对现行监管体制、运行机制的全面梳理、系统反思，对相关体制性障碍、制度性缺陷的表象揭示和深入剖析，从法律、职能、主体、手段等方面，提出了重构监管体系、提高监管能力的改革建议。指出，完善工程质量监督体系，建立规范高效管理体制和运行机制，必须充分考虑工程质量监督的专业性、技术性和特殊重要性。

建设工程质量;监管体系;顶层设计

由于历史条件和认识水平的局限性'工程质量监督制度缺少顶层设计和总体协调'制度建设始终在部门层面各自为政、单兵推进。当行政管理改革向纵深突破时'工程质量监督工作在制度创新、体制机制方面都遇到了一系列亟待解决的新情况。

1 机构设置现状

1.1 设立方式不统一

工程质量监督制度创立之初'监督机构大多与行政部门的内设机构合署办公'以后才陆续分开并独立设置'有的经编制管理部门审批设立并核定了事业编制;有的以登记设立的形式取得事业法人资格但没有核定事业编制;还有的由于各种原因未能取得合法身份被归入“自行设立”类别但既没有被取缔清理也没有被依法规范。

1.2 名称称谓不统一

现有工程质量监督机构中'有的称“局”'如交通运输部工程质量监督局;有的称“中心”'如国家铁路局工程质量监督中心、工业和信息化部通信工程定额质监中心;有的称“站”'如化学工业工程质量监督总站、国家人防工程质量监督站;还有的称“队”'如天津市建设工程质量安全监督管理总队、蓟县建设工程质量安全监督管理支队。机构名称中有的前缀政府机关名号、有的仅冠以行政区(行业)字词'各不相同。

1.3 经费保障不统一

由于历史原因'工程质量监督机构一直作为自收自支事业单位管理。全国范围统一停止征收“建设工程质量监督费”并明确“不得转为经营服务性收费”、“由财政提供经费保障”后'由于管理体制、隶属关系错综复杂'经费保障渠道、程度、方式五花八门。有的是财政全额保障、有的是定额补助、有的是专项经费补贴'还有长期在“体制”外运行的原工业部委所属专业工程质量监督机构'不得不“暂时”以收取“技术服务费”并缴纳营业税和企业所得税的形式维持“非营利组织”的经费“自理”。

1.4 机构定性不统一

事业单位改革进程中'工程质量监督机构总体上被解释为“按照国家有关建设工程等质量管理的政策法规具体承担建设工程质量监督管理的机构”。分类实践中'既有明确为承担“行政职能”事业单位但基于政府机构限额和行政编制总额“两个不突破”原则暂划入“公益一类”并参照《公务员法》进行管理的'也有作为“为机关行使职能提供支持保障的事业单位”分别划为“公益一类”或“公益二类”的'还有暂不分类即列为“类外”的。

1.5 机构权限不统一

根据《建设工程质量管理条例》有关规定'工程质量监督机构的执法权源于行政委托'但没有明确委托的权限。实践中'大部分工程质量监督机构仅取得行政检查权;少数工程质量监督机构同时被授予行政处罚权'许可其以委托部门的名义实施行政处罚;黑龙江、陕西等省通过地方性法规直接授权的形式赋予了工程质量监督机构独立的执法权'可以行使行政检查权、行政强制权和行政处罚权。

2 现行工程质量监管的制度性缺陷

2.1 监管主体不中立，同体监督与选择性执法问题突出

目前'主管工程质量监督的部门也是政府重大建设项目的建设主体或相关建设主体的实际控制人'石油、石化、煤炭等大型国有投资建设项目中建设、勘察、设计、施工、监理与工程质量监督机构由同一个上级领导的情况也相当普遍'执法机构与国有背景的监管对象之间沾亲带故的复杂关系客观上使得工程质量监督的公正性备受质疑;而工程质量工作经费由同级财政保障的安排'也使得执法机构利益与地方经济利益挂钩'导致质量监督活动中地方保护主义盛行，个别封闭运行的开发区甚至成为工程质量监管的“世外桃源”。

2.2 监管体系碎片化，职能交叉与监管盲区并存

现行“统分结合、行业归口、属地负责”的工程质量监管职责体系是在计划经济时期逐步形成的。由于投资管理渠道的差异性、项目投资主体的多元性、工程建设专业构成的复杂性'工程质量监督在条块分工、专业边界以及管理层级方面始终“剪不断理还乱”'既有交叉重叠'又有盲区'既有越权执法'又有推诿扯皮。房屋建筑工程与结合民用建筑修建的防空地下室(附建式人防工程)、兼顾人民防空要求的地下工程(兼顾式人防工程)更是犬牙交错、相互渗透;炼化、煤化工包括“煤电油气一体化”等大型建设项目中往往同时涉及房屋建筑、石油化工、电力工程、港口工程、水利工程、煤炭工程、铁路工程'八方神仙各管一滩成为常态;《危险化学品安全管理条例》将“新建、改建、扩建储存、装卸危险化学品的港口建设项目”安全管理责任划归交通运输部门以后'有关港口主管部门也面临项目建设本质安全“源头管理”缺乏化工石油工程质量监督机构支撑的困境。

2.3 监管职责模糊化，监管手段不完整

工程质量监管职、责、权、利不对称、不匹配。根据现行全国性制度安排'工程质量监督机构行使的具体行政职权源于行政机关的委托'并非独立的执法主体。由于行政强制权依法不得委托'即使在工程现场发现必须紧急排除、可能危及公共安全的重大质量隐患'如果行政相对人不配合'工程质量监督机构也无权实施紧急处置'即时性、有效性沦为纸上谈兵。由于行政法规没有明确监督责任的内容、程度和法律后果'一方面“遥控指挥”的监管部门“有权无责”;另一方面“冲锋陷阵”的监督机构“有职无权”。一旦发生重大工程质量事故'监督人员往往责任难以澄清'风险难以规避'不得不充当政府“不作为”、“乱作为”的替罪羊角色'司法实践中甚至出现了非直接的监管责任超过直接的责任主体甚至无限扩大、显失公平的情况。

2.4 监管模式欠规范，政府信用被滥用

现行工程质量监督以“工程质量监督申报”为监管界入的切入点并明确质量监督申报受理手续属于工程施工许可(开工报告审批)的前置程序'客观上强化了其“非行政许可类审批事项”的属性'与简政放权的改革要求大相径庭;“不报不理”不仅使政府“不作为”和“选择性执法”拥有“正当理由”'而且事实上为行政相对人逃避监管保留了“地下通道”和“运作空间”'从而与政府依法履行公共管理职能的根本宗旨背道而驰。公路、水运、水电工程质量监督机构的“质量(安全)鉴定”职能以及煤炭工程质量监督机构的“质量认证”职能等还模糊了政府公共服务职能与市场化社会中介服务的界限'由于“鉴定”、“认证”结论与项目验收高度相关'政府信用不仅被随意滥用而且有可能成为“寻租”手段'制度性缺陷不可小觑。

3 几点建议

工程质量事关国计民生、公共利益、公众安全'关系到国家利益和人民生命财产安全。运用法治思维和法治方式完善工程质量法律法规标准体系、健全工程质量法治实施体系'依法监管、严格执法、标本兼治、扶正祛邪'是推进工程质量治理体系和治理能力现代化的重要内容'离不开系统的规划和清晰的路径'离不开改革的深化和制度的创新。

3.1 法律重构

工程质量监督体系是国家治理体系的重要方面。为确保改革的系统性、整体性、协同性并符合法律规定'应在梳理、明确工程质量监督功能定位的基础上进行超越部门、超越利益、系统而全面的顶层设计并适时修法'明确工程质量监管的综合性规定、针对性措施'为深化改革提供依据、保留空间;在严格论证的基础上'赋予工程质量监督机构独立的执法主体地位[2］并明确责任'确保监督管理的独立、公正、科学、权威。

3.2 职能重构

按照“法定职责必须为”[3］的要求'由编制、法制部门会同工程质量专家咨询委员会或其他类似的独立咨询评估组织明确必须实施工程质量监督的具体专业并在相关部门的“三定规定”中逐一分解、具体落实'从源头上解决行政机关“对审批迷恋、对监管迷茫”[4］以及选择性执法的问题'克服懒政、怠政'规制争权诿责'确保法规要求与职能配置相互协调、主管部门具体明确并依法履职'解决“职能交叉、权责分离、推诿扯皮、监管空白”的体制性缺陷;建立工程质量“统一监管”部际联席会议制度'健全“统一监管、分工负责”的监管体系'使国家意志真正“落地生根”。

3.3 主体重构

推进管办分离、资源共享'打破传统的行业界限'按照执行分立模式[4］'有序整合不同领域、不同部门、不同层级的工程质量监管力量'分级、分片组建综合性工程质量监督执法机构并由省级以上财政提供经费保障'变工程质量监督机构对委托机关和上级部门负责为对法律法规和标准规范负责'消除多头和重复执法'消除利益和体制桎梏'使工程质量监督机构独立于行政机关以避免不当行政干预'独立于行业组织以避免利益博弈干扰'按照单一的监管规则和程序实施监管'确保公平、透明和可追责'实现跨领域综合执法。

3.4 手段重构

按照法治思维规范监管程序、改进监管方式'充分运用宣传引导、诚信激励、负面清单、黑名单制度等市场化约束措施;重视预警指导、强化过程监管、减少盲目抽查、压缩操作弹性。以权威性和强制性规范质量行为'以约束力和规劝力营造质量文化。构建多元、动态、柔性的立体治理体系;构建民主型、指导型、服务型、责任型的现代监管模式[5］。同时'对漠视社会责任、超越法律底线的行为保留必要的刚性、羁束性处置权'使监管更有效率、更加公平'使政府监管和行业自律、社会监督相互叠加、综合发力'实现法律效果与社会效果的高度统一。

4 结语

完备的监管法律体系、严格的监管责任和科学的监管方式是确保监管规范的必要前提'独立的监管机构、充分的监管权力和专业的监管行为是确保监管有效的重要保障。完善工程质量监管体系'建立内容科学、事权清晰、权责一致、程序严密、规范高效、治理有效的管理体制和运行机制'必须充分考虑工程质量监管的专业性、技术性和特殊重要性'按照职能法定化、运行规范化、保障制度化和分级管理的原则'通过系统地、独立于利益相关方的整体谋划和顶层设计'提高工程质量监督的有效性'增强政府公信力和执行力'从而切实保障工程质量安全。

[1］中央编办综合司.国务院新组建六部门“三定”规定的制定过程及取消下放行政审批权限的主要考虑[J］.中国机构改革与管理'2013(9):8-10.

[2］陆军.赋予工程质量监督机构执法主体地位的探讨[J］.石油工业技术监督'2014，30(6):22-24.

[3］杨宏山.大部门改革的行动逻辑与整合机制[J］.政治学研究'2013(3):26-34.

[4］馆义之.品质管理实战精要[M］.北京:北京大学出版社' 2004.

[5］陆军.工程质量监督执法的柔性监管理念实践[J］.石油工业技术监督'2013，29(5):29-32.

Project quality supervision is not only an important part of the government to perform its regulatory functions，and it is also a key mechanism to ensure the quality and security of projects.According to the modern law ideas，the systematic obstacles and the institutional defects related to existing construction project quality supervision and management system are deeply analyzed by comprehensively analyzing existing supervision and management system and operation mechanism，and some reform proposals for reconstructing the construction project quality supervision and management system to improve regulatory capacity are proposed from law，function，subject and means.It is pointed out that in order to improve project quality supervision system and establish a standardized and efficient management system and operational mechanism，we must fully consider the professionalism，the technicality and the special importance of engineering quality supervision.

construction project quality;supervision and management system;top-level design

张箫铃

2014-11-03

陆军(1964-)'男'高级经济师'现从事工程质量监督和法制工作。