食品安全社会化监管实践的思考

◆文 陈立栋 晋显威 刘克震

北京市门头沟区食品药品监督管理局

党的十八届四中全会揭开了全面推进依法治国的历史新篇章，食品药品监管事业迎来了历史性发展机遇期。同时，我们也要清醒地看到，食品药品安全监管还处于基础薄弱、法规不全、隐患较多、事故频发的阶段。“虽有智慧，不如乘势； 虽有镃基，不如待时。”党将法治作为治国理政的基本方略是“势”，食品药品安全监管体制改革深入推进是“时”，我们要乘势而为，谋时而动，运用法治思维，加快构建严密的食品药品监管新秩序，全面提升食品药品安全治理能力。

食品安全问题之所以蔓延到今天这样，形成在全行业、全领域广泛存在、难以收拾的局面，首先是因为问题本身的特性——结构性问题。所谓结构性问题，即其形成过程是由多种因素的共同作用合谋、问题本身也受到制度性鼓励。这样的问题不能指望通过一个事件的刺激，针对某一个环节就可以解决。

从食品安全问题的经济源头来看，食品行业由于进入的资金技术门槛低，企业多呈现小、散、低的结构性缺陷，创新能力不足，通过假冒伪劣来降低成本就成为常态，而那些关注食品安全的企业反而会失去竞争力甚至被劣质企业淘汰出局。

从政府监管层面来看，历史上多头监管格局造成监管力量分散（2013 年组建国家食品药品监督管理总局，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责加以整合，此问题已不复存在）。

从消费者和社会监督的层面来看，食品行业缺乏来自社会监督的压力，丧失了最后、最直接的一道防线，由此导致安全问题愈演愈烈。

食品安全社会化监管的现实意义

多年来，在保障食品安全的路径上，执法机构过于依赖公权主导的法律实施。然而，与其他法律的执行不同，在食品安全执法中，执法机构明显处于弱势地位。违法者使用非法添加物的过程瞬间可以完成，且成本极低，其他种类的食品安全违法行为也不易被发现；而执法机构发现问题则必须依赖高科技，同时会产生巨额资源耗费。违法成本低，执法成本高，改变这一不对称的模式，需要强调食品安全的社会共治，通过多种渠道形成对违法违规者的多元威慑。

食品安全法律的实施是一个系统工程，绝不是执法机构单方的事。对劣质产品予以淘汰，这首先是公权的责任，同时也是市场的责任。正因如此，近年来，食品安全社会共治被充分强调，这正是当下保障食品安全所迫切需要的。在福喜事件中，无论下游企业是否知情，他们都有义务采用安全的原料生产食品，因此，消费者“用脚投票”的市场选择，必然使下游企业对供货商的食品安全形成强大的倒逼，这有利于食品安全秩序的形成。同时，民众的执法参与、法律诉讼，市场机制和社会组织功能的发挥等，也是社会共治的重要路径。

食品领域的民众维权、公益诉讼，一定程度上可以提高违法者的违法成本，促使经营者自律；而消费者组织、行业协会等社会组织在法律实施中也具有独特功能。政府应从更广的视野去看待这些力量，对他们给予充分的支持和更大的生存空间。民众的执法参与，可以增加执法机构的执法能力，政府有必要合理引导，发挥其积极作用。社会力量的参与，最终都是直接或间接促进公权对法律的实施。要形成两种不同机制的最佳合力，必须进一步加强公权监管，以形成足够的威慑力。

习近平总书记曾严肃指出：“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。”同时，随着公众对食药产品安全性、可靠性认知程度的日益增强，食品药品安全工作越来越成为社会各界广泛关注的热点问题。

在这样的一个现实背景下，如何做好食品药品安全工作，确保食品药品安全工作万无一失，从而维护辖区的安全与稳定，则更是一项严肃而认真的政治任务。

区域食品安全社会化监管的基本情况

门头沟区总面积1455 平方公里。山地面积占98.5%，是北京市唯一的纯山区，因特殊的地理情况造成门头沟商户多集中于1.5%的平坦区域。门头沟区现有食品和药品生产经营主体3788 家。其中，食品生产、流通和餐饮等环节的经营主体共2987 家（包括：食品生产加工主体31 家；食品流通经营主体1742 家；餐饮消费经营主体1214 家）；药品类生产经营主体共801 家（包括：药品生产企业5 家，药品经营企业41 家，医疗器械生产企业17 家，医疗器械经营企业146 家，医疗机构252 家，保健食品生产企业5 家，保健食品经营企业77 家，化妆品生产企业1 家，化妆品经营企业257家）。

在客观因素的限制下，如果缺乏全局性的食药监管体制改革，只盲目加大执行力量是没有效果的。只有全面地参与、全局地改革才能推进食药安全监管问题的全面解决。

2014 年，门头沟区以构建区、镇街、村（居）三级网络体系为基点，进一步强化我区食药安全社会共治体系建设，通过资源整合，延伸监管触角，着力打造区、镇街两级食药安全社会监管体系，努力实现“从单纯的部门监管向社会共治”的职能转变。一是要以“三级网络”资源为基点构建社会监督体系。进一步强化镇街级食品药品安全委员会的综合协调作用，组织全区310 余名食品药品安全信息员，针对食品和药品领域内所面临的新形势，开展相应的教育和培训活动，不断构建食药安全的共治体系；二是进一步细化考核细则，强化对镇街食药监管工作的督查考核。通过落实考核制度，不断提高镇街级监管网络的执行力和工作效能；三是要尝试和推行“网格化”管理机制，逐步实现食药监管网格与社会管理网格的对接，分区域、分时段对重点行业、重点食药产品实行专项重点监管；四是通过健全企业自律机制不断加强企业诚信体系建设。通过对食药企业负责人的教育培训，逐步培养食药生产经营主体“知法、懂法，诚信至上”理性观念，树立“企业第一责任人”的紧迫意识和守法意识。要充分利用行业自律组织，不断强化食药生产经营主体依法经营的自觉意识，通过行业约束手段促进企业自律机制的逐步形成。同时建立诫勉、警示和曝光制度，不断鞭策食药生产经营企业诚信意识的形成。通过与食药企业签订食药安全责任书、开展集中或单独约谈等活动，逐步强化和推进企业诚信体系建设和社会共治立体式监管模式。

食药体制改革的重点及责任社会化模式的思考

从公共社会化监管的角度出发，针对目前的食品安全问题，我们提出以下几点解决办法。

一是运用社会化管理的方式改善食品安全工作。食品安全，这一主题涉及广大人民群众的身体健康和生命安全，是构建和谐社会的重要组成部分，也是创新社会管理的重要内容。当前食品安全形势仍然十分严峻，尤其是监管任务艰巨与监管力量不足的现状十分突出，直接制约和影响食品安全工作的深入推进。在这种情况下，学习和运用社会化管理的方式，借鉴社会治安综合治理和安全生产管理等方面的先进经验和做法，加快构筑区-乡镇-村三级食品安全监管网络体系，强化乡镇、村食品安全管理工作，形成无缝隙、全覆盖、层层布控的管理格局，对做好当前食品安全工作具有重要意义。有关部门要在强化地方政府负总责、监管部门各负其责、企业负主体责任的食品安全责任体系的基础上，不断创新食品安全监管方式。要充分利用社会资源，调动各方力量，夯实基层组织基础，壮大基层力量，延伸基层管理触角，强化城乡自治和服务组织参与社会管理的功能，将食品安全监管涵盖到所有乡镇、村，填补政府监管部门的薄弱环节，使监管内容更加全面、监管形式更加多样、监管手段更加丰富、监管对象更加广泛，最终实现全覆盖、无缝隙监管。

二是加快建立食品安全层级监管和社会监督体系。建立层级食品安全监控点。各级政府要坚持工作重心下移、关口前置，在辖区内各社区、村建立食品安全监控点，发挥其食品安全监控前沿哨兵的作用。

建立食品安全联合执法机制。各级政府和有关部门要着眼于内部机制的协调联动，杜绝推诿扯皮现象。要加快建立和完善食品安全联合执法机制，整合执法资源，组建相对固定的联合执法队伍，加大联合执法的频率和力度。要建立健全行政执法与刑事司法的有机衔接机制，不断加大违法违规食品案件的查处力度，发挥震慑作用。

积极构建舆论监督体制。将法律监督、行政监督与新闻媒体舆论监督以及广大群众社会监督有机结合，建立健全鼓励社会公众参与食品安全管理的体制机制，组建食品安全专家队伍、志愿者队伍和社会监督员队伍，深入宣传食品安全知识、公开曝光典型案例，建立完善举报奖励制度，发动社会公众广泛参与食品安全监督，实施群防群治，努力营造人人关心、人人参与、人人有责的食品安全社会氛围。

积极构建信用分类监督机制。建立健全信用分类监督机制，对企业按风险度、诚信度分级，实施监管。监管人员根据企业信用等级采取不同监管方式，提高了监管执法的针对性。该体系要覆盖所有食品经营单位。

三是加强领导，落实责任，不断提高食品安全社会化监管水平。夯实食品安全社会化监管的基础。政府要组织专门力量，集中对辖区内食品安全状况进行拉网式摸底调查，在此基础上分层分类，登记造册，编制食品安全档案地图，实现分级分类管理。要结合本地实际，选择食品加工企业比较密集的乡镇，通过规划试点，探索建设食品工业加工园区，把分散生产转变为集中生产，着力提高集约化生产水平，为实现统一集中监管创造条件。要对乡镇食品安全监管员、村食品安全信息员给予一定的经济补贴，并定期进行培训、考核。

各有关部门要围绕最大限度发挥社会资源参与监督的作用，最大限度突出企业主体责任这一重点，通过加强试点、创建示范点，积极探索，发掘经验，抓点带面，全面推进食品安全社会化监管工作。

就目前实际情况来看，要真正做到人民食用的食品达到安全食品的标准，是一项长期的、复杂的系统工程，绝不是短期内可以解决的问题。它不是靠一两个单位的监督管理就可以完成的工作，必须在政府统一领导下，加大投入力度，充分发挥、调动各个方面的力量和积极性，制订各个行业的与食品安全有关的管理政策与法令，分工协作，公共管理，走社会化的道路，才能达到保障食品安全的目的。