论志愿服务组织发展的制度环境

高小枚

(长沙理工大学社会治理创新研究中心，湖南 长沙 410114)

论志愿服务组织发展的制度环境

高小枚

(长沙理工大学社会治理创新研究中心，湖南 长沙 410114)

要提升社会治理能力，就必须促进志愿服务组织的发展。而加强制度环境建设，是促进志愿服务组织发展的关键一环。制度环境可以分为宏观制度环境与微观制度环境。当前，我国志愿服务组织面临着法律制度、管理制度和社会信任制度三个方面的困境。要促使志愿服务组织顺利发展，不仅要优化宏观制度环境，而且要优化微观制度环境。要推进社会治理现代化，就必须优化志愿服务组织发展的制度环境:一是要加快志愿服务组织运行的立法进程;二是要健全志愿服务组织的管理体制;三是要增强志愿服务组织的公信力。

志愿服务组织;制度环境;社会治理能力

党的十八届三中全会报告中指出:“支持和发展志愿服务组织”，志愿服务是指公民以不获取报酬为目的，基于道义、良知、爱心、责任等，自愿以体力、智力、技能等为他人和社会提供服务的公益性行为。志愿服务组织是指依法登记，从事志愿服务的非营利性社会组织，其基本特点主要有自愿性、无偿性、公益性。志愿服务组织的发展受到特定社会环境的影响。特定社会的经济环境、政治环境、社会心理环境和文化环境都是制约志愿服务组织发展的重要因素，但特定社会的制度环境是影响志愿服务组织发展的根本因素。因此，加强制度环境建设，乃是促进志愿服务组织发展的关键一环。

一、发展志愿服务组织与提升社会治理能力

志愿服务是一种健康积极的生活方式，它之所以能存在发展并越来越受到政府和公众的关注，主要在于它与当代社会治理理念以及社会主义核心价值观在功能上具有内在一致性，并且在价值上与多元社会治理相契合。志愿服务组织作为志愿服务发展的载体，在社会治理过程中承担着理念倡导者以及价值践行者的重要角色①张勤:《现代社会治理中志愿服务可持续发展的路径选择》，《学习论坛》2014年第3期。。因此，要提升社会治理能力，就必须发展志愿服务组织。

第一，发展志愿服务组织，有利于增强社会治理主体的凝聚力。社会治理的主体并不是单一的，其主要特征就是治理主体的多元化，一切利益相关者都可以成为社会治理的主体。社会治理是全社会的共同行为，政府机关是主导，企事业单位、人民团体、媒体、公众都是参与者。目前，我国正经历着一场大规模的社会变迁，旧的社会资源分配体系、控制整合机制已经不再适合发展的需要，然而，新的体系与机制尚未成型，新旧体系的脱节导致了诸多社会问题，如就业问题、人口和环境问题、贫富差距问题和公共安全问题②孙凯民、黄河、陈亚男:《当前我国社会治理结构中的NGO缺失及其培育》，《内蒙古大学学报》2007年第1期。，不利于社会公平正义。

创新社会治理的一项重要任务就是要培育志愿服务组织，这是因为志愿服务组织能在提供社会公共服务、倡导社会公益方面发挥拾遗补缺的功能，从而在一定范围内有效弥补市场和政府的不足。同时，它也在释放社会活力，有效发挥社会自治功能等方面起着十分重要的促进作用，从而逐渐成为实现社会良性治理的重要载体。政府的作用不容小觑，但是并不代表政府是万能的，它也有自身的限制和范围。通常政府被认为是在社会治理中承担主要责任的机构，并不表示它要事无巨细统一包揽。政府有着行政条件的制约，在某些背景下也会遇到难以周全的困境，这时就需要志愿服务组织担当职责。在政府无法行使职权的领域，通过权力下放，将志愿服务组织作为一个载体动员社会力量参与其中，这对于降低政府公共事务管理成本、提升政府公共服务质量和效率都将大有裨益。

第二，发展志愿服务组织，有利于调动社会治理主体参与公共服务的积极性。当前社会阶层固化严重，阶层间矛盾显著，迫切需要提供更多的渠道来反映各阶层的需求①郑杭生:《培育和发展社会组织的意义和思路》，《人民日报》2007年11月24日。。由于志愿服务组织的志愿性、非利润分配性、公共利益性，使得它们在吸纳社会公众参与社会事务管理方面具有独特优势。志愿服务组织以实现共同目标为己任，化解不同社会治理主体之间的利益冲突，吸引社会公众积极有序地参与社会治理过程。公民意识的觉醒与公民社会的形成是志愿服务组织发展的必要前提。深化社会变革，需要发挥志愿服务组织“代表利益、反映诉求，提供服务，加强民主监督”②周耀虹:《扩大公众参与:非政府组织参与社会治理探析》，《中国社会学会2010年年会——“社会稳定与社会管理机制研究”论坛论文集》。的职能。这也就要求各类志愿服务组织的成员充分发挥主观能动性，以其专业技能、情感共鸣等优势，积极参与到政府力所不及的公共事务管理和公共服务中来，为政府分忧解难的同时与公众保持密切的联系。这样，双方的主体地位都能得到保障，同时能促进推动社会转型发展，而志愿服务组织的主旨也能得到体现。参与治理工作的公众大有人在，可是缺乏一定的领导，因此需要有人来牵头组织、妥善引领，这样才能形成一股参与社会治理的巨大合力，有效促进整个社会的和谐稳定。志愿服务组织的功能决定了其承担着组织管理公众的职能，即引导公众共同协作、主动作为，调动和发挥民间力量参与社会治理，提升公民的社会责任感和社会服务意识，推进社会建设和社会治理的进程。

第三，发展志愿服务组织，有利于化解社会矛盾。社会治理的实质是协调，使利益相关者各得其所，化解社会矛盾。目前正值社会转型时期，人们的利益诉求、思想观念日趋多元化，使得社会治理的任务愈加沉重。由于社会领域的改革与经济发展并不同步，新旧管理体制的更新换代一定程度上加剧了社会矛盾和冲突，使得部分群体不能享受社会主义现代化建设成果，造成基尼系数超过国际警戒线，收入分配差距极端化③周耀虹:《合作共治:创新社会管理体制》，《中国浦东干部学院学报》2011年第6期。，教育和医疗资源等公共资源均等化问题、就业问题、公共安全等民生问题日益突显。针对这些问题，政府部门目前采取的相关应对措施，不能有效解决、处理和疏导社会矛盾;而作为另一主体的市场而言，它的利益趋向性使得它的服务意识并没有志愿服务组织那么强烈。而在当今的大环境下，资源更多地流向发展更好的区域，导致真正有需求或者需求较大的地方得不到有效援助，这也显示现行社会治理能力的不足以及政府和市场能力的有限④孙立平:《守卫底线——转型社会生活的基础秩序》，社会科学文献出版社2007年版。，不及志愿服务组织在表达、参与、沟通、协商和提供服务方面具有得天独厚的优势。

二、志愿服务组织发展的制度环境结构分析

20世纪90年代以来，伴随着中国经济社会的快速转型和国民经济的持续增速，志愿服务组织蓬勃发展。政府、公众都将志愿服务组织视作“第三部门”。大力发展志愿服务组织是有效培育我国公民社会的必要途径。目前，我国志愿服务组织的生存和发展依然面临各种困难，自主性还很缺乏⑤陈遥:《社会组织的制度环境研究述评》，《经济研究导刊》2014年第16期。。关注志愿服务组织的发展环境，“不能只考虑技术环境，还要考虑它的制度环境，即它所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所‘广为接受’的社会事实”⑥周雪光:《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2009年版。。制度环境的多重性使得志愿服务组织的行动逻辑和方式呈现复杂化态势。

与政治、经济和文化相关的一系列正式制度与非正式制度，构成了志愿服务组织发展的制度环境。制度环境可以为志愿服务组织提供必要的制度安排和制度选择，并以此来约束组织追求自身利益的行为。可以说，目前我国志愿服务组织的发展亟需良好制度环境的合理支持和调控。

制度环境可以分为宏观制度环境与微观制度环境。要促使志愿服务组织顺利发展，不仅要优化宏观制度环境，而且要优化微观制度环境。只有正确认识这一现状，才能更好地全面分析我国志愿服务组织发展所面临的多重制度环境形成的约束与机会。而从中国目前的情况以及发达国家总结出的实践经验来看，我国志愿服务组织发展的制度环境仍有较大的不足和改善空间。

从宏观制度环境层面而言，面对志愿服务组织的迅速成熟，政府表现为既支持又怀疑的态度。这是因为，一方面志愿服务组织能够在政府、市场与社会三者之间有效发挥沟通、协调和监督效用，从而成为政府的得力助手;另一方面，受到传统“官民对立”思想的影响，政府又会认为志愿服务组织挑战着他们的权威，是导致社会不稳定的一个因素，因此对它的发展心存疑虑。正因为如此，政府对志愿组织发展的制度支持也呈现两面性:一方面政府为了积极鼓励和支持志愿服务组织的发展，为其创造宽松的制度空间;一方面又在改革和完善志愿服务组织的管理制度和管理方式的同时，提出要在操作实施的层面上予以控制和约束。比如，在《社会团体登记管理条例》中，有80%以上的条款含有“不得”“禁止”等字样。政府态度的两面性也就导致志愿服务组织在宏观制度环境中的生存受到挑战和威胁，使得各类志愿服务组织的发展举步维艰。同时，其他相关法规也是重在对志愿服务组织实行严格管理和控制，而并非是促进和保障其发展。从执行层面而言，志愿服务组织面临着一种“合法性困境”的尴尬处境①朱晓明:《中国民间组织生存发展的法律环境研究》，《浙江社会科学》2004年第3期。，准入门槛高、手续办理复杂、资金支持不到位等都是阻碍志愿服务组织发展的宏观制度困境。

已有的关于“志愿服务组织的发展受到多制度层面的约束”的研究，一般重在分析志愿服务组织的“登记”和“管理”这两部分，普遍认为志愿服务组织发展是由于宏观制度框架上的瓶颈和限制，才面临诸多挫折和困境，因而迫切需要国家进一步释放社会空间，构建政府和志愿服务组织良性互动的模式。这些研究更多地关注制度或者理论层面，这是因为很长一段时间以来，许多学者在研究志愿服务组织时，常常把其所处的制度环境看作一种是由“国家”依照单一治理逻辑而理性化生产出的宏观制度体系。

与宏观制度环境相比，志愿服务组织的微观制度环境呈现出一种“零散化”的状态，可以说更为复杂，很难简单地论述为支持或者约束志愿服务组织的发展。国家、政府的现有志愿服务组织管理制度基本上是“入口管理”，即只在志愿服务组织登记年检时进行资质鉴定，但对于志愿服务组织的实际运行过程则缺乏管理的切入口，对于志愿服务组织的严格更多地是体现在“准入”制度上，而对于已经通过审核的志愿服务组织有“睁一只眼闭一只眼”的态度，这在一定程度上也限制了志愿服务组织本身的规划和发展，组织的运作环节达不到“可视化”，资金利用、活动组织乃至人员配置情况都处于一种“隐形”状态，因此也就容易导致政府与志愿服务组织双方相互利用与相互怀疑。志愿服务组织的目的在于提供社会服务解决社会问题，政府也希望借由志愿服务组织来缓解或者避免管辖范围内的社会冲突，可是双方都必须严格限制自身规模和活动范围，不能提出过多改革的方案或要求，以免造成动作过大而招致阻碍和调查。这种“互利互疑”关系可以使双方都有所得，但从根本上来说依旧是政府处于上风，制约着志愿服务组织的发展，这也使得志愿服务组织在微观制度环境方面得不到广泛的信任，在开展工作时也就产生不了“一呼百应”的效果。

三、当前我国志愿服务组织发展的制度困境

(一)法律制度困境

法律制度作为国家的最高权威，是一切正式和非正式组织面临的政治环境，体现了国家对各类组织在政治上的容纳和支持程度。各类志愿服务组织的运行，都需要系统规范的操作，这样才能给社会大众营造一个良好的社会形象，带来积极的社会影响。目前，志愿服务组织发展的困境、内部管理的失衡、组织运行机制问题的频频出现，也在一定程度上反映了法律制度在这一方面的缺失。在欧美发达国家，管理志愿服务组织相关的法律体系已经趋于完善，相关法律的制定实施也持续了较长的时间，组织的运行都能“有法可依、有章可循”。

相比较而言，我国关于志愿服务组织的专门法律制度却较为缺失。近年来，随着志愿服务组织的蓬勃发展，虽然我国各级政府部门相继出台了一系列相关的条例、规定和办法，但大部分仍然没有达到法律层面，直到现在也没有一部全面、通用的规范志愿服务组织的基本法律，处于一种“喊口号”的状态，重目标设计，轻实际执行②张杰:《我国社会组织发展制度环境析论》，《广东社会科学》2014年第2期。。没有基本法律的引导，问题的处理和解决无法依据特定的标准，可操作性的实施细则就难以统一，志愿服务组织也就陷入了一种“群龙无首”的境地，其“自愿、无偿”的宗旨由于没有明确的法律保障，志愿者的合法权益就容易受到损害，志愿者参与志愿服务的积极性也会降低。

(二)管理制度困境

志愿服务组织的管理体制也是志愿服务组织的制度环境之一，它是指一个国家对志愿服务组织进行制度化管理、控制与协调的系统体系。①游祥斌、刘江:《从双重管理到规范发展——中国社会组织发展的制度环境分析》，《北京行政学院学报》2013年第4期。我国的志愿服务组织管理体制从建国初期到文革，再到改革开放后，制定了一系列相关的规章，比如《社会团体管理条例》(1989年)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《基金会管理条例》(2004年)等，逐渐形成了“归口登记，双重负责，分级管理”的管理制度。这种管理体制曾在改革开放初期发挥了积极作用，但现在却成为抑制志愿服务组织发展的制度束缚。这种管理制度强调的是政府的主导作用，以政府为中心，由政府决定组织的建立、活动和撤销。政府对于志愿服务组织的分权过程过于缓慢，导致志愿服务组织的职能定位不清晰，这是因为政府对于志愿服务组织的态度一直处于矛盾状态当中，既希望看到志愿服务组织得到发展，又害怕发展速度过快失去对其的控制，影响社会稳定的大局，这在当时的社会环境下具有较强的维护作用。但就目前来看，这种管理模式不仅极大地阻碍了志愿服务组织自身的发展，而且对调整国家和社会的关系、推进国家政治体制改革、构建社会公共治理结构、促进公民社会的发育成长等也起到了极大的障碍作用。根据我国目前的志愿服务管理体制，志愿服务组织在登记环节中，注册资金、会员数量等准入条件相当严格，政府的审查力度也相当之大，同类型或相似的志愿服务组织不予登记，除非少部分组织能与政府建立业务指导关系，才能获得登记条件。严苛的登记制度导致志愿服务组织增速缓慢，截至2010年底，全国共有44．6万个志愿服务组织在民政部门登记注册，与2009年相比增加1．5万个，增速为3．5%，同比下降0．6个百分点。②黄晓勇:《中国民间组织报告(2011—2012)》，社会科学文献出版社2012年版。

(三)社会信任制度困境

西美尔认为信任是重要的社会综合力量。对志愿服务组织而言，信任的功能是为其发展提供一种足以保障其实际行为的可靠假设。无论是在社会层面，还是在个体层面，信任都显示出它的重要性。而公众对于志愿服务组织的社会信任取决于志愿服务组织的社会公信力。

志愿服务的公信力受法律和自律规范等制度的约束，主要体现为政府和公众对志愿服务组织的认可度、信任度和满意度。从社会学的角度来看，志愿服务组织的公信力是一种认知评价体系，包括公众对志愿服务组织的合法性、能力、效率等方面的评价。志愿服务组织的公信力反映了其在社会中的形象、影响力、号召力和权威性，是志愿服务组织可持续发展的“生命线”。

目前我国志愿服务组织的运作机制并不是很透明、监督体系并不是很完善、法律法制并不是很健全，而这些方面正是影响志愿服务组织的公信力的重要因素。我国志愿服务组织由于正处于发展的初始阶段，在公开信息方面缺乏自觉性和积极性，特别是在法律制度不健全的背景下，没有了强制性制度的保证，志愿服务组织的公信力大大被降低，公众在信息的获取上处于被动，这种不对等的情况也就导致了某些志愿服务组织本身的腐败。也有研究指出:在资源汲取诉求较强、所处制度环境较为复杂的背景下，有一部分志愿服务组织往往会坚持以资源获取为目的的工具主义，其行为目标也不是依据特定公益价值而设置的③张东苏:《重视社会组织发展的微观制度环境——以上海城市社区为例》，《探索与争鸣》2012年第7期。。这样看来，志愿服务组织没有完全发挥出表达群体诉求、参与公共管理等预期功能。

四、以推进社会治理现代化为目标，优化志愿服务组织发展的制度环境

作为社会治理的重要主体，志愿服务组织在提高社会治理能力方面发挥着重要作用。推进社会治理现代化、创新社会治理体制必须要优化志愿服务组织发展的制度环境。社会治理现代化和志愿服务组织制度环境的优化是中国特色社会主义制度现代化建设的重要组成。优化志愿服务组织的制度环境蕴含着建设社会主义现代化，创新社会治理体制的制度活力。只有破除志愿服务组织的制度困境，才能真正实现国家治理体系和治理能力现代化。

(一)加快志愿服务组织运行的立法进程

正所谓无规矩不成方圆，志愿服务组织的发展，最重要的就是需要国家法律法规的健全。十八大以来，志愿服务组织的立法程序被提上议程，在目前志愿服务法制缺失严重的情况下，针对新政策新思想，志愿服务的相关立法要同志愿服务事业发展紧密相连，将志愿服务作为调整对象，完善志愿服务法律体系，回应公众对志愿服务立法功能的期许④肖金明、龙晓杰:《志愿服务立法基本概念分析》，《浙江学刊》2011年第4期。。

《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等目前我国关于志愿服务组织的这些条例所涉及的方面还远远不够，所以为了促进志愿服务组织的发展，首先需要制定一部综合性的专门法律。其次，政府应当提升对组织的信任度，放松过于紧张的政策捆绑来承认志愿服务组织的独立主体身份，使志愿服务组织能够自主行使其职能，承担应有的职权，并在准入后配套实施相关法规及制度，避免管理上出现过死过硬的现象，导致志愿服务组织受到不公平的限制。同时，制定相关的监督机制，避免志愿服务组织以合法的名义实施不合法的活动，对于违法行为应予以公示并严惩，确保各类志愿服务组织能够承担本身的职责切实作为，通过组织的作用促进社会治理能力的提升。最后，法律的制定过程中应明确规定志愿者的合法权益不受侵害。志愿者在法律和道德上都不能成为服务对象降低成本的工具，其人身安全保障也应该受到重视，并以法律的形式体现出来。

(二)健全志愿服务组织的管理体制

政府应当适当放宽对志愿服务组织的限制、加强培育志愿服务组织力度、降低准入门槛并严格规范其行为，在其运行过程中能够有相关配套的法律条文进行指引。但是降低准入门槛并不意味着所有登记、备案的志愿服务组织都能获得同等的公共资源，比如活动经费、活动场所以及办公设施等等，都应当有所区别地向不同类型的志愿服务组织开放。管理体制的改变在于摒弃“控制为主”，在资源的流动方面可以采取分级手段，同时也可以根据分级标准对于审查资格和力度给予不同的政策待遇，赋予不同的群管理和职责。遵循协调性原则，在管理的同时，制定必要的扶持性政策，给予切实可行的政策帮助，比如在税收、经费、人才、技术方面提供实际的支持，可以借鉴英国对社会慈善组织的认定、登记和监管制度，根据当前中国的志愿服务组织自身发展状况，逐步打破旧的管理体制，构建“备案注册——登记认可——公益认定”三层准入制度①陈华:《吸纳与合作:非政府组织与中国社会管理》，社会科学文献出版社2011年版。，推动建立多元化的立体监督体系。同时，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类这四种类型的志愿服务组织进行重点培育并保证其优先发展。在登记注册方面，除依法进行前期审批外，这四类组织可直接向民政部门申请登记。在组织监督管理上，各部门各负其责，民政部门履行登记、备案、年检、监督、执法和组织第三方评估等职责，行业主管部门履行业务指导和行业监管的职责，相关部门履行在财务税收、信贷融资、社会保障、查处违法违规活动、审计等方面的管理职责②李立国:《创新社会治理体制》，《求是》2013年第24期。。

志愿服务组织管理机构也应该加快成立不同门类、不同层次、不同功能的组织联合会或组织联盟，发挥其自律自治功能，在法律监督下，利用自身及同性质部门的力量来规范组织本身的行为。这就要求志愿服务组织引进相关的专业人才，完善相应的专业培训计划，注重提高其管理能力。同时，志愿服务组织应走专业职业化道路，建立一支职业化的管理队伍，提倡持证上岗。

(三)增强志愿服务组织的公信力

公信力是志愿服务组织发展的重要保障。要增强志愿服务组织的公信力，不仅需要加强自我审查，而且需要接受外界机构的评估与监督。

志愿服务组织公信力的缺乏，一方面是因为公众对于组织的信息掌握不够，因此需要促进志愿服务组织运作机制的透明化。这就需要志愿服务组织更多地与公众接触，将志愿服务组织的工作理念与宗旨进行传达，吸纳更多的人参与到志愿服务组织的队伍中来，建立更为广泛的公众基础，并提升其志愿服务的积极性，这将对于组织的活动开展大有裨益。此外，志愿服务组织必须要努力提高自身素质和能力推动组织的专业化、职业化、制度化、等级化，增加公众的信任感。

另一方面，志愿服务组织缺乏有效的外界机构的评估与监督。志愿服务组织必须要规范运作，遵守相关规章制度，自觉接受社会大众和有关部门的监管，否则政府和社会都难以信任，组织的生命力也难以长久;同时，志愿服务组织应主动接受有关部门的等级评估。经过等级评估，3A及以上的志愿服务组织优先享受很多优惠政策，比如，政府职能转移、政府购买服务以及公益性捐赠税前扣除等，还可以获得开展评比、达标、表彰活动的资格，③卢敏华:《社会组织应提高自身素质能力走专业化职业化道路》，《东江时报》2013年8月22日。并严格按照《社会团体登记管理条例》每年向登记管理单位提交工作报告，接受年度检查，避免流于形式，尽量选取第三方机构对于志愿服务组织进行测评和审计，保证报告的客观性和真实性。

(责任编辑:陆影)

C916．2

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1003-4145［2015］05-0030-05

2015-02-03

高小枚(1982—)，女，博士，长沙理工大学社会治理创新研究中心讲师，主要研究方向为社会体制改革。

本文系湖南省哲学社会科学基金项目“政府管理慈善事业的监管体制研究”(项目编号:13YBA007)的阶段性成果。