软预算约束下中国地方政府过度负债的形成机制分析

廖家勤，石 琳

(暨南大学 经济学院，广东 广州 510632)

软预算约束下中国地方政府过度负债的形成机制分析

廖家勤，石 琳

(暨南大学 经济学院，广东 广州 510632)

中国地方政府存在过度负债的行为倾向，这与预算约束呈现了背离之势。研究地方政府突破预算约束而过度负债的行为机制，可以从客观和主观两方面入手：客观上，由于分税制、项目制、晋升激励机制等体制的不完善，导致地方政府负债过度；主观上，地方政府和金融机构“经济人”的本质诱发道德风险而使地方政府过度负债。抑制地方政府过度负债的行为，关键在于建立规范的地方融资举债机制，避免金融道德风险。

地方政府债务；软预算约束；道德风险

一、引言与文献综述

1994年《中华人民共和国预算法》明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”因此，从理论上来讲，各级地方政府不可能有负债。但是，国家审计署的调查结果显示，中国地方政府债务规模呈现出不断扩张趋势(见图1)，从2007年的4万亿元增长到2013年的17.9万亿元；而《中国地方债务管理研究》课题组根据其他国际组织的测算结果表明，中国地方政府债务的规模远超过上述数字，到2013年底已超过20万亿，居高不下的地方政府债务规模与《预算法》的规定相背离。2015年实施的新《预算法》的立法宗旨就是“规范政府收支行为，强化预算约束”，为此，分析地方政府过度负债的形成机制至关重要，只有真正搞清了地方政府过度负债的形成机制，才能够实现新《预算法》的立法宗旨。

软预算约束是由科奈尔(Kornai，1979，1980，1986)在解释社会主义计划经济体制下政府对面临亏损的国有企业不断进行救助的现象时提出的经济学概念[1]。迪瓦特里庞和马斯金(Dewatripont and Maskin，1995)通过建立多期动态投资模型，从信息不对称的角度指出软预算约束是一种沉没成本的动态激励问题，从而突破了软预算约束与社会主义体制的联系[2]。但是软预算约束并没有被用来解释地方政府过度负债问题，直到20世纪90年代地方债务危机的爆发使得各国经济的发展受到严重威胁，经济学家们才重点关注存在过度负债的地方政府问题。

关于软预算约束引起地方政府过度负债的问题，国外学者的主要研究有：鲍丁诺和马斯诺(Bordingnon and Massirno，2001)指出由于时间不一致的存在，上级政府为了使整个政府效率最大化必然会对由于过度负债陷入危机的地方政府进行救助，从而使地方政府在事前借债时产生了良好的预期，从而突破预算约束而过度负债[3]。雅佳和加藤(Akai and Motohiro，2005)通过构建动态博弈模型分析指出地方事前激励与中央事后救助相结合就会产生过度负债行为[4]。怀尔德森(Wildasin，2004)，鲍德威和特姆博(Boadway and Trembal，2005)等研究指出如果地方政府面临软预算约束，就会导致其过度支出、过度负债并忽视投资收益的冲动[5]。丽奈特(Lynette，2011)在研究中国政府预算后得出，虽然已经建立了某种“市场维护型联邦主义”，但是由于软预算约束和财政纪律的缺乏，常会由于地方过度负债从而使中央政府陷于债务风险之中[6]。这些研究不论在理论分析上还是在实证探讨上都较为新颖深刻，但与中国的国情不太相符。

国内学者结合中国的国情，主要从制度性因素研究了中国地方政府突破预算约束过度负债的问题。林毅夫等(2000)指出由于政策性负担的存在，当地方政府无力偿还债务时，中央政府无法区分是地方有意为之还是政策性负担所致[7]。马骏、刘亚平(2005)将地方政府债务分为主动负债和被动负债，从“逆向软预算约束”理论的视角分析了地方债务不断积累是由于制度环境、官员激励和约束机制导致的[8]。陈健(2007)通过建立相应的理论模型，用“多而不倒”来解释软预算约束，即由于违反者众多，中央政府在事后判断出地方政府的过度负债行为是有意为之仍无法实施有效的处罚[9]。类承曜(2011)指出地方政府在借债时代理成本很高且具有一定的外部性，同时中国的债务市场、选民约束和中央政府的行为控制机制不完善而不能有效约束地方政府负债行为[10]。莫兰琼和陶凌云(2012)将软预算约束导致的地方政府债务过度归因于中央对地方的软约束，金融体系对地方的软约束以及地方人大对政府监督的软约束[11]。

有别于传统意义上软预算约束，本文结合新预算法和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定(国发[2014]45号)》涉及的有关预算约束的概念，将软预算约束界定为：地方政府在财政收支的实际执行过程中，并未按照各级人大批准的预算去执行，地方政府不遵守各级人大批准的预算约束不会被追究责任。例如就广东省近五年来社会保障与就业支出的执行情况来看(见图2)，财政支出并未按照约定的预算执行，每年的执行情况的差异度在5%～10%。广东省政府并未按照人大批准的预算数执行，也没有被追究责任，导致预算约束的软化。

二、软预算约束下地方政府过度负债的客观形成机制分析

(一)分税制

中国自1994年实行分税制改革以来，财权的层层上解使得地方政府的财政收入比重逐渐降低，事权的层层下放导致地方政府的支出比重不断增加(见图3、图4)。地方政府的财政收入比重在不足50%的情况下，却承担了80%左右的财政支出。这些财政支出除了地方政府自身建设的需要外，还要承担来源于上级政府的政策性目标。虽然中央政府在提出政策性目标时通过转移支付的方式向地方政府提供了一定的资金，但是转移支付制度不完善，地方政府仍然存在大量的资金缺口。在预算资金不足的情况下，地方政府为了弥补资金缺口，不得不寻求更多的预算外资金，并通过“创造超支的办法，比如挪用专款，向政府基金借款”、增加各种隐性债务等方式不断增加债务的规模[12]，这些“超支”并没有获得人大的审批，游离于预算管理之外，使得预算约束软化。

(二)项目制

项目制，是指分税制改革之后中国的收入越来越倾向于集权，但是资金在向下分配的过程中却出现了依靠“条线”体制另行运行的情况[13]。专项转移支付制度使得各种财政资金开始以“专项”和“项目”的方式向下分配，且这种财政支出手段越来越普遍[14]。由于地方政府之间的竞争日趋激烈，地方政府官员在晋升机制的刺激下，在项目制的权威诱导下，每天都在“想项目，盼项目”，因为项目资金作为上级政府的下放资源，得到总比没有好。为此，在口径较为宽松的预算下，地方政府可以通过先做小额预算顺利通过审批立项后，再以资金不足不能完工等理由申请追加资金，虽然通过编制预算调整方案经人大审批后可以获得追加拨款，但是这部分信息并没有及时公开。是私自追加还是人大同意拨款？我们不得而知。同时，1994年的预算法还规定对于专项转移支付地方政府还应建立相应的配套资金，这种“钓鱼工程”的存在使得地方政府想方设法获取转移支付后还必须为此增加更多的资金。在这些“项目”的压力之下，地方政府财力不足时只能通过增加负债的方式来筹集项目所需配套资金，从而使得地方政府过度负债。

(三)晋升激励机制

面对地方政府财政吃紧的局面，地方政府的官员们却在高度集中的政治管理体制下“艰难”存活。他们在选择各项支出行为时必然考虑到该项经济行为会给自己带来多少的政绩。在晋升激励机制的诱导下地方政府有着很强的竞争行为，这些行为使得地方政府支出结构严重扭曲，各种 “寅吃卯粮”的行为使得地方政府债务规模扩大。

从微观层面考虑，地方政府作为公共物品提供的代理人，其经济人的特性仍然是不可忽视的。中国政府官员在其3至5年较短的任期时间内，很难做出较大且长期的政绩。在以GDP为考核依据的“晋升锦标赛”下，中央政府考核地方政府官员的标准主要看一些经济增长指标，如国民生产总值增长率、招商引资的力度、城市发展水平等，正如周雪光(2005)指出的那样，这些指标诱使地方政府官员关注任期内的“政绩工程”[15]。并且由于中央政府和地方政府“委托—代理”关系的存在，上下级政府之间存在严重的信息不对称。地方基层政府官员为了传达自己的政绩信号往往倾向于资源消耗型政绩工程的建设，比如成本高、产出不稳定、回收期较长的项目。同时，由于中国政府官员的晋升是一种“典型的逐级淘汰的锦标赛结构”，这种政治竞争加上中央对每一级别的行政干部任职最高年龄的限制[16]，使得地方政府官员之间存在类似于“囚徒困境”的博弈。

从宏观层面考虑，各地方政府为了追求晋升而大量开展地区竞争，示范效应使得同级其他官员亦倾向于投资资源密集型工程以突显短期政绩，否则，就会在竞争中处于不利地位以至于被淘汰。为了筹集短期内资源密集型工程所需资金，在当前地方财政吃紧的状况下，地方政府官员突破预算约束不断增加负债的规模就成了不二之选[17]。

(四)中央政府的“兜底”

地方政府官员为何能够有恃无恐地不断增加债务规模呢？最主要的原因就是中央政府对于下级政府债务的“兜底”。中国政府的体制不同于西方联邦制的国家，地方政府并没有建立相应的破产机制。中央与地方之间除了存在“委托代理”关系，更重要的是有一种“父子关系”，出于“父爱主义”的考虑，一旦地方出事中央政府绝不会见死不救。这种父爱主义使得地方政府对中央政府的救助产生了良好的预期。同时还会对其他地区形成消极的示范效应，作为竞争对手的同级政府官员，为了能在晋升锦标赛中取得胜利，不得不增加更多的负债进行投资以扩大自己的政绩，这种恶性竞争循序使得地方政府债台高筑，这种“大而不倒”的软预算约束，导致地方政府过度负债。

三、软预算约束下地方政府过度负债的主观形成机制分析

(一)地方政府道德风险

1.追求隐性收入

在中央政府与地方政府这一委托代理关系中，不难发现，地方政府表现出很强的道德风险倾向。地方政府在完成上级政府各项考核指标时，还会通过扩大预算支出的途径最大化自己的各项隐性收入，比如建设奢华的办公室和购置豪华的办公设施等。扩大了的预算支出满足了地方政府官员的权利欲望的同时使得地方官员拥有更大的资金量从而带来更多的寻租机会，以谋求更多的隐性收入。在这种背景下地方政府为突出政绩而搞的“政绩工程”，不顾效益而搞的“形象工程”和因为盲目决策而出现的“废墟工程”就成为一种符合理性的选择[18]，而这些工程所需的大部分资金都是地方政府脱离了预算约束通过大规模举债筹集的。

2.债务的“代际传递”

由于中国政府官员存在一定的任期限制，考核激励机制的不完善使得基层政府官员通过大量的举债投资于规模大、回收期长的项目来创造短期政绩。随着任期的结束，债务大都还没有到期，至此债务的偿还义务逐渐传递给下届官员，笔者将这种现象称为债务的“代际传递”。但是，当下的中国普遍存在这样一种现状，旧一届的政府官员离任之后，新上任的领导却坚持不为前任留下的账“埋单”。例如，2008年，广东茂名政府机构改名换姓后，新单位不接旧债务，“赖”工程款长达13年；2010年7月，媒体曝出新疆博尔塔拉蒙古自治州博乐市城建局新上任的领导不认旧账，致使新疆一企业身陷困局；同年8月，河南登封曝出新官上任不认旧账，12位农民5年讨不回工程欠款……这种“新官不理旧账”的例子屡见不鲜，导致地方政府应该偿还的债务并没有随着到期而偿还。同时，新一任的官员仍然是“经济人”，为了追求晋升机会，会“铺新摊子”搞新建设，并不为这些入不敷出的债务承担相应的责任，使得债务的规模累积和扩张[19]。

3.地方政府隐性担保

政府作为权力机构，为了实现促进经济发展、维持社会稳定等职能往往会干预各类金融机构的信贷行为，但政府却不必承担此类活动的经济责任，而只是承担一定的行政责任。政府为了促进当地企业的发展以谋求自身效用最大化，经常会以政府信用为担保帮助企业借债，如果企业无力偿还债务就会由政府来承担，这些“隐性担保债务”的存在增加了地方政府帮助企业脱逃债务的道德风险。尤其是在1997年以后，一些地方政府帮助企业以假破产、债转股等手段逃废债务，信誉较好的企业借此降低债务负担，信誉较差的企业恶意脱逃银行贷款。因此，地方政府充当着为企业催促银行贷款、躲避债务偿还的中介角色，并从中获得了正的外部性收益[20]。这些正的外部效益进一步扩大了政府的道德风险，使得政府更加倾向于帮助企业担保借债。但是，如果地方政府无法帮助企业逃脱债务负担，这部分隐性担保债务就变成了政府的债务，从而扩大了政府应履约的债务规模。

(二)金融道德风险

1.金融机构道德风险

金融机构作为一种特殊的资金融通和信用提供企业，仍然具有追求利润最大化的本质。发放贷款作为获取收益最主要的方式之一，加之现有的金融机构实行的基本工资与效益工资及奖金相结合的薪酬管理制度，使得金融机构及其信贷人员在发放贷款时极易发生道德风险。

一方面，金融机构在放贷时会考虑债务人的风险水平，而政府融资平台作为一项政府行为，被银行认为是无风险的。因此银行等金融机构通过竞相降低信贷标准争夺政府融资项目。从单个公司、单个项目蔓延到几乎所有政府背景项目。大型银行以省级机构为平台纷纷实施或着手与地方政府建立合作关系，签订整体授信协议。地方性中小金融机构也偏离市场定位和经营主业，加入到政府性融资项目的竞争。另一方面，在审批政府贷款或者政府担保贷款时，金融机构为了追求企业高效益和灰色收入，通过降低审贷的力度、减少贷款的监控等行为对政府贷款“放水”，甚至通过游说政府官员的行为扩大放款的金额，而政府官员也能从增加的贷款中捞取更多的隐性收入，甚至滋生腐败[21]。但事实上，由于地方债务链条的透明度低，法律法规不健全，银行在发放贷款时难以了解地方的财政收支状况，无法监控信贷资金的流向，更难以对还款来源、风险大小进行有效的预测。同时，部分政府性负债以财政收入作为偿还保证，由于多头授信和重复担保，政府信用这一“膨化剂”放大了政府融资项目信贷“泡沫”，使得地方政府过度负债。那些有财政收入作为担保的贷款，由于财政预算收支须经地方人大审议批准，动用财政收入偿债必须经过严格的法定程序，实际发生贷款违约时，合同承诺的财政收入偿债条款实际难以履行。

2.最后贷款人的救助

在中国，国家充当着最后贷款人的角色，为解决银行的不良资产和流动性不足问题，政府会对其实施救助甚至过度保护，从而诱发一系列道德风险。例如，1999年中国政府为了剥离国有银行经营活动中产生的不良资产，先后成立了华荣、长城、信达、东方四家资产管理公司；2004年动用了450亿美元的外汇储备来为中国银行、中国建设银行两家国有银行股份制改革提供必要的资金支持；2005为中国工商银行补充资本金又动用了150亿美元的外汇储备……这些过度保护的行为虽然短期内推动了银行业的发展，但是面对这些保护，信贷机构的机会主义倾向愈加明显，“经营失败后总会由政府来进行救助”的观念根深蒂固，从而放松了对信贷资金的安全审查力度。有国家或者说中央政府作为最后贷款人，地方政府在接受银行等金融机构的融资时更加不会衡量自身的偿债能力水平，从而肆无忌惮地增加负债。

四、简要结论

综上所述，软预算约束下地方政府过度负债的成因，客观上讲，由于分税制引起的财权上解事权下放使得地方政府财力吃紧，政府在项目制和晋升机制的激励下通过大量举借债务促进地方经济增长[22]。主观上讲，政府官员追求隐性收入，提供各种担保，债务的代际传递诱发的道德风险，以及金融机构为了追求效益而游说政府官员，放松审查力度等金融道德风险使得地方政府债务不断增加。虽然新预算法赋予地方政府依法适度举债的权限，但是要增强预算对地方债务的约束力，防止债务规模的进一步扩大，除了大多数学者提到的合理划分政府间财权事权、改革官员晋升机制等制度创新之外，更重要的是要遏制主观机制产生的过度负债。一方面通过逐步建立规范的地方政府举债融资机制并严格限定政府举债程序和资金用途[23]等方式防止在融资过程中地方政府的道德风险。同时，加强对地方债的考核问责机制建设，并将其纳入到官员考核指标之中。另一方面，面对地方政府过度投资的冲动，银行等金融机构应该保持足够的冷静，将原来只注重短期利益而不考虑长期效益的经营行为摒弃，同时加强金融职业道德培训，改善从业人员的绩效考核机制。要将风险管理放在首要位置，及时建立地方政府的早期预警机制，将地方政府公司化运作的企业贷款量控制在合理的范围之内。

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(责任编辑：姚望春)

Research of Soft Budget Constraint Leading to Local Government’s Over-debts in China

LIAO Jiaqin，SHI Lin

(Economic School of Jinan University,Guangzhou 510632,China)

It is a general tendency that local governments’ debts in China are excessive,which is a violation to the budget constraint.To research the mechanism of the excessive debts,the authors starts from two aspects——objective and subjective.Objectively,as the systems of tax allocation,project system and promotion incentives are imperfect,local governments need to live on loans.And subjectively,because local governments and financial institutions have the nature of “economic person” inducing moral hazards,which lead governments into debts.The key to restrain the excessive debts of local governments is to establish a standardized debt financing mechanism and to avoid financial moral hazards.

debts of local governments;soft budget constraint;moral hazards

2015-03-02

教育部人文社会科学规划基金项目“和谐社会视角下深化地方预算编制制度改革研究”(11YJA810007)

廖家勤(1967—)，男，暨南大学经济学院教授，博士后；石琳(1990—)，女，暨南大学经济学院硕士研究生。

F812.7

A

1008-2700(2015)04-0076-07