关于《生猪屠宰管理条例》的修订说明

张杰/中国动物疫病预防控制中心(农业部屠宰技术中心）

关于《生猪屠宰管理条例》的修订说明

张杰/中国动物疫病预防控制中心(农业部屠宰技术中心）

一、关于修订《生猪屠宰管理条例》的必要性、目标和原则

（一）修订必要性

1.是履行生猪屠宰行业管理和监督执法职能的需要。

根据《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》，将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

调整后，农业部门负责畜禽屠宰环节质量安全监督管理。详细说，就是农业部负责起草畜禽屠宰相关法律法规草案，制定配套规章、规范；制定畜禽屠宰行业发展规划；负责畜禽屠宰行业统计；负责畜禽屠宰环节质量安全监督管理，组织开展监督检查、技术鉴定等活动。

2.是保证畜禽产品质量安全的需要。

一是标准不完善、不统一，标准中一些指标不够科学。

二是规范、引导屠宰加工企业重质量、重安全，还缺乏有效的制度和机制。

三是产品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从，甚至造成消费者不必要的恐慌。

四是监管不到位、有法不依、执法不严，部门间存在职责交叉、权责不明的现象。

（二）修订目标将《生猪屠宰管理条例》修订为《畜禽屠宰管理条例》。

（三）修订原则

一是紧紧围绕保障畜禽产品安全这一中心。《食品安全法》规定的“食品安全”是一个狭义的概念，指食品无毒、无害、符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

二是遵循“保持稳定、继承发展”的基本原则。体现在制度设计上主要表现为：学习国际先进经验，建立以畜禽产品安全风险评估为基础的科学管理制度；坚持预防为主。遵循产品安全监管规律，对畜禽产品的生产、加工等各个环节，有针对性地确定有关制度，并建立良好生产规范、危害分析和关键控制点等机制，做到防患于未然。建立畜禽产品质量安全事故预防和处置机制，提高应急处理能力；强化了屠宰企业作为产品质量安全的第一责任人的法律责任，引导生产者在生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律，以形成确保畜禽产品质量安全的长效机制。

二、修订后的主要内容

（一）落实国务院机构改革和职能转变要求

第一，明确国务院畜牧兽医主管部门负责全国畜禽屠宰的行业管理工作，县级以上人民政府畜牧兽医主管部门负责本行政区域内畜禽屠宰的行业管理工作。

第二，整合屠宰环节监督管理执法职能，授权县级以上人民政府设立的动物卫生监督机构负责本行政区域内畜禽屠宰活动的监督执法工作。

第三，根据调整后确立的食品安全监督管理体制，将畜禽产品加工、经营、流通、餐饮环节违法行为的查处主体明确为食品药品监督管理等部门。

第四，按照工商登记制度改革有关要求，取消了《生猪屠宰管理条例》中屠宰厂场“应当持生猪定点屠宰证书向工商行政管理部门办理登记手续”的规定。

（二）强化三方面责任落实

第一，强化地方政府畜禽屠宰属地管理责任。

第二，强化相关部门监督管理责任。

第三，强化畜禽定点屠宰厂场主体责任。

食品生产经营者落实主体责任，就应当做到：一是守法生产经营。应依照相关法律法规和食品安全标准进行生产经营，不能出现违法行为，否则将承担相应的法律责任。二是诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。食品行业是良心行业，食品生产经营者要有社会责任感，守住道德底线，诚信自律，自觉接受社会监督。

（三）建立畜禽屠宰管理制度

制度1：国家对畜禽屠宰实行许可制度。在《条例（草案）》中明确规定：猪牛羊鸡鸭鹅实行屠宰许可制度。从事畜禽屠宰的，应当依法取得许可。但是，农村地区不以经营为目的、个人自宰自食的，不需要取得许可。

制度2：推行畜禽屠宰厂（场）分级管理制度。《条例（草案）》第四条规定，国家根据生猪定点屠宰厂（场）的规模、生产和技术条件以及质量安全管理状况，推行生猪定点屠宰厂（场）分级管理制度。

制度3：实行畜禽屠宰兽医食品卫生检验制度。即“畜禽屠宰厂（场）的兽医卫生检验员应当依照畜禽屠宰兽医卫生检验规程，对屠宰畜禽同步实施检验，并出具检验报告。没有检验能力的畜禽屠宰厂（场），应当委托经考核合格的兽医卫生检验员实施检验。

目前实行的动物检疫和肉品卫生检验：法律依据不同、性质不同、实施主体不同、法律后果不同、内容不同。

制度4：建立畜禽屠宰产品质量安全风险评估制度。畜禽产品质量安全风险应包括动物疫病风险、品质风险、非法添加物风险、生产管理风险、卫生规范风险、投入品风险等等。而不仅仅是动物疫病和品质检验。所以在草案中规定：国务院畜牧兽医主管部门组织全国动物卫生风险评估专家委员会，对屠宰畜禽及其产品的质量安全状况进行风险评估，根据评估结果，制定、实施国家畜禽屠宰质量安全监控计划。

开展风险评估的意义：一是国际通行做法，也是应对日益严峻的食品安全形势的重要经验。二是可以为国务院兽医主管部门和有关食品安全监管部门提供科学决策依据，对于制定、修改食品安全标准和提高有关部门的监督管理效率都能发挥积极作用。三是对于在WTO框架协议下开展国际畜禽产品贸易具有重大意义。四是进行食品安全管理的重要技术基础，有利于提高公众的食品安全信心，推动我国食品安全管理由末端控制向风险控制转变，由经验主导向科学主导转变。

制度5：建立畜禽屠宰质量追溯制度。明确畜禽定点屠宰厂场要如实记录其屠宰的畜禽来源、畜禽产品流向、兽医食品卫生检验和无害化处理等内容，做到全程可追溯。也就是要求痕迹化管理。畜禽进厂（场）查验登记制度。畜禽产品出厂（场）记录制度。

可追溯制度可以概括为：在食品供应的整个过程对食品的各个相关信息进行记录存储的质量保障系统，其目的是在食品出现质量问题时，能够快速有效的查询到出问题的原料或加工环节，必要时进行召回，实施有针对性的惩罚措施，由此来提高食品安全水平。

制度6：建立畜禽问题产品召回制度。明确畜禽定点屠宰厂场对存在安全隐患的畜禽产品应当采取召回措施，防止问题产品流向餐桌。这个也是按照《食品安全法》相关要求设置的条款。

制度7：建立畜禽屠宰统计监测制度。明确畜禽定点屠宰厂场报送畜禽收购、屠宰、销售等信息，以便行业协会和主管部门及时掌握畜禽行业发展实际情况，及时应对畜禽市场波动。

制度8：建立畜禽屠宰兽医卫生控制体系制度。

制度9：建立病害畜禽及畜禽产品进行无害化处理制度。

制度10：建立畜禽屠宰厂（场）信用档案制度，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，纳入国家统一信用信息共享交换平台，并依法向社会公开。对有不良信用记录的畜禽屠宰厂（场）增加监督检查频次。

（四）加大监督管理和执法力度

第一，为合理配置行政管理资源和监督执法力量，要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门对畜禽定点屠宰厂场实施风险分级管理，根据风险监测、风险评估和畜禽产品质量安全状况，确定屠宰监管的重点、方式和频次。

第二，要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门制定畜禽产品质量安全年度抽检计划，并组织实施。

第三，为加强部门间屠宰监督执法的配合和支持，要求县级以上人民政府畜牧兽医主管部门与公安部门建立畜禽屠宰行政执法和刑事司法工作衔接机制。

第四，参照《食品安全法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释【2013】12号）的规定，加大了对畜禽屠宰相关违法行为的惩处力度。

第五，确立违法行为人禁止从业制度，规定受到行政处罚和刑事判罚的人员在规定期限内不得从事畜禽屠宰活动。其中被吊销证书的，主要负责人和直接负责的主管人员五年内不得从业。被判处有期徒刑以上的，终身不得从事屠宰活动。

（五）其他内容

第一，提出畜禽屠宰厂场可以依法自愿成立行业协会，推动行业诚信建设。

第二，鉴于国家对环境保护工作的重视，以及畜禽屠宰活动存在废弃物处理不当和环境污染隐患，草案在畜禽定点屠宰厂场设立条件中增加了“依法取得环境影响评价审批手续”的内容，提高了设立屠宰厂场的门槛。

第三，草案对从事清真屠宰活动提出明确要求。这是涉及到民族政策问题。

第四，草案为《畜禽屠宰管理条例》施行前设立的生猪定点屠宰厂场设定了过渡期。为3年。（本文根据会议资料整理，未经作者审阅，如有出入，以其个人意见为准）