结构性减税促进经济发展研究

蒋茵茵+蒙柱蓉

摘 要：通过阐释“结构性减税”内涵、出台背景及实践情况，分析其促进企业发展、增加居民收入、稳定物价、扩大出口等作用。分析结构性减税政策存在的影响地方财政收益、体制本身存在不足、对所得税制调节不大等问题，提出合理确定中央与地方财税分享比例、完善结构性减税政策体制、调整现行所得税制等政策建议。

关键词：结构性减税；经济发展；政策建议

中图分类号：F812.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）05-0167-03

随着世界经济步入“后危机时代”，我国在宏观经济层面保持着谨慎的态度。在2008年全球金融危机发生后，我国实施新一轮积极财政政策，其中包括了“结构性减税”这一政策。通过近几年的不断实践，积累了经验，但也暴露了其体制本身存在的不足。本文试图探索“结构性减税”在促进经济发展方面的实践意义，并分析其存在的不足，对其改革策略进行探讨。

一、结构性减税的含义及提出背景分析

（一）结构性减税的含义

所谓结构性减税，是一种“有增有减，结构性调整”的税制改革方案。作为宏观调控手段，政府通过优化税种及其构成要素，减轻税收负担，实施积极财政政策，推动国民经济又好又快发展。这类减税是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平，与其他方式的减税相比，其特点：一是不同于全面的减税，它有特定的对象，所牵涉的税种是有选择的，而不是对所有税种的税负水平“一刀切”式削减或者“平均用力”；二是有别于大规模的减税，是小剂量、小幅度的消减税负水平，是“有限度”的减税，从量上削减税负水平；三是区别于其他税负水平维持不变的减税调整，它不是增减互抵之后净效用为零，它追求的目标是纳税人实质税负水平的下降，其落脚点是减轻纳税人的税收负担，而不是纳税人群体之间税负的此消彼长。

（二） 结构性减税的提出及出台背景

从2004年起，我国出台的取消农业税、增值税改革试点、出口退税调整、统一内外资企业所得税、提高个税起征标准等系列政策从本质上都属于结构性减税的范畴，可以算是其雏形。2008年12月，“结构性减税”首次在中央经济工作会议上正式提出。2009年政府工作报告明确提出“实行结构性减税和推进税费改革”。此后几年的政府工作报告中，均有关于实行结构性减税等积极财政政策措施的内容表述，并先后出台了一系列的“保增长、扩内需”的政策措施。可见，“结构性减税”从2008年提出到现在仍在不断完善中。

2008年全球金融危机爆发后，我国提出结构性减税政策，作为应对这一非常时期的有力手段。它根据经济发展形势的需要，通过系列“减法”措施，进一步优化税制结构，有选择地对涉及的税种进行结构调整，比单纯的减税更符合我国经济发展实际，在减轻居民和企业负担的同时，对刺激经济发展有一定的影响力，使税收更好地发挥宏观调控作用，保证经济稳定健康发展。此外，近年来我国税收总体实力不断增强，也为实施结构性减税提供了好时机。

二、结构性减税对促进经济发展具有重大作用

面对国际金融危机的蔓延以及我国经济生活中的深层次矛盾，要实现保增长，根本途径就是扩大内需。扩大内需在财政上可以采取的基本措施是增加政府支出和减少政府税收。其中，以减税来扩大居民和企业的可支配收入，拉动消费需求和投资需求，无疑具有基础性意义。但我国现行的税负结构不尽合理，在一定程度上抑制了投资与消费需求的增长。结构性减税蕴含了“保增长”与“调结构”双重内涵，成为优化现行税制结构的需要。它通过增加居民收入、增加投资、稳定物价、扩大出口等途径，对投资、消费、出口“三驾”马车均起到了刺激作用，有效带动社会总需求的增加，增强了应对金融危机的能力，对促进经济平稳较快发展起到了重要作用。

（一） 结构性减税有利于加速企业发展

我国自2009年1月1日起推行增值税转型改革，在维持现行税率不变的前提下，这是一项重大的减税政策。其核心内容是允许企业抵扣其购进设备所含的增值税，消除生产型增值税制产生的重复征税因素，由生产型增值税向消费型增值税转变。此举减轻了企业设备投资的税收负担，降低了企业投资成本和经营成本，增强了市场竞争力，有利于遏止市场需求下降，缓解失业率的上升，同时也提高了企业投资固定资产的积极性，增强了企业的活力和发展后劲，推动了企业的转型升级，拉动内需增长。

（二）结构性减税有利于改善居民收入情况

国家往往通过税收手段，如税种选择、税率设置、税收优惠等措施对社会成员已取得的收入实行再次分配。采取结构性减税，一方面是直接调节居民收入，对居民个人收入直接减税，最为典型的是个人所得税结构性减税，通过设定累进税率、免征额速算扣除数等措施，对低收入者少征税，对高收入者多征税，从而缩小高、低收入者之间的税后收入差距；另一方面是间接调节居民收入，对商品或劳务减税，降低企业的生产成本，增加企业的利润，企业利润增多后，会将部分利润转化为劳动支出，提高企业员工的收入，形成收入在国家、企业、居民之间的合理分配。

（三） 结构性减税有于稳定物价水平

物价主要受市场成本上升推动的影响。目前我国的税制结构中，30%为直接税，70%为间接税。间接税作为商品价格的构成要素之一，通常企业会将其附加在商品价格中，转嫁给终端消费者。一旦通胀压力加大，便可能推动税收与物价的交替攀升。结构性减税政策的推出，采取了对小型微利企业提高增值税、营业税起征点、营业税改增值税等政策，降低了企业生产成本，从而降低了企业附加在商品价格中的价格，有利于终端消费品价格即物价的稳定。否则物价过高、涨速过快，就会降低老百姓的购买力，缩减消费，减少内需。

（四）结构性减税有利于扩大出口

结构性减税对出口的影响，主要是通过出口退税来实现的，提高出口退税率使得出口商品价格下降，出口总额上升，从而促进GDP增长，扩大了内需。我国多次提高纺织品、服装、日用品、玩具等劳动密集型商品出口退税率，落实结构性减税，使出口商品以较低的价格进入国际市场，缓解出口企业经营压力，增加出口数量和竞争力，使我国外贸形势开始出现积极的信号和可喜变化。2013年进出口稳中有升，全年货物进出口总额41 600亿美元，增长7.6%。其中，出口22 096亿美元，增长7.9%；进口19 504亿美元，增长7.3%。进出口差额（出口减进口）2 592亿美元，增加289亿美元。

三、实施结构性减税政策的现实问题

在当前和今后一段时期里，结构性减税都是积极财政政策的重头戏，也是我国经济结构转型的推动力，在宏观经济中作用越来越重要。2013年，我国税收收入110 497亿元，增加9 883亿元，增长9.8%，收入规模和增长速度为实施结构性减税政策提供了很大的空间。但是，我国税收收入占GDP的比重为19.42 %，如果财政赤字和国内债务最终需要国家税收来兜底的话，那么过高的宏观税负将会使我国扩大内需刺激经济增长的后劲不足，再加上其他制约因素，结构性减税这条道路未必平坦。

（一） 实行结构性减税政策影响地方政府的眼前利益

一方面，由于结构性减税政策的实施，使部分税收让利于企业和个人，一定程度上影响和减少了地方政府的财政收入，地方财政压力增大；另一方面，结构性减税缺乏中央和地方财权税权调整的制度性安排，尤其是随着“营改增”范围的不断扩大和进程的不断推进，地方主体税种不断减少，矛盾更加突出。地方政府因发展需要，财政支出呈不断增长趋势，而结构性减税政策的落实，使地方税收收入的增幅不断下降，这必然造成地方出现不同程度的财政收支“缺口”。为弥补缺口，地方政府可能就会采用行政手段增加收费项目和扩大收费范围来增加非税收入，这将加重企业和个人负担，不利于保持经济的稳定发展。因此，结构性减税在地方上些面临着难实施的困境。

（二） 结构性减税政策体制上存在着不足

一是中央与地方政府对结构性减税的权限设有界定。事实上，时至今日，从中央到地方也没有制订出一套对结构性减税统计和考评的指标体系，这导致了减税规模无目标量化，减税对象选择不明确、缺乏针对性，具体操作措施难以规范和可行。二是现有结构性减税政策中，还有很多政策措施带有对策性、临时性和碎片化的烙印，虽有拾遗补缺的功效，却有悖于税法的完整性和严肃性，并非长久之计。三是税收优惠政策实施的重点比较单一，真正促进消费需求的税收政策不突出，结构性减税政策促进经济社会发展的作用机制不够健全。

（三）结构性减税对所得税制的调节成效不大

一方面，结构性减税的调整取向目前更多地体现在投资、出口方面，而对消费方面的政策关注相对较弱；在调节居民收入差距方面，目前政策更多地关注劳动性收入、初次分配，而对居民收入差距影响较大的资产性收入、再分配关注较少。另一方面，我国现行所得税制结构不够科学，个税制度采用的是“一刀切”的固定扣除标准，企业所得税的系统性还有待完善，致使所得税所占比重偏低。2013年，个人所得税占税收收入比重为5.9%，企业所得税占比20.3%，而增值税、消费税和营业税这三大流转税占比为49.1%，靠削减所得税来刺激经济扩大内需的空间小，刺激效应辐射范围有限。

四、进一步完善结构性减税政策的建议

（一）解决地方财政减少的困境

一是要合理调整中央和地方税收的分享比例，如调整现行主要税收征收范围、扩大地方财政的分享比例、改革资源税征税范围、提高城建税税率，以增加地方税收来源，缓解结构性减税对地方财政收入减少的影响。二是不应对地方财政只做“减法”，要科学设计结构性减税政策，对税收项目采取有增有减的方法，如可以采取改革营业税、增加财产税、稳定所得税等措施，实现地方财政稳中有增，保证地方经济发展的需要。三是地方应用好转移支付资金。2010年以来，地方财政收入增长幅度逐渐下降，靠地方的财政收入增长不能弥补。为缓解财政缺口，中央财政应加大力度向地方的转移支付，地方政府也应积极争取并利用好中央财政的转移支付资金，做到统筹兼顾。

（二）完善结构性减税政策体制

就目前形势看，结构性减税既没有成熟理论作支撑，也没有成功模式和操作版本可照搬，只能遵循市场规律，顺应客观变化，实施相机抉择，防范各类风险，不断增强结构性减税的科学性、预见性和系统性。一要进一步提高针对性。要在保证税收政策统一的前提下，注重从区域优惠向产业优惠倾斜，由粗放生产向集约生产倾斜，由虚拟经济向实体经济转向，由总量扩张向结构转型倾斜。二要进一步丰富结构性减税政策的内容，通过有增有减的政策设计与长期税制改革结合起来，把投资引导到附加价值较高且节能减排的产业，引导到服务业领域形成新的消费增长点，引导到战略性新兴产业以满足新的消费需求，扩大内需，促进经济增长。三要进一步提高灵活性，实施差别税收，采取差别的优惠措施和激励政策，调节不同所有制经济、不同产业、不同地区的税负水平，综合运用多种政策工具，找准各种政策工具的平衡点并进行优化组合，通过协同发力打好“组合拳”，谋求扩大内需、稳定经济的组合效应。

（三）完善现行所得税制，以加大投资者投资力度，拉动消费

一是要改革个人所得税制度，降低中等收入阶段的税收负担，将其收入与地区物价水平、家庭总收入、家庭生活负担联系在一起，改变“一刀切”的税前扣除标准。比如，在美国就将纳税人划分为单身、已婚单独、已婚联合等申报身份，根据其身份和负担采取不同的免征额，让其税收负担能力与纳税能力相对应，通过减轻税负的方式，增加中等收入阶层的收入，刺激消费，拉动内需。二是要加大对高新技术产业和中小企业的支持力度，允许高新技术产业投资和准备金税前抵扣：对于企业用于技术研发的固定资产投资和计提用于技术开发的准备金，允许在计算应纳税所得额时扣除，以鼓励企业进行创新活动提高高新技术产业的竞争力。要健全对中小企业的税收支持政策，进一步解决中小企业融资难的问题，改变当前所得税税前利息的扣除政策，支持民间借贷对中小企业融资行为，对超过同期银行贷款利息在一定额度的，不需调增应纳税所得额，以降低中小企业融资成本；同时，要让同等条件下中小企业与个人一样享受增值税和营业税起征点税收优惠，进一步降低中小企业经营成本，从而提高企业投资积极性，拉动消费增长。

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Research on the structural tax cuts promoting the economy development

JIANG Yin-yin，MENG Zhu-rong

（Business college，Guangxi University，Nanning 530004，China）

Abstract：Through the interpretation of "structural tax cuts" connotation，background and the practice situation，analyse its to promote the development of enterprises，increase the income of residents，such as the role of price stability，expand export.Analysis of structural tax reduction policy influence the existence of local fiscal revenue，the system itself，to solve the problems of income tax adjustment is not reasonable，the central and local fiscal sharing ratio，improve the structural tax reduction policy system，to adjust the current income tax and other policy recommendations.

Key words：structural tax cut；economy development；policy recommendations

[责任编辑 李 可]