论院校设置中的部门办学──以清华的隶属关系变化为例

黄 启 兵（苏州大学 教育学院，江苏 苏州 215123）



论院校设置中的部门办学──以清华的隶属关系变化为例

黄 启 兵
（苏州大学 教育学院，江苏 苏州 215123）

摘 要：晚清时期清华由外务部、学部共管，北洋政府时期由外交部单管，南京政府时期先由大学院与外交部共管，最后由教育部直辖。清华隶属关系的变化是由于“庚子赔款”这一特殊的历史背景造成的。其变迁历史表明：两部共管的制度设计必然导致意见分歧与权力斗争，要解决部门办学问题须有赖于比各业务部门更高层政府机构的介入，清华大学改由教育部直辖为其未来发展奠定了坚实的基础。

关键词：院校设置；部门办学；清华大学

晚清民国时期，除教育部外，中央政府还有许多业务部门自己创设学校、管理学校，这种教育管理体制即部门办学。其原因之一是其所属学校的专业性，其学科设置、办学经费、学生实习就业等均与相应的中央业务部门有着密切关联，如民国财政部之财政专门学校、铁道部之交通大学。清华却是中国近代部门办学的一个特例：它作为普通院校而非专业性院校，竟由外务部、外交部管辖相当长的一段时间。同时，清华隶属关系的变化也是中国近代部门办学的一个缩影，中国近代一些院校隶属关系的变化与清华有着类似的经历：从隶属中央各业务部门到最后改为直隶教育部。因此，清华隶属关系的历史变迁非常具有典型意义。本文试图回答以下问题：清华的隶属关系是如何变化的？为何会变化？这些变化对清华有何影响？两部共管的高等教育体制究竟存在什么问题？

一、从外务部、学部共管到外交部单管

清华的前身为游美肄业馆，源起于美国退还一部分“庚子赔款”，用于派遣中国学生留学美国。为此清政府在北京设立“游美学务处”，负责相关事宜。1908年，清政府颁布《派遣美国留学生的章程草案》，规定：“外务部负责创办培训学校并任命留美学生监督。学部负责学生培训毕业后的考试，外务部将请学部办理此事。”“由外务部和美国公使馆委任的官员联合负责拟派出赴美留学生的选拔以及他们在美国学校的分配。”［1］106- 1071909年，外务部创办游美肄业馆，为考取留美学生在赴美国前，暂留馆学习。由此奠定了游美肄业馆由外务部主管、学部协管、美国驻华公使参与管理的格局。游美肄业馆由外务部创办，经费来源为美国退回的庚子赔款，需要外务部交涉相关事宜，因此游美肄业馆由外务部主管也在情理之中。但这种“一国三公”的管理体制为后来的管理纠纷埋下了伏笔。

游美肄业馆成立之后，外务部与学部之间的矛盾就出现了，例如在招生问题上，双方发生分歧：“彼时外务部与学务部因上司官僚，所见不同，以至关于清华招考之政策，亦屡屡互相冲突。即以关于留学生年龄而论，外部极主小，谓十六岁以上，则对外国语言，已绝无专精之望，而在学务部则谓在三十岁以下之人，国学既乏根底，出洋实为耗费，彼此争不相能，而考事亦无从进行。招考时考卷二部分阅。有一次外务部英文取第一之人，在学务部竟一分未得，而学务部取第一之人，则在外务部一分未得，谁去谁留，亦竟至争不相下。”［2］1911年游美肄业馆迁入清华园，正式改为清华学堂。在1911年的《清华学堂章程》中，说明“清华学堂系外务部、学部奏设”，其管理权限分配亦如游美肄业馆。

民国成立后，清华学堂改为清华学校，赓续办理，但已由外交部直接管理。其原因至少有三个：一是民国成立后范源濂先后任教育次长、教育总长。他在晚清时期曾任留美学务处的会办，深悉“一国三公”体制下的管理困境，在会办任内就认识到游美肄业馆“如此分权，无所统属，终非久计。于是决计禀请上司筹备完全学校，划清权限以专责成”［2］。民国成立后，清华学校已成完全学校，范源濂鉴于晚清时期出现的管理困境，提议将清华归外部办理，与教育部脱离关系。［1］48二是美国驻华公使干预清华的权力增大。晚清时期主持游美学务处的是外务部、学部，“美使馆偶有咨询顾问等情事，实际上无十分权力也”［2］。但民国成立后，美国驻华公使的权力增大，“有关清华的重大事宜，最后还是得听从于美国驻华公使馆，这也就是为什么清华这个特殊学校不属于教育部，而属外交部管辖的缘故”。例如清华校长经常“将学务报告亲送美公使核阅”。遇有校长办事不力，美使馆就向美国国务院“密诉”，甚至要“查办”。［3］13又如1918年初，北京政府任命范源濂为校长，就遭到美国驻华公使的反对，未能赴任。［4］24三是其经费仍由外交部掌管。在1914年颁布的《北京清华学校近章》中规定：“一切经费，仍由外交部于美国退还款项下拨充。”［1］159因当时“外部至非事事过问，不过居于顾问地位而已”［1］48。即使1917年清华学校设立董事会，其权力也只管清华基金，不干预教务，“稽核用途，增进利益，巩固基金为主”，“关于教务方面不得干预”。［1］250故部门办学问题尚未凸显。

清华学校与外交部的矛盾始于1920年2月5日颁布的《清华学校董事会章程》，该章程明确规定：“清华学校董事会以外交部部员二人暨驻京美国使馆馆员一人组织之。”“董事会对于清华学校及游美监督处一切事务有协同校长管理之权，遇有清华学校或游美监督处发生各项问题，得由董事会处理。但须将议决情形呈请外交部长核准，方可施行。”［1］247董事会从原来的只管基金到后来无所不管，原由十位中国人组成变成只由三人组成：外部参事、外部秘书与美国公使馆馆员。清华董事会制度诞生后就屡受批评，《清华周刊》上多次发文，指出“董事会董事系完全外交人才，缺乏教育家，或教育学者”。“不明教育原理。董事之人，或为美使馆中文参赞，或为外交部部员，对于教科原理，从未研究，更何参与组支配高等教育机关之政策？”［1］249- 252更有人由于董事会之弊端进而直指外交部管辖之缺点，例如钱端升指出，“此三人者，既非学者，又非教育家，又不十分关心清华之事，然兼有立法及监督大权。董事会成立已七八年矣，舍维持现状，息事宁人外，无其他政策可言。至于教育之新思想，校务之改进，大学之目标，则固充耳不闻，即闻亦不悟者也。清华生存于此董事会之下，绝少改进及发展希望。说者谓清华隶属外部而不属教育部，本属不经之事；盖清华之经费，固国民全体之负担，非外部之特别收入也。清华为普通学校，非如俄文学校之可以属于外部，警官学校之可以属于内部，交通大学之可以属于交部，故说者为清华宜划归教部办理。”“若国人明了清华情形之后，而助清华以扫除积弊，且助清华脱离外部对于校务上之干涉，因而以清华以扫除积弊，大大改良之机会，则吾志矣。”［5］可见因其董事会制度，清华学校与外交部之关系，已现恶化，将清华改归教育部的建议已经出现。1927年，刘哲任教育总长之时，有将清华改隶教育部的计划，然未实现。［1］481928年北伐军攻占北京，北京改名北平后，原外交部的清华董事会也自然消失，因此清华的隶属关系再起波澜。

二、从外交部单管到大学院、外交部共管

南京国民政府成立后，试行大学院与大学区制。1928年6月6日，大学院提出统一中央教育学术各机关的提案：“国民革命势力既统一全国，一切建设事业皆当积极进行。教育学术乃立国之本，尤有积极整理之必要。查从前北京政府之下，中央教育学术机关往往分隶各部院机关。如清华学校及俄文专修学校属于外交部，地质调查所属于农商部，观象台属于国务院，社会调查所属于中华教育文化基金委员会之类。政策既不一贯，性质更漠不相关，于发展教育学术不利，障碍实多。现在国民政府既设有中华民国大学院，为全国教育学术机关，从前在北京政府时代分隶各部院机关之中央教育学术机关，自应一律改归大学院主管，其各部院对于专门人才之需要，各团体对于设立机关之条件，均当由大学院继续负责办理，是否有当，仍候公决。”［6］246此提案很快得到国民政府的批准，1928年6月9日，国民政府下令：“本政府既设大学院为全国教育学术之唯一枢机，所有从前分隶各部院及特殊团体之中央教育学术机关，应一律改归大学院主管。”［7］1329随后大学院将清华纳入改归进程。

大学院企图接管北平各大院校，包括清华学校。而外交部则先大学院一步，坚持承袭北洋政府外交部对清华的管辖权力，抢先接管了清华的基金，拒绝大学院插进一足。7月17日，外交部派张歆海等八员干将来清华查账，以示接管。7月18日，大学院也派高鲁、齐宗颐、卫聚贤三人接踵而至。［3］94大学院认为清华大学应直辖于大学院，但外交部不肯放手。萧仁树、傅任敢、钟一帆在其南下代表报告书中称“惟外交部始终声称与清华历史上有特殊关系，不允完全放手”［8］50。杨杏佛也说当时外交部总长王正廷“争欲会管”清华。王正廷何以对清华如此热心呢？罗家伦认为，外交部长王正廷“是在上海办交易所投机的专家，那里肯放过这一笔利之所在的大宗款项？所以他要和大学院共管清华，并且想出共管的董事会制度，不是为了清华的教育，乃是为了清华的基金”［9］137。为什么当时的大学院院长蔡元培并未力争呢？其理由有三：一是蔡元培已准备辞去大学院院长之职，无心再争。杨杏佛说：“因蔡先生及予辞去大学院之事，而当时王部长又争欲会管，故蔡先生未力争。”［10］二是不愿把大学院与外交部的关系弄僵，影响学生的学业：“而大学院蔡院长，又素持礼让态度，不愿力争。一则恐伤外交部与大学院之感情，再则恐酿成僵局影响学生之学业。”三是大学院已是清华的管辖主体，而且当时大学院本身地位不稳，蔡元培采取以退为进的策略：“此其意盖有二点：（一）管辖主体为大学院，外交部仅处补助地位。此层大学院杨杏佛及外交部张歆海二先生均负责言之；（二）大学院会同外交部管辖，仅为暂时办法。此种办法，并无法律上之根据。大学院之所以为此，盖恐双方坚持，一旦大学院内部改组为教育部时，中间负责无人，反使外部有隙可乘。遂取逐渐收归管辖之政策。”［8］50- 51大学院秘书长许寿裳在接见《申报》记者时也表示：“清华学校在教育行政的系统上，当然隶属大学院……惟现因北平初下，该校与各方关系复杂，故大学院在事实上颇不便立刻接管。”［11］

面对双方的争执，国民政府当时诸事纷繁，无暇顾及，清华大学虽欲改归大学院，也只得接受双方共管的方案：“迨革命军北伐告成。革新稗政。学生等为国家教育与学校前途计。曾力以清华改隶教部为请。当时钧府万几业脞。庶政纷忙。对于生等请求。未能全部采纳。于是清华名改大学。以外教两部会管。而有董事会之设。时生等虽知此制之不良。因鉴于钧府不愿校务久悬不决。与维持生等学业之苦衷。故亦静听政府决定。”［12］最终大学院与外交部达成妥协方案，暂时共管，但大学院已为管辖主体：“清华学校改归大学院管辖，已奉国民政府明令规定在案。现因历史上之关系，拟暂由大学院会同外交部处理。其处理方案，宜先从改组董事会着手。持拟董事会组织人选如左：（一）当然董事：大学院院长、外交部部长、 美国驻华公使（二）大学院会同外交部聘任国内学术专家四人（内二人系清华学校出身）至该校旧董事会董事，系外交部长、次长及美使三人，合并声明。”［6］258这种妥协方案并未结束清华之纠纷，例如在任命校长问题上，“相持未决。颇受各界之注意。因此又引起大学院与外交部之权限问题。在未曾决定之前。校长席呼声最高者有罗家伦君、凌冰君、张歆海君等。相持不下。后有内定罗君。旅沪清华同学反对甚烈。凌张两君父亲为旅沪同学会会员。最后罗家伦君长清华学校。凌冰与张歆海两君各为该校董事。”［13］在清华大学的校名问题上也发生冲突。在罗家伦草拟的清华大学规程中，在“清华大学”四个字前面加上“国立”两字，大学院认为是天经地义，外交部则反对，说怕伤美国的感情。［9］129在罗家伦的坚持之下，1928年9月，《国立清华大学条例》颁布，明确规定：“国立清华大学由中华民国大学院会同国民政府外交部管理之。”［8］138

可见大学院企图将清华收归己有只取得非常有限的成功，对此胡适颇不以为然：“此种时势之下，一动不如一静，正如稚晖先生所谓‘吉凶悔吝生乎动，一动而三凶一吉，不如不动为妙。’……清华学校与社会调查所皆自有经费，似可不必去动他们。文化基金会的董事会既有自己选补缺额之权，则已成一种‘财团法人’，正宜许其办理学术研究机关。若谓一切学术机关皆宜统一，则不但交通大学应收归大学院，连一切私立大学，以及科学社之生物研究所、北京社会政治学会之门神库图书馆，都在统一之列了。鄙意以为此等大计划皆宜有审慎的态度，周详的准备，否则令出而不行，徒损信用而已。”［14］365

三、脱离外交部，改隶教育部

1928年10月国民政府行政院成立，改大学院为教育部，于10月30日公布教育部组织法，教育部正式成立。清华大学处于教育部与外交部共管时期，其部门纠纷一如以前，例如“教育部指令，谓每月汇美余款可以拨校，而外交部指令则谓应存外部”［8］73。1929年春，清华大学校长罗家伦申请运用基金四十万元，作为扩建校舍、添置设备之用。得到师生们的拥护，却未得到董事会的认同，罗家伦愤而辞职。再加上当时清华基金出现问题，“八百余万基金，今仅剩三百余万”［15］。由此清华大学师生展开了“改隶废董”运动，要求废除董事会，将清华大学改归教育部直辖。清华大学的学生、教授及校长三方同心协力共渡时艰。

（一）清华大学师生的努力

从学生来说，“其运动之发端，实缘校长因于对发展清华之通盘，均遭董事会拒斥，愤而辞职，同学因鉴于董事会之颟顸，悍然置公意于不顾，起而反对董事会，图取消其制度，并联想及于此问题，具有密切关系之问题─改隶教部问题，更因而及于澈查基金问题，由是吾人不难揣想此次改革之动机，其主要目标为二── 一系取消董事会，以免掣肘校，一系改隶教部，以免事权不一，而于此为清华大校命运之所寄托之根本重要问题”［16］。清华学生上书国府，历数外交部管辖清华之积弊，说清华“因前在伪政府时代，直隶外部，为少数官僚所把持，致岁耗巨金，而甚乏成效。内部腐败，积弊滋多，虚糜国帑，言之心痛”。强烈要求清华大学直属教育部：

本校应离外部共管制度归教育部直辖也。清华为国立大学，以国立大学而归外教两部共管，求之古今中外，殆罕其例。盖国家行政，部有专司，因事设官，不容或乱。外交部职掌外交，其不应干涉教育事务。与教育部之不当干涉外交事件同。反之则为破坏行政统系。不特不符分工合作之义，亦且必贻政务杂乱之机。故就制度上着想，清华之不当为外教两部共管者。此其一。教育行政，乃一专门事业，如何办理，教部当专其责成，庶可收任人惟才之效。外部人员，对于教育素所不习，以不谙教育之人，而干涉大学教育之事，彼此牵制，一事无成。故就事实上着想，清华之应改隶教育部者。此其二。藉曰清华校款，有关外交，然与项拨付，为事甚简。倘此而可为外部兼管教育由，则财政司法内务交通各事之牵及外部者多矣，岂能一一归收外部兼管？倘外部而可兼管其他部门事务，则国家行政，亦何必分设各部？故外交不足为外部兼管清华行政之口实者。此其三。生等所以请求脱离外交部，改隶教育部者，非于两部有何好恶，徒为清华前途设想。［12］2- 3

清华大学的学生不仅上书国府，还派学生代表叶企孙、杨振声二人赴京请求清华直隶教部，南下会见外交部、教育部官员，寻求支持。清华大学的学生会罢课半日并发表宣言，认定“清华董事会，败制也，其设置由于外教两部之会管。外交部过问清华教育，稗政也，其目的在自掩其关于清华基金之弊端”。清华学生要求清华直辖教育部的态度非常坚决，“但求有利于学校国家，任何牺牲，在所不恤”。［17］

清华大学学生还发表宣言，历数董事会过去之谬误：对彻查基金未能尽责、裁撤本校工程系、阻碍发展计划、削减大学预算、少数把持不能尊重教授会意见。认为董事会制度至少有以下缺点：“一，董事会时聚时散，负责不专。二，与学校关系疏远，情形隔膜。三，董事个人各有其他任务，每有聚会，来去匆匆，决议草率。”认为这种不良制度之产生，“实由于外教两部之共管而来，倘去董事制，而清华仍兼隶于两部，则一国三公，学校设施，将更陷于左右为难一事莫办之境。欲救此种困难，清华此后非改隶一部不可。而为统一教育行政计，非改隶教育部不可”［18］。

从教师来说，运动的原因、目标与学生完全一致。冯友兰回忆说：“那时候，基金会正在南京开会。教授推举我为代表，携带文件，到南京去当面陈述。那些正在开会的殖民主义者，和旧外交部的那些官僚们，完全不了解时代的变化，不认识清华教授会这个不畏虎的初生牛犊，竟然诿称议案甚多，把清华的申请搁置，也不接见我这个代表。经据理力争，他们才允许我出席会议，但发言以十五分钟为限。我回来向教授会报告经过，到会的人都很愤慨。当即通过决议，向南京政府要求：（一）撤消清华董事会和基金会。（二）将清华纳入教育系统，归教育部管辖，外交部不得干预清华事务。”［19］2841929年5月2日，教授会会议决事项为：“（一）请中美文化基金保管委员会兼任清华基金保管委员会——致电国民政府行政院及外教二部（二）派代表杨振声、叶企孙南下进行下列事项（a）清华归教育部管辖（b）清查基金（c）……”［20］

（二）校长罗家伦的得力措施

清华大学校长罗家伦采取了几大措施：

措施之一是以辞职相威胁，以引起行政院、教育部的重视。罗家伦说：“因在目前董事会议决案及教育外交两部共管局面之下，清华绝少发展希望，现状亦难维持，余非为校长，而去做校长也，故余决辞。”［21］“我是要以我的辞职，换取清华基金的安全与独立，和清华隶属关系的正轨化。”［8］79行政院及教育部均先后慰留，要求罗家伦“仰仍勉力进行，用宏国家树人至计。所请辞职，应无庸议”［22］。

措施之二是利用其特殊的政治地位为清华大学“改隶废董”之事寻求国府委员的支持。因为罗家伦曾是蒋介石的秘书，蒋介石叫他来当清华校长。所以“罗家伦凭他当时的政治地位，他能跟蒋介石直接说话，要南京国民政府下令撤消董事会”［23］209。罗家伦向蒋介石陈述清华改隶教育部的理由后得到蒋介石的首肯，并通过国府委员戴传贤与陈果夫提议清华大学归教育部直辖：“本月十日罗校长自南京来电，谓五月十日之国务会议已由国府委员戴傅贤、陈果夫二先生提议国立清华大学应由教育部直辖，并请令行政院转饬教育部参照其他国立大学现制修正其组织条例，以重教育系统案。”［24］罗家伦还在开会之前分别拜访了谭延闿、孙科两位先生，请求他们为教育保存元气。这个国民政府会议，是国民政府的最高会议，由国民政府委员组织的，所以行政院部长都不在内，里面自然可以避免教育、外交两部间的正面接触。

措施之三是说服美国公使马慕瑞，使之同意清华基金由中国自己管理。马慕瑞在了解清华基金内幕后，同意了罗家伦的要求。在教育部和外交部召开的保管委员会商议基金处置问题时，马慕瑞的代表驻南京总领事泼莱士与罗家伦是旧时相识，在会上不但赞成，而且主张。因此“从前外交部总以美国方面不好说话来做要挟，现在竟无所施其技了”［8］80- 81。基金问题的顺利解决，对于外交部来说无疑是釜底抽薪。

措施之四是将清华基金内幕以及自己将清华改归教育部的态度公之于众，从而使外交部处于舆论的压力之下。罗家伦在国府会议讨论清华改隶废董的前夕给王正廷致命一击。在上海《申报》《时报》《新闻报》《民国日报》这四个大报里，罗家伦发表一篇几千字长的谈话，把清华基金的内幕完全揭露，并明确反对清华归外交部管辖：“按去年夏间国府议决，凡一切普通大学均归大学院即现在教育部管理，故虽同济、劳动亦均归教部直辖……清华大学纯粹普通大学与交大有别，本因有教部专管，若云有外交关系，即须有外交部共管，则铁路借款亦有外交关系，是外交部亦须共管铁路矣。此等‘教育割据’的局面，实为党国之不幸。”［8］73罗家伦公开发表长篇谈话揭露清华基金内幕“这个事实的打击，引起了上下的注意，外交部也受不了了”［8］80。

（三）其他相关部门的态度

不仅清华师生校长齐努力，教育部也暗伸橄榄枝。教育部部长蒋梦麟对清华大学处于多头领导深表同情。他在给胡适的信中明确表示：“清华的事，实在是很不幸的。与其责人，不如责制度。为什么呢？因为一个学校上面有了好多个权力机关，多姑之间确有不易为妇的景象。清华上有教育部、外交部，再加一个董事会。校中还有一个评议会。保管基金的，还有外教两部长和美使所组织的‘托拉斯帝’。”［25］392对于清华改隶教育部的事，罗家伦说：“教育部长是非常同情的，但劝我不要操之过急。”［8］81教育部希望直辖清华大学，但又碍于部门之间的地位关系，不好说出口。据清华大学南下学生代表李述庚报告说，见蒋梦麟彼言，教部直辖极赞成但以地位关系难出口。教育部司长陈剑脩认为此事可办到。［26］清华大学改为教育部直辖之后，蒋梦麟在给罗家伦的信中表示“清华日就进步，更所欣幸。弟于清华一无贡献，但为经费求永久之安全，助兄一臂之力而已”。“清华问题如此解决，虽于手续稍有欠缺，而快刀斩乱麻，了此一场纠纷，亦是一种办法。至于弟个人对此决无芥蒂，请释怀为祷。”［27］78- 79

从行政院来说亦赞同清华大学归教育部：“向国府处呈由秘书某接见对呈文认为极善谓可提出国务会议。”［26］其他一些部门的相关人士亦持支持态度。例如，杨杏佛说：党校段锡朋“对清华情形知之甚详，并对吾等意见甚同情。……至于我个人当然赞同。现在事实上基金保管如有办法，则外部自无管理清华之理，专属教部”。并让学生“你们目前最好不攻讦外部，只说清查基金”。［10］

外交部已是面临四面楚歌。外交部总长王正廷虽然还是反对清华改隶教育部，但是已明显不如以前强硬。王正廷在接见清华学生代表时说：“至于改隶教部一事，我也赞成，因外交部不愿管此种事；但事实上有一困难，因即以前美国退还赔款时，有一understanding，即清华归外部管，故此事只可将来慢慢想法，一时不易改。”［28］1929年4月22日，清华大学校务改造委员会召开会议，得出的结论是：“直辖教部，王正廷反对，要看蒋梦麟努力。”［26］杨杏佛说：“至脱离外交部一事，我此时不便多言。但王部长现已不甚力争清华，此事总易办到。”［10］

（四）清华大学改隶教育部

戴传贤与陈果夫二人在1929年5月10日之国民政府第二十八次国务会议中联合提案，取消两部共管和清华董事会，并将“国立清华大学改由教育部专辖，其组织条例即令行政院转饬该部参照其他国立大学条例修正”，理由有五：（一）须统一系统，通盘计划。（二）1927年6月9日国务会议已决议；国立大学均应归大学院直辖，清华亦同。（三）过去归外交部系考虑退款与国际关系，现美使馆已不预闻清华退款，无须外交部参与。（四）美驻华公使马慕瑞接受罗氏建议，于1928年5月3日令驻南京总领事与教育、外交二部，召开清华基金保管委员会，决议将清华基金全部拨归“中华文化基金委员会”管理，使此后清华与美方无直接关系。（五）前在二部一董共管制度下，诸多困难，已见流弊，清华组织应与其他国立大学一律，以利进行。［29］26当时出席委员为：蒋中正、王宠惠、胡汉民、戴传贤、孙科、陈果夫。主席蒋中正。［30］在此次会议之前，罗家伦就已拜访过蒋中正、戴传贤、孙科、陈果夫并获得支持，故提案获得通过乃是理所当然。6月12日颁布的《国立清华大学规程》，明确规定“国立清华大学直辖教育部”［8］142。

四、小结

清华之所以由外交部长期管辖，是由于其特殊的历史原因。清华前身游美肄业馆乃中美外交之结果，其经费来自于美国退回的庚子赔款，由外务部管理。清华改隶教育部之前，时时有美国驻华公使之干预，清华所遇的问题更多是外交问题，而非教育问题。游美肄业馆、清华学校只不过是个留美预备学校，并非大学，政府、社会的重视程度有限。因此蒋梦麟说清华上面有教育部、外交部、董事会等，“这些拉拉扯扯的复式组织，自有历史的背景”［25］392。在苏云峰看来，在北洋政府时期，清华由外交部管辖比由教育部管辖更有优势：外交主管人事较教育部主管较为稳定；外交部是民初各部中较现代的一个部门；清华学校之创设是中美二国外交交涉的结果，外交部与北京美使馆经常接触，可以省去许多不必要的纠纷。［31］尽管如此，一旦这种特殊的背景发生变化，外交部管辖清华的合法性就会受到质疑。南京国民政府成立后，由于美国公使对于基金的态度发生变化，国民政府的教育行政趋于统一，清华已从留美预备学校演变为大学，再加上外交部对于清华基金的管理不善，董事会制度的纷争，外交部就失去了管辖清华的理由。

两部共管的体制必然导致意见分歧与权力纷争。不管是晚清时期清华由外务部与学部共管，还是民国时期由大学院（教育部）与外交部共管，对于清华的种种问题均产生了意见分歧与权力争夺，从而阻碍了清华的发展。罗家伦在辞去清华大学校长职的呈文中就无不感慨“清华为教育外交两部所共管，已有两姑之间，难为妇之苦。今更以董事会，则一国三公，更有吾谁适从之叹矣”［32］。清华与其主管机关外交部产生矛盾，最后矛盾激化，直至要脱离外交部。这种情况在其他中央业务部门办学过程中相当罕见。究其原因大概有三：一是清华为普通院校，并非专业性院校，在课程设置、教学、学生实习就业等方面均与外交部没有任何关系；二是清华的经费来源于美国退回的庚子赔款，并非来源于外交部，只不过暂由外交部管理；三是外交部所设计的清华董事会制度存在缺陷，一方面权力过大，另一方面有权无责，且董事会在处理清华相关事务中屡屡失当，如对罢课学生的处置、基金方面的问题等等，从而引起清华师生对董事会的不满，进而将矛头直指外交部。

在部门办学过程中，各业务部门与教育部之间的纷争或由于教育部的退让而消解，或由于更高层次政府部门的介入而得到解决。就清华来说，民国初年是由于教育部的主动退出而让外交部独辖；在1929年却是因为国府会议的介入才使清华改隶教育部。清华大学改隶教育部，虽然有出于教育的原因，成功实现却是由于政治的影响。因此，仅仅由教育部与各业务部门就部门办学问题开展协调与权力博弈难以解决部门办学问题，需要更高层次政府机关的介入。自晚清以来，部门办学问题的解决基本上都遵循这种逻辑。如通过光绪的谕旨使京师同文馆“毋庸隶外务部”［33］94，国府会议的介入使清华大学改隶教育部，20世纪末国务院的决策导致部门办学问题的解决。

清华大学从原来的教育部、外交部共管最终实现由教育部直辖，是多方努力的结果：既有清华师生的共同奋斗，也有新闻界力量的介入；既有教育部的暗助，也有美国驻华公使的赞许；更不乏国府会议相关人士的支持与罗家伦校长的努力。其中清华大学校长罗家伦实乃厥功甚伟。清华大学通过改隶废董，摆脱了“一国三公”的多头管理，将基金的管理从外交部移到中华文化基金会，理顺了管理体制，扫清了发展障碍，稳固了清华基金，从而一举为清华大学未来发展奠定了坚实的基础。

参考文献

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［责任编辑：罗雯瑶］

● 域外比较

The Jurisdiction of Higher Institutions: The Evolution of the Relationship Between Tsinghua and Ministries

Huang Qi-bing
( School of Education, Soochow University, Suzhou, Jiangsu 215123, China )

Abstract：In the Late Qing Dynasty, Tsinghua was under the jurisdiction of the Ministry of Foreign Affairs and the Board of Education. In the Period of Peking Government, none but the Ministry of Foreign Affairs administrated Tsinghua. In the period of Nanjing Government, Tsinghua was first subordinate to the Ministry of Foreign Affairs and then the Ministry of Education and Research, and at last subordinate to the Ministry of Education. The subordination of Tsinghua changed because of the Boxer Indemnity Funds. The joint management of two ministries inevitably resulted in power struggle which was solved by the higher level government. That Tsinghua belongs to Ministry of Education laid the foundation for the development of the university.

Key words：college and university setting; ministerial administration higher institutions; Tsinghua University

中图分类号：G649.29

文献标识码：A

文章编号：2095-7068(2015)04-0108-08

收稿日期：2015- 03- 18

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国院校设置问题研究”（项目编号：11YJC880033）的阶段性研究成果。

作者简介：黄启兵（1975— ），男，湖北咸丰人，博士，苏州大学教育学院副教授，主要从事中国近代高等教育史研究。