能源效率相关的国际经验和政策梳理

刘　然　电力规划设计总院

能源效率相关的国际经验和政策梳理

刘然电力规划设计总院

能源效率相关国际经验和政策是能源效率研究的重要参考。本文从目标引导和立法保障、促进节能技术的研发、节能技术推广应用、能源消费控制、节能市场培育、能源需求侧管理和公众节能意识引导等七个方面对能源效率相关国际经验和政策进行了梳理，为中国提高能效的工作提供参考和借鉴。

能源效率 国际经验 政策

能源效率问题是关系到能源安全以及环境污染的核心问题。提高能源效率对于缓解能源价格上涨压力、解决潜在的环境风险和增强能源安全的巨大作用已成为各国的决策共识。

能源利用效率的决定性因素包括两方面，一方面是能源转化利用的技术水平；另一方面是能源利用的结构性特点，这包括经济中不同耗能产业的构成比例，以及经济运行中能源要素与其他投入要素间的结构比例优化问题。

针对这两方面，国外节能政策和先进经验主要分为目标引导和立法保障、促进节能技术的研发、节能技术推广应用、能源消费控制、节能市场培育、能源需求侧管理和公众节能意识引导等七个方面。

1　目标引导和立法保障

1.1目标引导

欧盟在确立能源效率目标方面走到了世界前列。2006年欧盟能效法令要求各成员国在2008～2016年期间将终端能源消费降低9%。2012年生效的欧盟能源效率指令要求各成员国确保实现2020年能源消费总量下降20%的目标，并且要求各成员国提交量化的能效目标和具体的行动方案。2014年，欧盟所有成员国已按欧盟2012能源指令要求，以一次能源和终端能源消费总量的目标的形势，提交了各自2020年的能效目标，例如，英国提出2020年终端能源消费较2007年预测值下降18%、能源强度下降26%的目标；法国提出2020年终端能源消费较预测值下降17%；德国提出2020年终端能源消费在2008年水平上降低12%，并且从2008年至2020年能源效率（能源生产率）年均提高2.1%；

除欧盟国家外，直接提出明确能效目标的国家不多，大多数国家明确了“减排”的战略目标，并在2009年哥本哈根气候大会上宣布了未来“减排”承诺。例如，美国承诺2020年温室气体排放量在1990年基础上减排4%；日本将把减排目标定为在1990年的基础上对温室气体减排25%；加拿大承诺到2020年温室气体在1990年基础上减排2%；俄罗斯承诺2020年的温室气体排放在1990年水平上减少20%～25%[1]。

1.2立法保障

多数国家以立法的形式为节能减排的目标提供依据和保障，赋予其必要性和权威性，因此能效相关的法律是最具权威性的能效政策。

美国是能效相关法律最健全的国家之一，其主要能效相关的法律有：1975 年的《能源政策与节约法案》（EPCA）、1978年得《国家节能政策法令》（NECPA）、1987 年的《国家家用电器节能法案》、1988 年的《联邦能源管理改进法》、1992 年通过的《能源政策法案》。2003 年美国能源部又出台了《能源战略计划》，把提高能源利用率上升到“能源安全战略”的高度。2005年颁布的《美国能源政策法2005》（Energy Policy Act 2005），核心内容是以优惠政策来辅助科研力量，达到节能降耗的目的[2][3]。

日本是能源效率最高的国家之一，其主要能效法律包括1979年制定的《节约能源法》，对能源消耗标准做出严格规定，条文详细具体，且自颁布以来先后进行了8次修订。1993年又颁布了《节能、再生利用支援法》，2004年颁布了《关于节能使用合理化的法律》，通过多年努力，日本已形成完善、健全的节能法规体系[4]。

2　促进节能技术的研发

如果节能是提高能源效率的重要途径，那么节能技术的研发就是提高能效的基础。发达国家无一不将节能技术的研发列为重要的能效政策。节能技术的研发需要大量的资金投入，且商业前景不确定，其资金来源通常以政府财政投入为主。节能技术的研发领域均为耗能相关产业，例如建筑、交通、家电，以及化工、钢铁、有色金属等工业领域。美国能源部在1978～2000年间累计投入70亿美元（按1999年价格水平）用于能源效率相关的研究，并重点支持工业高耗能领域、节能照明、和高效家用电器等领域的节能项目[5]；此外，美国还组建了能源高级研究计划署（ARPA-E），鼓励高投资、高风险、高收益的能源技术研发，定期发布节能和新能源技术研究目录并提供研发奖励资金。截至2012年6月，ARPA-E已发布四批项目申请目录，涉及余热回收设备、热电联产、高效汽车发动机、太阳能电池、生物燃料等多个领域，收到超过5 000个科技攻关申请，目前已支持180项技术研发，总投入超过5亿美元。

日本早在1978年就启动了“月光计划”，由政府和工业企业合作研究高效汽轮机、余热利用、热泵和燃料电池灯节能和新能源技术。2011年日本经济产业发布“节能技术战略2011”，构建了面向2030年节能技术发展蓝图，同时启动“战略节能技术革新”项目，安排资金并委托一般财团法人新能源产业技术开发机构（NEDO）对“战略”中列出的重大节能技术研发予以财政激励[6]。

3　节能技术的推广应用

技术进步决定了节能的空间与潜力，而节能技术的推广应用则决定了节能空间的利用程度。大部分能源政策都是通过推广节能技术实现能源效率的提高，这些能效政策覆盖了能源消费的各个环节，从耗能产品的能效准入标准，到产品销售过程中消费者购买的引导；从政府主导的节能技术改造，到政府采取各种方式鼓励实施的节能项目。

3.1能效标示制度

对耗能产品的能源效率进行分类标识，是引导消费者选择高能效产品的基础，也是各国通行的节能政策。能效标识制度大多数用于家电、交通工具以及建筑产品。美国从1985年起对家用电器等14种产品实施强制性能效标识，1992年开始对耗能设备实施“能源之星”自愿性节能认证制度，1998年开始主要针对商用建筑实行“能源之星”建筑标识，并相应地建立了符合性监督机制和处罚机制。日本机电设备的能效标准、标识的制定采取的是“领先产品”能效基准制度，即对汽车和电器产品（包括家用电器、办公自动化设备等）制定不低于市场上最优秀商品水平的能效标准，并明确实施的目标年度，1999年已开始对各种电器设备实行强制性能效标识制度，以利于消费者进行比较[7]。

3.2制定产品能耗标准

在交通领域，美国2012年颁布的新CAFE标准（汽车燃油经济性）要求2025新车燃油经济性平均值年达到54.5英里/加仑，比当前水平几乎提高了1倍，而且首次规定了商用卡车、货车和巴士的燃油标准和温室气体排放标准。欧盟规定到2020年在欧盟出售的新汽车平均每公里二氧化碳排放量需由目前的130 g减少到95 g，对超标新车将按超标比例递增的原则实行惩罚措施[8]。

在建筑领域，2006年英国出台了建筑节能新标准，规定新建筑必须安装节能节水设施，使其能耗降低40%。美国1975年制定的第一部《能源政策和节约法》(Energy Policy and Conservation Act of 1975) 中首次提出了建筑节能的要求，同年还颁布了相应的建筑节能标准。欧盟2002年颁布了《建筑物能源性能指令》，该指令规定了新的建筑用能标准，提出了“建筑物整体能源性能计算方法”以及“对新建建筑能源利用效率的最低要求”。

在家电领域，目前美国联邦家电能效标准已含盖50种以上的家电。家电能效标准的执行显著减少了美国的能源消费。2006年中央空调能耗仅为1972年的一半，冰箱能耗仅为1972年的1/4。2012年，联邦政府为洗衣机制定了新的能效标准，将在现在基础上减少1/3的能耗（比1973年减少2/3）。还有超过12个州政府在联邦法规基础上额外制定了更多家电能效标准[9]。

3.3政府优先采购低能耗产品

将节能产品作为政府采购的强制对象不仅能够直接推进节能产品的应用，而且对节能产品的推广也有积极的示范和作用。目前，日本、德国、瑞典、丹麦、瑞士、墨西哥等国家都在积极推行政府采购节能。国外政府节能采购的主要做法包括：在国家采购法中作出明确规定、由国家规定节能采购目录、编制节能采购指南等。政府采购节能一般建立在产品节能标示制度的基础上，即首先要对能耗产品的能效水平进行区分。例如，美国的采购法以及多个总统令都规定政府部门必须采购“能源之星”产品，因此“能源之星”的采购间接地成为一项强制性行为，也是国外产品进入美国主流市场的“技术壁垒”。

3.4节能产品或节能项目优惠财税政策

降低节能成本是推广节能技术的重要手段，这常常通过针对节能产品或节能项目的优惠财税政策，拓宽节能项目的融资渠道来实现。具体的政策措施有直接补贴、税收减免、低息贷款、加速折旧、贷款担保，以及通过成立各类基金为节能项目进行融资支持。

（1）直接补贴

针对普通消费，日本政府先后推出了环保汽车补助金制度、节能家电环保积分制度，低碳生态住宅积分制度，分别对相关消费者给予不同程度的财政补贴。其中仅家电补贴额就达到6400亿日元，直接拉动电视机、空调、冰箱三类产品销售额2.6兆日元；针对耗能企业，日本实行的“支援企业节能补助金”政策为购买先进节能设备、实现1%年节能率或年节能能力超过50万L标准油以上的企业提供补助金支持。补助标准为节能改造投资额的1/3（单独投资）或1/2（联合实施），用能企业在节能改造项目完工后才能获得补助金，且须在设备运行1年后提交成效报告，若未达到所承诺的节能量将被要求企业退回补助金[6]。

（2） 税收优惠

一是降低税率或免税，例如美国2005年颁布的《能源新法案》提出，在未来10年内，政府将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度，以鼓励其采取节能措施；二是税收抵扣，例如英国的“强化资金津贴计划”允许企业在购买符合要求的技术的第一年申请100%资金补贴，财务上可以从当年的缴税利润中减扣相当于节能技术投资的部分；三是加速折旧，加速折旧使得企业运营前期税基减少，税负减轻，虽然从长远来看并未改变企业税负的总量，但税负前轻后少，企业相当于获得了一定数量的无息贷款。法国对于在2007年1月1日前购置的节能设备、生产可再生能源的设备，可在购置当年按100%的比例计提折旧。

（3） 融资优惠政策

由于节能项目缺乏抵押品且收益存在不确定性，项目融资困难较大，针对节能项目的融资优惠政策主要包括债权融资方式中贷款担保和贷款利率优惠，以及政府基金主导的股权投资。债权融资方面，日本企业的节能投资约有一半来自政府指定的银行（如日本政策投资银行等），而且贷款的利率比商业银行低20%～30%，由财政贴息，政府通过专项节能资金提供担保；股权融资方面，澳大利亚“能源和温室技术中心”创立的CEGT风险基金，以联合投资的方式为节能技术提供创业投资。该基金参与的股权最高为50%，其余由技术开发企业及其他股权人投资[10]。

4　能源消费量控制

能源消费量控制是很多国家提高能源效率的重要政策。对能源消费量的控制并不是政策的根本目的，而是作为一种约束条件实现能源节约和能效的提高。

4.1供应端控制

政府对能源供应商提出降低能源供应总量的目标，要求供应商通过帮助用户实施节能，来降低能源需求量。例如，美国亚利桑那州要求电力公司在2020年降低20%的电力需求和6%的燃气需求；新墨西哥州要求2020年在2005年基础上零售电量减少10%；德克萨斯州要求2012年电力需求年均增速降低25%；佛吉尼亚州要求2022年在2006年基础上减少电力销售10%[9]。

4.2消费端控制

对于消费端的控制主要是针对耗能大户。对重点耗能企业设定节能目标并定期进行能源审计，对达标企业给予财税方面的政策优惠，对未达标企业采取相应的惩罚措施。例如，日本根据用能单位能源消费的多少，对用能单位进行能源分类管理。被认定的重点用能单位必须向政府提交其节能中长期计划和年度能源利用状况报告，并实现每年减少1%的能源消耗目标。如果这些单位没有配备能源管理师或能源管理员、提供虚假的报告、不能按期完成节能目标，主管部门有权向社会公布，责令其限期整改，并处以罚款；而对达标的用能单位则给予一定的减税优惠。

4.3排放控制

由于化石能源仍是主要的能源来源，而且目前被非化石能源替代的空间有限，通过对碳排放进行总量控制，可以间接实现对能源消费总量的控制。作为全球最早建立碳排放交易系统的地区，欧盟2012年将碳管制行业由能源、钢铁等工业部门进一步拓展至航空业，对航空碳排放实施总量控制。美国从奥巴马政府上台后也开始尝试在联邦层面推行类似于欧洲的总量限制和交易（cap-and-trade）体系，2009年国会众议院通过了以限制碳排放量为核心的《清洁能源安全法案》，采取设定碳排放上限的方式对发电厂、炼油厂、化学公司等能源密集型企业进行碳排放限量管理。

4.4自愿协议

与上述运用政府行政强制力的政策不同，很多国家采取了政府与耗能企业签署节能减排自愿协议的方式，来弥补单纯行政手段的不足，从而促使耗能企业提高能源使用效率。截至2007年，欧洲有多达20个自愿能源项目在运行，如英国的气候变化项目，荷兰的长期协议，瑞典的能效改进项目等，成为欧盟能效政策中的一个主要组成部分。为了激励企业参与进来，自愿协议往往与其他优惠性的政策工具配套使用：例如，英国参与自愿协议的企业可以享受高达80%的碳税减免；荷兰、苏格兰、丹麦的补贴项目则优先提供给签订了自愿减排协议的企业和能源密集型产业。

5　培育节能市场

节能市场主要包括两类，一类提供第三方节能服务，另一类是节能量（或减排量）的交易市场。通过培育节能市场，使第三方节能服务有利可图，使节能成效通过交易变现，能充分调动社会资源促进能演效率的提高，并且降低节能提效的成本。

5.1节能服务公司

能源服务公司（ESCO，Energy Service Company）是以“合同能源管理”为运作机制，通过为客户提供节能服务而获得盈利专业化公司，其提供的节能服务包括能源审计、节能可行性研究、节能监测和人员培训等。合同能源管理模式的出现培育了了更加专业和更高效的节能服务资源，并使节能服务成为一种新兴的产业。美国既是ESCO的发源地，也是ESCO产业最发达的国家，联邦政府和各州政府通过带头与ESCO开展合作、指导客户与ESCO合作、规范行业发展以及经济支持政策等途径支持ESCO的发展。

5.2建立节能减排指标交易市场

节能指标（或排放配额）交易的前提是政府对节能总量（或排放总量）的管制并将管制目标在不同区域或企业间进行分配，这是一种建立在行政强制力基础上的交易市场。需要强调的是，指标交易本身并不能实现节能减排，但通过指标交易却能降低节能减排的社会整体成本。因为在交易机制下，节能成本较低的单位在完成自身任务的基础上可以进一步发挥节能减排潜力，并通过指标交易将其转化为经济效益。以提高能源效率为导向的指标交易包括“节能指标”交易和“排放权”交易。

典型的碳排放交易体系是2005年建立的欧盟碳排放交易体系（EUETS），共有27个参与国家，覆盖了欧盟11000个主要能源消费和排放行业的企业（例如，电力、钢铁和水泥），包括了欧盟排放的一半二氧化碳。欧盟规定超过配额的排放量将被处以每吨100欧元的罚款，并且还要从次年的企业排放许可权中将该超额排放量扣除。排放交易体系创造出一种激励机制，它激发私人部门最大可能地追求以成本最低方法实现节能减排[11]。

6　能源需求侧管理

能源需求侧管理主要通过税收或者价格手段提高能源使用成本，抑制能源浪费和不合理的消费，并对提高能源效率提供了有效激励。

6.1税收政策调节

主要的税收调节政策包括能源税和碳税，前者针对广义的能源消费环节，类似于消费税；后者针对化石能源的使用。欧盟在2003年通过了“能源产品征税指令”（指令2003/96/EC），内容涵盖汽油、柴油、天然气、电力、重油和煤油等能源产品，并明确规定了各成员国能源税的最低标准，建立了初步统一的能源税框架体系。相对于能源税，碳税的针对性更强。自从1990年芬兰在全球率先开征碳税以来，丹麦、挪威、瑞典、瑞士、荷兰、意大利、德国、英国、日本等国相继征收类似的税种（气候变化税、生态税或环境税等）。相关绩效评估结果显示，推行碳税或能源税后，芬兰、瑞典、丹麦、荷兰、英国和德国的能源需求均呈下降趋势，但降幅不同，主要取决于税率高低。

6.2价格手段调节

价格调节手段的基础是政府对能源价格的管控对或能源定价机制的干预。在能源价格由政府管控的国家或地区，政府可以采取直接提高能源价格来提高能源使用的成本，或者实行阶梯能源价格的方式抑制能源的过多消费；也可以通过实施差别能源价格的方式来提高个别高耗能企业的用能成本。例如，针对电力消费的峰谷差问题，可以设置峰谷分时电价的方式来提高用电均衡性，改善发电机组的能耗水平，从而促进能源效率的提高。2001年美国加州政府启动的能源回扣补贴项目规定，如果用户当年年夏季的耗电量比上年同期降低20%，则返还当年夏季电费的20%。这种费用返还机制本质上属于阶梯电价机制，即通过价格差别鼓励用户减少能源消费。

7　公众节能意识的培养和行为引导

多国政府政府通过提供相关信息和培训，发起倡议活动的方式，培养公众对节能重要性的认知，实现对公众节能行为的引导美国政府2011年发起了“绿色按钮”倡议，通过在公用事业公司网站设置一个可以查询家庭自用能源数据的绿色按钮，帮助民众减少浪费，节省能源开支。英国政府做了大量推广工作，例如，免费在线提供二氧化碳计算器，为个人和家庭计算家庭、电器和旅行二氧化碳排放量，并根据情况提供减排建议。法国环境及能源管理局从2003年开始在各社区设立能源信息站，已为约100万人提供了有关信息和建议，其中四分之一的人对自己的住房进行了节能改造[3]。

从某种程度上说，公众的节能意识是其他能效政策的基础，公众节能意识的提高将使其他能效政策更有效的执行，而且这种影响和效果是长期性的。但从另一方面看，相比于强制性和经济刺激类政策，这类公众节能节能宣传政策并不能产生立竿见影的效果。

8　结语

能源效率的相关政策成为学术界和政府决策官员长期关注的问题。能源效率政策的作用途径有两个，一是促进节能技术的创新和推广应用，这是目前大多数能源效率政策的出发点；二是促进产业结构优化和投入要素结构的优化来实现能源效率的提高。从政策实现手段看，包括政府行政权力干预、财税政策激励、市场配置资源、立法保障和宣传动员。能源效率相关国际经验和政策是我国能源效率研究的重要参考，还需在我国国情和现有能效政策基础上进行吸收和借鉴。

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International Experiences and Policy Analysis Related to Energy Efficiency

Liu RanElectric Power Planning and Design Institute

International experiences and policy related to energy efficiency is an important reference to study of energy efficiency. The article analyzes international experiences and policy related to energy efficiency, such as, target guidance and legislation protection, energy conservation technologies research promotion, energy conservation technologies application, energy consumption control, energysaving market cultivation, energy demand side management and public energy conservation awareness guidance. It provides reference to improve energy efficiency in China.

Energy Efficiency, International Experiences, Policy

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2015.12.002

刘然：（1984），女，工程师，工学硕士，主要从事电力行业相关设计标准的编制和管理工作以及变电站和换流站工程的设计评审。