国家中心主义视角下的农民工身份城市化

王春雷

（武汉商学院商业文化研究所，湖北武汉 430056）

国家中心主义视角下的农民工身份城市化

王春雷

（武汉商学院商业文化研究所，湖北武汉 430056）

国家作为集体行动者，有其自身的偏好和目标。国家根据战略目标的调整决定农民工城市化的宏观政策。地方城市政府作为国家农民工政策的实施主体，既受国家农民工宏观政策的约束，又兼顾其自身的责任和目标。国家农民工政策对地方城市财政和居民利益的冲击，会直接影响地方城市政府对国家政策的执行力。中央与地方的分权化及责权的非对等性，使地方城市政府在国家政策执行中与国家目标相偏离。作为行动主体，地方城市政府以自身责任目标的实现为原则，对农民工城市化政策采取区别化对待、选择性吸纳、逐步开放部分社会保护项目的政策路径。现代社会的交互主体性和农民工身份城市化的复杂性决定了国家中心主义下政府政策的有限性。

国家中心主义视角；农民工；身份城市化；户籍制度

我国新型城镇化战略的核心是人的城市化，农民工成为城市化的主体人群。围绕农民工的城市化展开了诸多研究，普遍认为中国城乡分割、城市偏向的二元户籍、二元就业等制度产生的结构性排斥形成了农民工城市化的主要障碍。城市政府的政策规制和行政手段使农民工社会权利难以保障［1-4］。农民工城市化的成本负担成为关注的焦点。人力资本、社会资本和金融资本成为决定农民工城市化的关键性要素［5］。高房价、户籍限制、有限的就业空间和公共成本投入不足等制约着农民工的城市化［6］。宏观层面中央政府从限制转向鼓励、中观层面仍存在体制制约、微观层面农民工城市化成本支付能力不足，成为制约农民工城市化的核心［7］。对农民工城市化的成本，应建立各级政府的成本分担机制［8］，确立政府和民间的分摊原则［9］。此外，文化因素［10-11］、社会排斥因素［12］也同样对农民工的城市化起着制约作用。

以上研究均以农民工为研究主体，现行政策、二元结构、城市化成本乃至文化、社会等因素，共同构成了农民工城市化的外部环境。政策环境被作为农民工城市化的外生变量来看待，国家作为“黑箱”，国家的农民工政策不知道是如何被决定的，对政策制定主体的研究较为缺乏。本文尝试把政策环境作为农民工城市化过程中的内生变量来看待。以政策环境的提供者——国家和地方城市政府为研究主体，国家作为一个独立行动者，在将各种利益转化为政策时，是作为自变量在发挥着作用［13］。国家和地方城市政府具有自身的意志和偏好，政策环境恰恰是国家和地方城市政府自身行动的产物。

从乡镇企业诞生第一批“离土不离乡”的农民工开始，我国农民工经历了从职业城市化、地域城市化，再到身份城市化，最后将实现城市的完全融入，即人的城市化［14］。改革开放后，农村的经济改革使农业剩余劳动力显现并逐步释放出来。在城乡二元体制壁垒下，农业过剩人口进城的通道被斩断，于是催生出中国特色“乡村工业化”的产物——乡镇企业。1984年在中国大地上“异军突起”的乡镇企业，实现了中国农民的职业城市化，即职业身份是工人，而社会身份依然是农民。随着城市经济改革的深入，1992年国家市场化战略目标的确立，大量农业剩余劳动力开始涌入城市，产生了席卷全国的“民工潮”。进城农民工在职业城市化的同时，实现了地域的城市化。但他们并不享有城市居民的社会待遇，其社会身份依然是农民。农民工身份的城市化，是指农民工在职业和地域城市化的同时，享受与城市居民同等的公共服务和社会保障，即进入城市社会保护系统。21世纪初，国家战略目标再次调整，“五个统筹”等观念成为国家政策的主导思想和战略目标。如何实现农民工的身份城市化，使其享有城市居民的“国民待遇”，从而尽快融入城市，成为国家政策的主要目标。为此，国家出台了一系列促进农民工身份城市化的政策。

一、国家战略目标的调整决定农民工宏观政策的变迁

进入21世纪，中国经济发展水平已经有巨大提高，但内部不平衡愈益显现。国家重新调整发展战略目标，以求均衡发展，其中城乡协调、保障农业剩余劳动力的城乡顺利迁移、提高农民工的社会保护开始纳入国家发展战略。通过对国家一号文件等重要文献的梳理，可以反映出国家对农民工宏观政策的演变历程。

（一）对农民工城市化的自由放任阶段

在该阶段，国家对农民工是否能够在城市生存下去、是否能实现城市化等问题采取自由放任态度，能生存下去的留在城市，无法生存的返回农村。对农民工取消进城务工限制，在政策上不干预，对农民工的城市化采取一种消极不作为策略。2002年，国家鼓励农民工进城务工，以提高农民收入、减少城乡差距为目标，制定了一系列政策。取消了对农民工的城市务工限制，改革户口政策，加强农民工社会保护。2002年中共中央国务院2号文件《中共中央国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见（中发〔2002〕2号）》提出，农民进城务工“不仅有利于农民增加收入，而且可以方便城市居民生活，增强城市经济的活力和竞争力，促进城乡协调发展。对农民进城务工要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。各地区要认真清理对农民进城务工的不合理限制和乱收费，纠正简单粗暴清退农民工的做法。”“健全进城务工农民的劳动合同管理，维护他们的合法权益。”国家从制度层面对农民工的进城务工取消了限制，承认了其地域城市化的合法性，但对农民工的城市化尚未提供任何基本社会支持项目，对其城市身份还未触及。

2003年开始，国家的发展战略和目标发生了重大转变。从1978年改革开放后的经济增长带领全国人民脱贫，转向强调长期可持续发展和让人民更加广泛地分享发展成果。对城乡之间、区域之间、经济和社会发展之间、人与自然之间、国内发展和对外开放之间的不平衡进行协调（即“五个统筹”）成为主要战略目标。对农民工城市化政策从消极的不予限制开始到积极主动促进农民工的城市融入。

（二）对农民工城市化的主动促进阶段

在该阶段，国家对农民工开放部分社会支持系统，对农民工的部分基本权利提供社会保护，以积极主动的姿态来促进农民工的城市化，从消极的不限制转向积极的促进。

1、向农民工开放对城市冲击较小的社会保护项目。2004年中共中央国务院1号文《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见（中发〔2004〕1号）》提出：“城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算”“及时兑现进城就业农民工资、改善劳动条件、解决子女入学等问题”“健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。”国家首次对农民工的社会权益进行了保护，要求地方政府纳入财政预算，对农民工的城市定居也首次提及。相关部委也对该政策进行了积极的响应，2004年6月，劳动和社会保障部发文《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》提出：“农民工参加工伤保险，依法享有工伤保险待遇是《工伤保险条例》赋予包括农民工在内的各类用人单位职工的基本权益，各类用人单位招用的农民工均享有工伤保险待遇的权利。”国家首次强调农民工享有社会保障权利。同年，劳动和社会保障部发文《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，明确要求“各地劳动保障部门，把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。”

2006年中央1号文《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“严格执行最低工资制度，建立工资保障金等制度。完善劳动合同制度，加强务工农民的职业安全卫生保护。逐步建立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳入工伤保险范围，探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法。认真解决务工农民的子女上学问题。”2007年中央1号文《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“做好农民工就业的公共服务工作，加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题，切实提高农民工的生活质量和社会地位。”此阶段国家向农民工提供子女教育、最低工资、工伤保险、医疗保险、养老保险等基本社会支持项目。

2、有选择地向农民工开放对城市冲击较大的社会保护项目。2008年中央1号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农民增收的若干意见》提出：“健全农民工社会保障制度，提供符合农民工特点的低租金房屋，改善农民工居住条件。”同年，建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部联合发文《关于改善农民工居住条件的指导意见》：“各级各地政府要改善农民工居住条件，多渠道提供农民工居住场所，将长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住房建设规划。”首次明确承认了农民工的城市居住权。农民工居住权的获得，对长期在城市生活的农民工尽快融入城市提供了支持。

3、对农民工选择性地进行身份城市化。2010年中央1号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出：“将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，抓紧落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。”“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。”国家继续对农民工的社会保护体系进行完善，对农民工的城市化依然采用区别对待、选择性吸纳原则。对长期定居城市的农民工优先提供社会保护项目，促进其城市化。

4、全面推行居住证制，对农民工实行有序的身份城市化。2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出：“加快推动农业转移人口市民化。积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬。鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题。”国家全面实行居住证制度，逐步放开社会保护体系，实现农民工的身份城市化。

5、将农民工城市化扩展到农民工随迁家属的城市化。2015年中央1号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出：“保障进城农民工及其随迁家属平等享受城镇基本公共服务，扩大城镇社会保险对农民工的覆盖面，开展好农民工职业病防治和帮扶行动，完善随迁子女在当地接受义务教育和参加中高考相关政策，探索农民工享受城镇保障性住房的具体办法。加快户籍制度改革，建立居住证制度，分类推进农业转移人口在城镇落户并享有与当地居民同等待遇。”首次将城镇基本公共服务覆盖农民工的随迁家属，不仅是农民工的城市化，而且包括农民工家属的城市化。对农民工开放相对稀缺的城市保障住房。

从上述重要文献可以看出，国家政策的焦点在农民工城市保障权的获得，即城市保护体系对农民工的开放程度。尽管国家以制度形式确认了农民工在工伤、医疗、养老为核心的社会保障权利，但与城镇职工的社会保障权利仍有所区别，是一套有别于城镇职工的独立保障系统，城乡二元体制的痕迹依然明显。此过程直到2014年7月30日，中国政府出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着中国政府对农民工城市身份的认可取得阶段性成果，为最终的城乡一体化奠定了基础。

二、地方城市政府的目标与偏好影响政策的执行力

地方政府在对中央政府政策的执行中，受地方目标的影响和财政能力的限制，执行效果往往与中央政府战略目标发生偏离，集中体现在对城市居民利益的保护和对农民工城市支持项目的排斥。

农民工实现身份的城市化，即获得城市居民身份，就等于要享有城市居民的同等待遇，其实质在于社会保护体系是否对农民工开放及开放的程度。开放的程度决定农民工身份城市化的程度。身份城市化的载体在于建国后建立起来的城乡二元户籍制度。二元户籍制度将中国人口分为农业人口和非农业人口。在城市建立起城市社会保护，非农业人口享受城市保护体系带来的福利，而农业人口则受到该体系的排斥。

在目前城市社会保护体系与城市户籍紧密结合的情况下，城市户籍的获得成为农民工成功实现身份城市化的重要标志，也是农民工身份城市化的最大障碍，农民工身份城市化问题也就转换为城市户籍问题。21世纪初，围绕着城市户籍问题，地方政府开始了城乡一体化户籍制度的探索阶段。

（一）城市户籍全面放开的探索阶段

该时期，城市户籍对农业人口全面放开。2002年以来，城乡统筹发展成为当时的战略思路，建立城乡一体化户籍制度成为该时期户籍制度改革的基本方向。2002年2月，四川省废除农业户口和非农业户口，建立全省统一的户口登记制度，全面放开地级市户籍。2002年12月，江苏省宣布取消农业户口和进城人口计划指标，实行户口迁移条件准入制。只要有合法固定住所或稳定职业，就可进城落户。2003年3月，福建省开始打破城乡二元的社会保障格局，把最低保障体系向农村延伸，力争三年之内实现最低保障的城乡一体化。2003年8月，郑州市开始试行取消“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”，统一实行“一元制”户口管理模式。2004年6月，南京市建立城乡统一的户口登记制度，在全市范围内取消农业户口、非农业户口，按照人口实际居住地登记户口，统称为“居民户口”。2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民；加强农民工权益保护，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面与城镇居民享有同等待遇。截止2008年，全国已有15个省、市、自治区取消了二元户口的划分，统称为居民户口。在户籍改革探索过程中，暴露出一些问题。如放开户籍的主要目的是吸引更多资本，而不是立足于人口自由迁移；户籍改革尚未涉及镶嵌其中的福利制度改革；“蓝印户口”造成新的身份差别等［15］。全面放开的户籍改革，意味着社会保护体系的全面放开，政府公共服务的一次性支出成本过高；社会保护体系的部分放开、逐步放开的渐进式改革，对迁移者无法形成合理的预期。由此，一些地方开始试行居住证制度。将农民工入户获得社会保护项目的内容与应尽社会义务或进城时间相挂钩，逐渐解决农民工城市服务的均等化。

（二）居住证制度的试行阶段

该时期，部分城市开始试行居住证制，城市社会基本保护项目逐步对农民工放开。以区别对待、分类管理为原则，优先解决长期生活在城市农民工的身份城市化问题。根据城市居住时间等条件，分别对应不同类别居住证，享受不同内容的城市支持项目。从2004年起，上海等沿海省市开始建立流动人口登记制度。农民工可以根据进城年限和一定条件，享受不同程度的公共服务。江浙沪对居住证的领取，规定了从业、居住时间或应尽义务等条件。浙江省还根据居住时间、人员素质，将居住证进行分类：居住3年以下为临时居住证；居住3年以上为普通人员居住证；满足一定技能积分标准为专业人员居住证。政府提供的公共服务内容大体包括义务教育、技能培训、计划生育、公共卫生、社会保险等。但多数居住证没有涉及低保和住房等对城市资源冲击较大的服务内容。浙江省根据居住证类别，实行递进的差别服务。嘉兴市持临时居住证者，符合计划生育政策的子女，可免除义务教育阶段学杂费；持普通人员居住证者，符合计划生育政策的子女，义务教育阶段在公办学校就读的，减半收取借读费，可报考嘉兴市所属各高中、中等职业学校等；持专业人员居住证者，子女在公办学校就读的免收借读费，符合相关规定条件的可申请廉租房和经济适用房，可申购经济适用房，持证10年以上的，可以申请最低生活保障等。2009年起，上海、浙江和广东建立居住证和落户相衔接的政策。满足一定条件的居住证持有者可以申请落户，享受同等公共服务。上海、广东居住满7年、浙江专业人员居住满15年，可以申请落户［16］。居住证制度给外来人员享受同等公共服务一个稳定的预期，有一定合理性和进步性。但实际操作中，部分条件对农民工来说，门槛过高。

（三）居住证制度的全面推行阶段

该时期，在全国范围内实行居住证制，逐渐放开社会基本项目。2014年7月30日，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，就户籍制度改革推出了前所未有的举措，成为我国户籍制度改革的纲领性文件。《意见》的出台，实现城里人和农村人的身份统一，打破了几十年来城乡的户口壁垒。标志着我国城乡二元户籍制度的终结，城乡分类管理的户籍制度即将彻底变成历史。我国将加快实行基本公共服务的均等化，城乡居民将逐步地平等享受基本公共服务。城乡一体化又迈出了关键的一步，具有历史里程碑意义：第一，取消城里人和农村人的区别，实行城乡统一户口登记。第二，农业转移人口在城镇实行差别化落户政策。大中小城市、特大城市的落户条件不一样。建制镇、小城市基本没有门槛。大中城市适当从严，特大城市控制人口规模。第三，在特大城市暂时无法落户的人员，可通过申领居住证来逐步享受当地居民同等公共服务。通过居住证载体，来建立健全与居住年限等相挂钩的基本公共服务的提供机制。

从21世纪之初开始，中国政府的农民工政策也取得重大突破。固化已久的二元户籍制度开始向城乡一体化方向迈进，农民工的城市身份逐渐得到认同。2006年以来，相继出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等重要政策和法规，形成了解决农民工问题的政策体系，权益保护工作力度大大加强。农村劳动力转移培训工作不断推进，农民工的就业服务和培训开始纳入公共财政的范畴。农民工子女义务教育“两个为主”政策的确立，为进城农民工子女平等享受义务教育创造了条件。农民工社会保障从无到有，社会保障覆盖面逐步提高。农民工公共卫生服务和计划生育服务不断完善，居住和安全管理工作得到加强，户籍改革和人口管理取得一定进展［17］。

政府户籍制度的城乡一体化改革和农民工政策的一系列突破性改革，使农民工的城市身份逐渐得到了认同，农民工从职业的城市化、地域的城市化，逐渐实现身份的城市化。可以这样说，整个农民工身份城市化的过程，伴随着中国社会二元体制向一元化方向转换，而农民工无异成为这一转化过程有力的推动者。

三、国家中心主义视角下农民工城市化政策的形成

国家作为一个组织系统，本身就具有自主性。对国家自主性的研究可追溯到黑格尔，“国家是绝对自在自为的理性东西”，“这个实体性的统一是绝对的不受推动的自身的目的。”［18］普朗查斯认为，国家是一个相对自主的行动主体，它不仅仅是阶级统治的简单工具，其本身具有一定的自主性。可以满足被统治阶级的某些利益要求，也可以违背统治阶级的某些利益，制定一些有利于被统治阶级的法律与政策。以往的政治理论低估了政治作为相对独立的领域，“政治丧失了其作为社会结构和社会实践相对自主水平的特性。”［19］密利本德也认为，国家相对于统治阶级来说具有一定的自主性，而并非绝对听从统治阶级的使唤的简单工具，作为国家自身，具有一种相对的自由［20］。亨廷顿将自主性与国家的制度化联系起来，认为自主性是政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度，衡量政治机构的自主性要看是否具有有别于其他机构的社会自身利益和价值［21］。20世纪后期，国家回归学派兴起，普遍认为国家作为一个行动者，具有自主性和能力，国家可以系统表达和推进自己的目标，而不是简单反应集团和社会的利益与需求。斯考切波认为，国家自主性意味着“声称控制特定领土及其人民的组织，可以形成并寻求目标，而非单纯地反映社会、阶级或社会集团的利益或要求。”［22］

在社会政策研究中，Skocpol等人建立了研究国家福利的制度主义路径，分析了国家在社会政策制定中的角色，提出了国家中心的两个分析策略：一个是将国家本身视为一个有影响力的行动者，考察国家在政策制定中的考虑因素和国家达到政策目标的能力；另一个是将国家和既有政策安排视为影响现阶段相关行动者的行为动机、资源和行动的制度安排［23］，即国家中心主义是将国家视为行动者和制度安排的集合。

第一，国家不同阶段的发展目标直接影响到农民工城市化政策的价值导向。计划经济时期，为实现快速工业化，以对农村的经济剥夺来完成重化工业发展的原始积累，为使这种剥夺和积累得以顺利完成，20世纪50年代末，以城乡分类的二元户籍制度为核心，建立起城乡隔离的二元社会体制，严格控制乡村人口向城市的迁移，使社会福利仅局限在城市人口，控制城乡福利的均等化。20世纪80、90年代，中国经济开始进行市场化改革，政府意识到农村剩余劳动力向城市迁移对经济增长的必要性，开始允许农村劳动力进城务工。因担心对农民工城市身份的承认，过多农民工进城，将会对城市财政和居民利益构成冲击。因此国家并没有给农民工城市居民身份，也就不用负担其城市福利，而仅仅是利用其劳动力，单纯作为生产要素进行引入。换句话说，政府只承认其地域的城市化、职业的非农化，并不承认其身份的城市化。进入21世纪，城乡之间、经济与社会均衡发展成为国家发展目标的核心。发展目标的转变带来了国家对农民工城市化政策的转变。对农民工“经济利用，体制排斥”。虽然加快了经济增长，但并不利于城乡均衡发展。促进经济与社会均衡发展，客观上要求国家必须密切关注日益严重的农民工问题及由此带给社会的种种冲击，对农民工的基本权益予以保护成为必然。

经历了20世纪90年代城市社会政策改革，计划经济时期城市人口的社会福利由国家承担逐步转移为社会承担，市场、个人等多方角色的社会保护机制得到建立。改革开放后，为适应市场经济的发展要求，国家对城市人口的福利承担，在总量并没有明显增减的情况下，化分散为集中，由企业分散负担转变为政府统一负担。改革前，城市人口福利由企业部门来提供，企业办社会。改革后，企业的市场化运行，面临市场的优胜劣汰、资源重组，企业福利可能会因提供主体的消失而终止。企业的部分社会保护责任由政府转接下来，由企业分散提供转为政府集中提供；部分责任由雇主与个人分担。城市人口的社会保护与企业相脱离，企业可以专心进行市场运作，部分福利由政府来提供。但国家对旧有社会福利进行的改革，是在城乡二元体制内进行，农民工的平等纳入必然会对旧有的利益格局形成冲击［24］（P135）。

此外，国家农民工政策的大环境对地方城市政府的决策产生约束，为农民工纳入城市保护系统创造了条件，但却会对城市政府财政和居民利益构成冲击。正反两方面因素的考虑，政府采取了折衷的方式，仅对农民工开放部分社会保护项目［24］（P137），也由此开始了城市政府对农民工城市身份的逐步放开过程。

第二，农民工城市化政策对社会的冲击成为地方城市政府考虑的首要因素。仔细研读地方政府对农民工社会保护体系放开的政策文件，不难发现：地方政府作为一个集体行动者，有自身的利益偏好，这种偏好有可能是背离国家总体利益和社会利益的。对政策的执行以维护自身目标为原则。市场经济改革以来，中国社会政策领域出现中央与地方分权化趋势，地方城市政府需对本地居民福利负责。在国家政策大环境约束下，地方城市政府在执行过程中，尽可能减少农民工身份城市化对本地居民福利的冲击。城市社会保护体系对农民工的开放，以区别对待、选择性吸纳、部分放开、冲击最小为原则。

国家并未将社会保护系统完全放开，而是选择了一条渐进、选择性开放城市保护体系的道路，现有的户籍制度仍然可以发挥防波堤的调控功能。只是户口与城市社会权利获得的关联被部分切断［24］（P138），国家逐步解构户口身份与社会福利主张权的关系，使城市户籍和城市福利间没有必然联系，即使没有城市户口，也可以享受城市户籍的部分福利，赋予没有城市户口的农民工参与部分城市保障与服务项目的权利。在向农民工逐步开放城市社会保护项目的过程中，先开放对城市财政和当地居民利益冲击较小的项目，如社会保险和子女义务教育；而对冲击较大的项目，如城市最低生活保障、住房支持项目等仍对农民工关闭［24］（P3）。

第三，在对农民工实行身份城市化的人群选择上，生存能力作为首要条件。地方政府倾向于优先选择长期在城市生活、并且具有一定城市生存能力的人群。该群体城市化意愿更强烈，同时对城市的贡献足以抵偿城市财政对其的福利支出。地方政府根据当地情况确定具体的户口迁移标准、居住证制度、积分制等对农民工进行筛选，根据筛选条件的不同，分别赋予农民工不同的城市身份及所享有的公民权［24］（P5）。如很多城市对农民工的技术素质、购房情况、居住年限、纳税情况等作为申领城市户籍的条件，实质上是以此对农民工的城市生存能力及城市化意愿进行甄别和筛选。对兼业型的流动性大的农民工则在政策上予以排斥。

第四，在对农民工开放的社会保护体系方面，以对社会冲击最小为原则。在社会保护体系中，地方城市政府尽量选择对财政支出和城市居民冲击小的领域。部分社会支持项目是由雇主与个人共同承担，该领域对城市财政和居民冲击较小，可以对农民工开放。在社会保险领域，因为保险费用由雇主和农民工分别按一定比例缴纳，该领域的开放对城市财政和居民不构成影响。但保险领域开放政策的执行会增加雇主的经济负担，从而影响雇主投资的积极性，因此，地方政府对该政策的执行往往动力不足。在农民工子女义务教育领域的放开，因城市教育资源的充足乃至过剩，对农民工子女教育的接纳，不会造成对城市居民利益过大的冲击。在社会保护体系中，由城市政府出资提供的社会支持项目，如城市最低生活保障、城市经济适用房、廉租房，这些资源对城市居民尚显供应不足，对外来人口的开放，直接增加城市财政的负担，并对城市居民利益造成损害。地方政府在该领域继续保持对农民工的排斥。

纵观国家对农民工政策导向的演变，可以发现，国家主要从两方面进行考量：一方面是国家阶段性发展目标对农民工价值的认定；一方面是国家对农民工承担社会保护责任会带给财政的负担及对城市居民利益的冲击［24］（P136）。由此可以解释国家对农民工的社会政策，是逐步开放部分社会保护体系。其放开过程，也就是对农民工城市身份逐步承认的过程。随着市场化的进行和地方分权趋势的发展，中央政府在宏观调控方面的能力在增强，在微观方面的影响力在减弱，地方政府和社会群体拥有更大的行动空间与自决权。当中央政策与地方利益不一致时，就可能导致执行问题。国家应出台措施，改变地方政府的行为导向，使之与国家农民工政策要求相一致。一方面，中央政府仍掌握地方官员升迁及业绩评估标准［24］（P147），可通过增加相关指标的考核来对地方政府的政策导向进行引导。另一方面，中央政府应承担更多的福利供给责任［24］（P187）。此外，随着我国“人口红利”的消失和“刘易斯转折点”的到来，劳动力从无限供给转向短缺，通常也是形成善待普通劳动者的制度环境的时候［25］。这些因素都有助于社会保护体系对农民工更加全面的开放，农民工享受公共服务的均等化，应该作为城市化的内涵给予重点考虑和推进。把已经进城的农民工身份转换为市民，是深化城市化战略的主要任务［26］。城市保护体系的全面开放，将实现农民工身份的完全城市化。农民工的前途和归宿是市民化，最终以城市的融入而消失，“农民工”仅成为一个历史概念。

四、国家中心主义对农民工身份城市化的有限性

应该看到，在社会系统大背景下，农民工的身份城市化是一个复杂工程，国家中心主义策略并不能完全解决农民工城市化的一切问题。农民工与城市居民、农村居民、企业、中央政府、地方城市政府等各种社会群体、组织的利益关系错综复杂，应该依靠各种社会力量共同解决，社会中心主义的策略也应该兼而有之。

单纯依靠国家中心主义或社会中心主义，都找不到农民工城市化的答案，应以主体性的分析路径对国家中心主义进行重新解读：国家中心主义并不意味着国家行动对社会支持的拒斥，也不代表国家权力可以无限扩张。从“孤立式国家自主性”转向“互动式国家自主性”，更有利于实现国家与社会之间的均衡［27］。

国家中心主义在农民工城市化问题上应该有所为，有所不为。政府只能做市场无法做的事，市场能做的留给市场，在基本权利实现全覆盖的前提下，农民工是否能够真正实现城市化，要交给市场去选择。尊重农民工的选择权，政府不可能包办一切。国家的主要职责是“赋能”，在发展战略、城市化进程、定位、路径等方面国家进行整体的制度安排，全面系统改革现有政策体系；同时，农民工自身要“增能”，提高自身的组织能力和市场能力［28］。

国家中心主义过多强调在农民工城市化过程中国家的意志力，而忽视作为城市化主体的农民工的主体意志力。农民工城市化中的主体意识，首先表现在农民工城市化是农民工的城市化，需要发挥农民工的主动精神与创造精神［29］。国家在农民工城市化过程中，应采取更加宽容的态度，建立农民工的城市退出机制，尊重农民工生存方式多样化的自我选择。在农民工城市化过程中，国家中心主义可能的极端化倾向是农民工“被城市化”，“农民农转非后难享惠农政策，强烈要求非转农”、“浙江台州近5000名大中专毕业生‘非转农’调查”、“北京部分居民想重当农民，遇非转农政策空白”等现象［4］，恰恰说明了国家中心主义在市场化运作中的过多干预。城市化的核心是增加城市生活的福祉，是权利共享、利益保障、社会融入等一系列转变，没有权利保障的“被城市化”只能使农民工被城市社会边缘化。此外，充分发挥非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自治组织和私营机构各自的优势，也有助于促进农民工的城市化发展。

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【责任编辑：周琍】

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1000-260X（2015）04

2015-4-20

湖北省教育厅科学研究项目“城镇化发展中的城际公平”（B2014149）

王春雷，经济学博士，武汉商学院商业文化研究所副研究员，从事中国城镇化研究。